Парламент

Парламент Индии строится по так называемой англосаксонской системе, согласно которой глава государства юридически рассматривается как составная часть Парламента. Индийская Конституция конструирует Парламент как своеобразное единство, состоящее из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты. Правовым последствием этого положения является необходимость одобрения Президентом всех парламентских актов, за исключением финансовых. Это, конечно, не означает, что Президент может остановить законодательную деятельность Парламента, отказывая в утверждении принятых им законопроектов, так как Парламент может преодолеть отказ Президента. Но даже в тех случаях, когда Президент отказал в утверждении законопроекта, а Парламент повторным одобрением ввел этот законопроект в силу, считается, что санкция Президента есть. Таким об разом, индийское конституционное право рассматривает Президента как непременного участника законодательного процесса.

Сам Парламент как непосредственно общенациональный представительный орган состоит из двух палат. Нижняя палата — Народная палата избирается путем прямых выборов сроком на пять лет и Целиком обновляется по истечении срока ее полномочий. Состав Народной палаты не может превышать 500 человек. Кандидатом в Народную палату может быть любой гражданин Индии, независимо от пола, достигший 25-летнего возраста и отвечающий некоторым дополнительным требованиям. Кандидат не должен быть лишен избирательных прав по причине сумасшествия, банкротства или по причине совершения каких-либо преступлений, связанных с проведением выборов (С. 49-50). Кандидат в Народную палату должен также проживать в пределах того избирательного округа, по которому он баллотируется. Один кандидат в Народную палату избирается не менее чем от 500 и не более чем от 750 тыс. населения. При этом Конституция постановляет, что соотношение между количеством кандидатов по каждому избирательному округу и числом населения этого округа должно быть, насколько это возможно, одинаковым на всей территории Индии (ст. 81). Таким образом, согласно Конституции каждый депутат должен избираться от равного числа жителей, но, как показала практика, это не всегда оказывалось возможным. Например, на первых всеобщих выборах один депутат избирался в штате Кутч от 283912 человек, а в штате Мадрас от 1 238 094 человек (С. 50).

Выборы в Народную палату производятся по мажоритарной системе относительного большинства, согласно которой избранным по данному избирательному округу считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, вне зависимости от того, превышает это большинство половину общего числа избирателей или нет. При этом надо иметь в виду, что по закону о народном представительстве 1951 года выборы по данному избирательному округу производятся только в том случае, если в нем выставлено кандидатов больше, чем количество депутатских мест, причитающихся этому округу. Скажем, если по данному избирательному округу выставлено два кандидата, а этот округ должен послать в Парламент двух депутатов, то голосование не производится, и выставленные кандидаты считаются избранными. Во время первых парламентских выборов таким образом было проведено в Народную палату 10 депутатов.

Огромным завоеванием индийского народа явилось провозглашение всеобщего избирательного права и предоставление права голоса как мужчинам, так и женщинам. Право участвовать в выборах имеет каждый гражданин Индии, которому исполнился 21 год на 1 марта года выборов. Избиратель должен проживать в своем избирательном округе 180 дней в течение года, предшествующего сроку внесения в списки избирателей.

На практике во время проведения выборов встречались случаи лишения избирательного права путем использования некоторых норм законодательства и обычаев. Так, например, кое-где от избирателей требовалось предоставление справок о благонадежности. В Раджастане и Бихаре свыше 2 млн. женщин было лишено избирательного права только потому, что согласно существующему там обычаю замужняя женщина не имеет права называть свое имя.

Реакционеры в отдельных районах страны используют в своих интересах положение Акта о народном представительстве 1950 года, согласно которому запрещается выдавать бюллетени тем лицам, фамилии которых неточно написаны в списках избирателей. Поэтому, для того чтобы не допустить неугодных избирателей к голосованию, их фамилии заносились в списки избирателей умышленно неточно (С. 51).

Действующее избирательное право вводит тайное голосование, однако при этом в Индии, как и в Англии, производится нумерация бюллетеней. Во время первых всеобщих выборов на избирательных участках для каждой партии устанавливалась отдельная урна, на которой был изображен символ соответствующей партии (Индийский национальный конгресс — два вола, Коммунистическая партия — колосья и серп, Народная социалистическая партия - дерево, Федерация низших каст - слон и т. д.). Избиратель, голосующий за ту либо иную партию, опускал свой бюллетень в урну соответствующей партии.

