Ключевая группавопросов — общие правовые основы регулиро­вания,в которой можно выделить две подгруппы.

1.Задачи и условия территориального регулиро­вания. Эти вопросы (за небольшим исключением) решаются не только в специальных законодательно-нормативных документах, а и в актах федерального уровня о стратегии социально-экономи­ческого развития, приватизации государственной собственности, задействовании регуляторов и инфраструктуры рынка и т. д.

Законодательно-нормативные документы федерального уровня офи­циально публикуются в «Собрании законодательства Российской Федера­ции» и в «Российской газете».

Прежде всего речь идет о правительственных программах раз­вития экономических реформ. Последние из них - среднесроч­ные программы Правительства на 1997—2000 гг. и на 1999-2000 гг. и долгосрочная стратегия на 10-15 лет. Важное значение имеют Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия устойчивого развития, Энергетическая стратегия, Ге­неральная схема расселения и др. В них изложены принципиаль­ные нормативные установки: о совершенствовании региональной политики; о повышении роли регионов в проведении реформ, пе­реносе их центра тяжести на территории; о разработке прогнозов по территориям; об определении наиболее эффективных пред­приятий в регионах; об обязательном учете социальных последст­вий преобразования региональной экономики и т. д., а также па­раметры перспективного развития.

Важное значение имеют утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Территориаль­ное развитие регулируется также Налоговым и Бюджетным ко­дексами и Государственным бюджетом. Федеральный закон о бю­джете на очередной год исходит в качестве экономической осно­вы из плановых целевых установок государства, вытекающих из народнохозяйственного прогноза, о росте ВВП, продукции про­мышленности и сельского хозяйства, повышении инвестицион­ной активности, росте реальных денежных доходов населения и т. д. Это правовая основа бюджетного регулирования как разновид­ности прямого экономического регулирования регионального развития, о котором уже говорилось.

Учет территориального принципа в руководстве экономикой вытекает из существа Конституции Российской Федерации, за­крепляющей федеративное устройство государства. Активное воздействие на результативность хозяйствования, внутри- и меж­территориальных пропорций и связей оказывают формы собст­венности, регулируемые законодательством. Установлен класси­фикационный перечень объектов и предприятий, относящихся к различным видам государственной собственности (федеральной, региональной). Фиксируются нормы, предусматривающие обес­печение органами власти и управления субъектов Федерации на всей территории России свободного перемещения товаров и ус­луг, капитала, денежных средств и т. д. (Указ Президента РСФСР от 12 декабря 1992 г. «О едином экономическом пространстве 94

рСФСР»и др.). Единство экономического пространства, свобод­ное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддерж­ка конкуренции, свобода экономической деятельности гаранти­руются Конституцией РФ (ст. 8).

2. Полномочия, права и средства государствен­ного регулирования и контроля за размещением и региональным развитием производительных сил, предоставленные федеральным, региональным и местным орга­нам власти. Они вытекают из положений Конституции о единой системе государственной власти, о предметах ведения Федера­ции, о предметах совместной компетенции Федерации и ее субъ­ектов, о статусе и полномочиях органов местного самоуправления (ст. 5, 71, 72, 130-133). Более конкретно эти вопросы решаются специальными законодательными актами.

Так, первоначально полномочия краевых и областных органов законодательной и исполнительной власти отражены в Федераль­ном законе от 5 марта 1992 г. Компетенция и права республик в со­ставе Федерации закреплены «Федеративным договором» (1991 г.). Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и по­рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» установле­ны общие принципы решения вопроса. Введением закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (16 октября 1999 г.) опре­делены система властных структур в регионах и принципы их

деятельности.

Федеральный закон от 11 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов Российской Федерации» определяет общие прин­ципы и основные задачи функционирования этих организаций, их отношения с федеральными, региональными и местными ор­ганами власти.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. образовал федеральные округа для государственного территориального управления.

На нижнем таксономическом уровне действуют Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» и утвержденные 15 дека­бря 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Вторая группа вопросов законодательного регламентиро­вания — система и механизмы регулирования - включает три подгруппы:

1. Система научно-проектных обоснований и организация работ по региональному развитию производительных сил. Этот круг вопросов еще недоста­точно подкреплен нормативно-законодательными документами. В частности, отсутствует Федеральный закон о территориальном регулировании (планировании). Отдельные решения Президента и Правительства касаются разработки Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил, порядка разра­ботки и реализации федеральных целевых программ и т. д. К ним относятся: Федеральный закон о государственном прогнозирова­нии и программах социально-экономического развития (20 июля 1995 г.), Концепция перехода Российской Федерации к устойчи­вому развитию (1 апреля 1996 г.), постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г., утвердившее порядок разработки и реали­зации федеральных целевых программ, и от 7 декабря 1996 г. о со­вершенствовании механизма государственной поддержки разви­тия регионов, имеющие важное значение как документы по орга­низационно-правовому обеспечению регионального прогнозиро­вания и программирования.

Отношения в области создания системы расселения, градост­роительного планирования, застройки, благоустройства город­ских и сельских поселений, развития их инженерной, транспорт­ной и социальной инфраструктур, рационального природополь­зования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения бла­гоприятных условий проживания населения регулирует Градо­строительный кодекс Российской Федерации (от 7 мая 1998 г.). Градостроительная документация включает Генеральную схему расселения на территории РФ и схемы градостроительного пла­нирования развития частей страны, комплексные схемы террито­рии административных районов, генеральные планы городских и сельских поселений и т. д.

Решение ряда вопросов территориального и отраслевого про­ектирования регламентирует установленный Госстроем России порядок проведения государственной экспертизы градострои­тельной документации (29 октября 1993 г.).

2. Права и обязанности юридических и физиче­ских лиц при выборе вида и дислокации деятель­ности предприятий. Законом установлено, что каждый субъект предпринимательской деятельности имеет право начать и вести ее путем учреждения, приобретения или преобразования предприятия, а также заключения договора с собственником иму­щества предприятия, самостоятельно формировать производст­венную программу, выбирать поставщиков и