Наконец, нужно отметить также и некоторые другие правила, характеризующие порядок проведения выборов в Индии. Так, за неграмотного избирателя голосует чинов­ник по выборам — «председательствующий». Правила о народном представительстве 1951 года предусматривают присутствие при голосовании полиции и представителя местных властей «для опознания личности избирателей».

Порядок выдвижения кандидатов на выборах регламентируется Правилами о народном представительстве 1951 года. Само выдвижение кандидатур происходит в течение восьми дней. Для того чтобы выдвинуть кандидата и зарегистрировать его, необходимо предложение одного избирателя, поддержанное другим избирателем, и внесение избирательного залога в размере 500 рупий, которые отчуждаются в пользу государства, если кандидат соберет менее 1/2 всех поданных по данному избирательному округу голосов.

Так проходят выборы в Народную палату. Однако, кроме выборных депутатов, в Народной палате есть и назначенные Президентом депутаты. Президент назначает в Народную палату представителей от англо-индийского общества (англо-индийцами считаются лица, рожденные от брака постоянно проживающего в Индии англичанина с индийской женщиной). В ныне действующей Народной палате имеется 1 такой представитель (депутат). Кроме того, в Народной палате есть 6 назначенных депутатов от Джамму и Кашмира и 1 от Андаманских и Никобарских островов. В Народной палате резервируется определенное число мест для депутатов от каст и племен, которые особо перечислены в одном из Приложений к Конституции. Количество резервируемых мест пропорционально количеству населения этих групп. Само по себе это положение индийской Конституции (ст. 330), безусловно, прогрессивно по своему духу, но, к сожалению, оно порою используется реакционерами, спекулирующими на крайней культурной отсталости и религиозной фанатичности каст и племен Индии (С. 52-53).

В отличие от Народной палаты верхняя палата индийского Парламента — Совет штатов является постоянно действующим органом, так как его состав обновляется каждые два года на 1/3. Таким образом, отдельный депутат Совета штатов избирается на шесть лет, тогда как сам Совет штатов не переизбирается целиком никогда, а лишь частично обновляется в установленные законом сроки.

Если Президент по совету премьер-министра может в любое время распустить Народную палату, то в отношении Совета штатов он таким правом не пользуется. Тот факт, что Совет штатов является постоянно действующим органом, с первого взгляда дает ему определенные преимущества перед Народной палатой, однако это чисто организационное преимущество целиком и полностью нейтрализуется тем, что нижняя палата Парламента наделена более широкими полномочиями. В состав Совета штатов входит не более 250 депутатов, из которых 12 назначаются Президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, науки, искусства и гражданской службы. А остальные избираются выборными членами Законодательных собраний штатов по системе пропорционального представительства посредством единого передающегося голоса. Избранным в Совет штатов может быть каждый индиец, достигший 30-летнего возраста и отвечающий тем же требованиям, за некоторым исключением, которые предъявляются к кандидату в Народную палату.

Совет штатов является органом, представляющим интересы штатов Индии. Порядок избрания представителей от различных штатов неодинаков. Так, депутаты от штатов групп А и В избираются в Совет штатов Законодательными собраниями этих штатов по уже известной читателю системе пропорционального представительства посредством единого передающегося голоса. Порядок же замещения мест в Совете штатов от штатов группы С определяется особыми актами Парламента. Индия отказалась от системы равного представительства, существующей, например, в США, где каждый штат, внезависимости от количества населения, посылает в сенат двух депутатов (С.53). Норма представительства отдельных штатов в верхней палате Парламента Индии определяется IV Приложением к Конституции, где точно указано, сколько мест причитается каждому штату. Эта норма представительства неодинакова и колеблется в очень широких пределах. Так, например, Мадрас посылает 1 представителя в Совет штатов от 3164018 человек, а Биласпур и Кутч—от 356 821 человека, то есть норма представительства двух последних штатов в девять раз выше, чем у Мадраса.

Правовое положение депутатов обеих палат центрального Парламента определяется 105, 106 и некоторыми другими статьями индийской Конституции. Депутат Парламента обладает правом законодательной инициативы, он может быть избран на любую выборную должность в Парламенте и принимать участие в работе парламентских комитетов. Каждый депутат обладает свободой слова. За свои выступления как на пленарном заседании, так и в комитетах он не несет ответственности. Статья 105 Конституции говорит также, что депутат Парламента не может быть привлечен к ответственности «за опубликование по уполномочию одной из палат Парламента или в силу та­кого уполномочия какого-либо доклада, документа, результатов голосования или материалов обсуждения». Конституция (ст. 105, п. 3) говорит, что полномочия, привилегий и неприкосновенность члена каждой палаты Парламента определяются парламентскими законами, а до тех пор, пока такие законы не приняты, «они будут такими же, как у Палаты общин Парламента Соединенного Королевства и у его членов и комитетов к моменту принятия этой Конституции». Члены Парламента получают определенное денежное вознаграждение, которое устанавливается соответствующим парламентским законом.

Индийский Парламент, как и всякий другой, работает 6 сессионном порядке, то есть он созывается на регулярные сессии два раза в год, причем перерыв между сессиями не должен превышать шести месяцев. Как правило, обе палаты призываются на сессию одновременно, однако Президенту предоставлено право (ст. 85, п. 2) призвать на сессию одну из палат - либо Народную палату, либо Совет штатов. Сессия Парламента может быть прервана Президентом (С. 54).

Каждая сессия Парламента открывается обращение Президента, которое заслушивается палатами, собравшимися на совместное заседание. Вопросы, поставленные Президентом в его обращении к Парламенту, должны быть обсуждены в первую очередь.

Для ведения своих дел и руководства заседаниями Народная палата избирает спикера (председателя) и заместителя спикера. Эти должностные лица руководят повседневной работой Народной палаты. Председателем Совета штатов по должности является Вице-Президент. Наряду с этим Совет штатов избирает заместителя председателя, который руководит заседаниями Совета штатов всякий раз, когда Вице-президент отсутствует. Кроме того, каждая палата индийского Парламента имеет секретарский персонал, который занимается различными техническими вопросами: направление законопроектов в комитеты, вызов депутатов на заседания, оглашение законопроектов на заседаниях палат, подсчет голосов и т. д. Каждая палата Парламента правомочна открыть заседание и приступить к работе только тогда, когда присутствует определенное число депутатов — кворум. В обеих палатах индийского Парламента кворум равен 1/10 всего состава палат. В случае отсутствия кворума председатель или спикер может либо прервать работу соответствующей палаты, либо отложить заседание до тех пор, пока не соберется достаточное число депутатов.

Законодательная процедура Парламента, то есть порядок прохождения законопроектов, определяется как Конституцией Индии, так и регламентами отдельных палат. Конституция устанавливает лишь общие правила, а регламенты палат эти правила детализируют. Билли, находящиеся в производстве Парламента, подразделяются на две основные группы: 1) публичные билли — это законопроекты, которые вносятся в Парламент правительством, и 2) частные билли — это законопроекты, вносимые отдельными депутатами. Особую группу составляют финансовые билли, которые могут вноситься в Парламент только правительством. Как частные, так и публичные билли могут быть внесены в любую палату Парламента. Финансовые же билли вносятся только в Народную палату. Совет штатов не обладает правом законодательной инициативы (правом вносить проекты законов) по финансовым вопросам. Принадлежность того или иного билляк разряду финансовых устанавливается решением спикера (С. 55-56). При этом следует иметь в виду, что статья 110 Конституции Индии содержит подробный перечень вопросов, которые должны содержаться в финансовом билле. В законодательной практике индийского Парламента встречаются и так называемые составные билли, то есть законопроекты, содержащие в себе как вопросы финансовые, так и нефинансовые. В тесном смысле слова они не считаются финансовыми биллями, но вносятся только в Народную палату.

Процесс прохождения законопроекта в каждой палате Парламента распадается на три стадии, которые обычно именуются чтениями. Первое чтение носит чисто формальный характер, так как под этой стадией законодательного процесса понимается само внесение законопроекта в палату либо отдельным депутатом, либо правительством. Затем наступает второе чтение, в ходе которого происходят общие прения (дебаты) по существу внесенного законопроекта. На этой стадии билль обсуждается целиком, а затем передается в соответствующий комитет палаты в зависимости от характера билля. Комитет располагает обширными полномочиями.Он может изменить билль, дополнить его, одобрить целиком или отклонить. После рассмотрения билля в комитете он вновь направляется в соответствующую палату для третьего чтения. В ходе третьего чтения в билль можно вносить только редакционные либо стилистические поправки. Никаких изменений Положений билля по существу на этой стадии законодательного процесса не допускается. Наконец, заключительным этапом третьего чтения является утверждение билля, причем надо иметь в виду, что каждая палата Парламента принимает билль постатейно. Билль, принятый одной из палат Парламента, направляется в другую палату, где он проходит те же стадии. Если другая палата принимает билль без каких бы то ни было дополнений и изменений, то он немедленно направляется Президенту для получения его согласия. Однако билль, принятый в одной из палат, может встретить в другой палате отдельные возражения и замечания. Если палата, в которую билль был внесен, принимает его с поправками и дополнениями, сделанными в другой палате, то билль считается принятым обеими палатами Парламента и направляется на подпись Президенту. В случае отклонения поправок к биллю, внесенных другой палатой, обе палаты пытаются добиться соглашения путем переговоров (С. 56-57). Если же такое соглашение не достигнуто, та Президент созывает совместное заседание обеих палат Парламента. На этом заседании законопроект вновь голосуется и голосование производится не по палатам, а отдельными депутатами вне зависимости от того, к какой па­лате они принадлежат. Подобный порядок дает явное преимущество Народной палате, которая по своему численному составу более чем вдвое превосходит Совет штатов (в ныне действующей Народной палате 499, а в Совете штатов 216 депутатов). Совместное заседание палат созывается и в том случае, если палата, получив принятый другой палатой билль, не рассматривает его более шести месяцев.

Анализ вышеизложенных положений индийской Конституции приводит к заключению о том, что Совет штатов не пользуется равными правами с Народной палатой даже в отношении обычных, нефинансовых биллей. Любые возражения Совета штатов могут быть преодолены Народной палатой на совместном заседании. Практически Совет штатов может задержать более чем на полгода вступление в силу любого билля, одобренного Народной пала­той. Несомненно, что подобное право Совета штатов само по себе достаточно значительно для того, чтобы оказывать определенное воздействие на Народную палату. Угроза длительной отсрочки окончательного принятия законопроекта может заставить Народную палату пойти на некоторые уступки, но тот факт, что Совет штатов лишен права окончательно решать судьбу биллей, не обязанных ему своим происхождением, выгодно отличает его от вторых палат США и Италии, которые, как известно, целиком уравнены в своих правах с нижними палатами.

Совет штатов лишен реальной возможности воздействовать на финансовое законодательство. Конституция предусматривает особый порядок прохождения финансовых биллей, суть которого сводится к тому, что Народная па­лата по всем финансовым вопросам практически имеет право принимать окончательное решение.

Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов, который в течение 14 дней должен возвратить его со своими рекомендациями. Если в течение этого срока финансовый билль не будет возвращен в Народную палату с рекомендациями Совета штатов, то он считается одобренным обеими палатами в той форме, в какой он был принят в Народной палате (С. 57-58). Рекомендации Совета штатов носят чисто факультативный, то есть совершенно необязательный, характер. Народная палата может принять или отклонить эти рекомендации целиком либо частично. Окончательное решение по финансовому биллю принимает только Народная палата. Вопреки желанию Народной палаты Совет штатов не может сделать ничего, кроме как продержать у себя финансовый билль в течение 14 дней. Отсюда становится ясным, сколь важно решение спикера об отнесении того или иного билля к категории финансовых. А ведь решение спикера по этому вопросу окончательно, и Совет штатов не может его обжаловать. Подобное положение дает в руки Народной палаты реальную возможность нейтрализовать вообще деятельность Совета штатов в законодательной области. Достаточно в любой билль включить какую-либо финансовую статью и тем самым дать возможность спикеру Народной палаты признать его финансовым, чтобы Совет штатов потерял какую-либо возможность оказать малейшее воздействие на судьбу этого законопроекта.

По всем вопросам, за исключением тех, о которых особо упоминает Конституция, решения в обеих палатах Парламента принимаются простым большинством голосов всех присутствующих и голосующих членов палат.

Голосование производится тремя способами: 1. Криком. Сторонники и противники билля соответственно кричат «да» и «нет», а спикер на слух определяет, кто кричит громче. Если явно преобладают крики «да» или «нет», то выносится сразу безусловное решение. Если кричат, примерно, одинаково, то спикер может предложить крикнуть еще раз. Если и на этот раз его решение оспаривается, то тогда прибегают к следующему способу голосования. 2. Голосование вставанием. Поочередно сперва встают сторонники билля, потом противники билля, голоса подсчитываются и объявляется результат. 3. Наконец, последний способ голосования, наиболее надежный,— это «голосование ногами», так называемое «деление». Сторонники билля проходят в коридор в одну дверь, противники — в другую. Подсчитывается количество депутатов, вышедших в те и другие двери, и объявляются результаты голосования (голосование ногами является поименным) (С. 58).

Индийская Конституция самым детальным образом определяет компетенцию Союза и штатов. Вопросы, по которым могут приниматься законы, подразделяются на четыре группы:

1. Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Союзного Парламента. Все они перечислены втак называемом Союзном листе.

2. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенция законодательных органов штатов» Они перечислены Листе штатов.

3. Так называемые совпадающие полномочия, то есть вопросы, по которым могут принимать законы как Союзный Парламент, так и законодательные органы штатов.

4. Остаточные полномочия, то есть те вопросы, которые не содержатся ни в одном из трех названных листов.

Союзный Парламент принимает законы по всем вопросам, перечисленным в Союзном листе, и по любому из вопросов, содержащихся в Листе совпадающих полномочий. Однако следует оговорить, что хотя законодательные органы штатов также имеют право принимать законы по вопросам, содержащимся в Листе совпадающих полномочии, но в случае столкновения законов Союза и штатов, принятых по одному и тому же вопросу этого Листа, преимущество всегда сохраняется за законом союзным. К исключительной компетенции Союзного Парламента относятся также и так называемые остаточные полномочия.

Юридически Союзный Парламент не может вторгаться в область исключительной компетенции штатов. Но не следует забывать, что эта гарантия невмешательства в полномочия штатов перестает действовать в условиях чрезвычайного положения.

Законодательные полномочия Парламента Индии весьма обширны. В области национальной обороны Парламент может принимать законы, касающиеся обороны страны как в условиях мирного времени, так и во время войны. Он определяет состав и порядок комплектования армии, флота и авиации, издает законы по вопросам, связанным с различными видами вооружений и амуниции, управляет военной промышленностью, службой разведки, контрразведки и т. п.

В сфере внешних сношений к компетенции Парламента относятся следующие вопросы: отношения Союза с другими государствами; дипломатическая и консульская служба, торговые представительства; Организация Объединенных Наций, а также участие в международных конференциях, ассоциациях и других органах; заключение договоров и соглашений с другими государствами и их исполнение; вопросы, связанные с подсудностью иностранцев, гражданство, натурализация, эмиграция, иммиграция, выдача паспортов и виз и т. д. (С. 59-60).

К ведению Парламента относятся следующие вопросы, связанные с народным хозяйством: железнодорожный транспорт, дорожное хозяйство, речной и морской транспорт, воздушный транспорт, почта, телеграф, телефон, радиовещание и другие средства связи и т. д. Парламент принимает также законы по целому ряду вопросов, касающихся финансов, валюты, коммерции, иностранных займов, денежного обращения и чеканки монеты, внешней торговли и торговли между штатами и др.

В пределах настоящей брошюры невозможно дать полный перечень вопросов, отнесенных к компетенции Парламента Индии. VII Приложение к Конституции содержит 144 пункта, многие из которых состоят из нескольких подпунктов и представляют собой подробный перечень компетенции Союзного Парламента. Однако полномочия Парламента Индии отнюдь не ограничиваются этими 144 пунктами. Наличие группы так называемых остаточных полномочий вместе с уже названными подробными перечнями дает основание сделать вывод, что Парламент Индии практически может принимать законы по любому вопросу, относящемуся к компетенции как Союза в целом, так и каждого штата в отдельности (С. 60).

Дата добавления: 2015-10-21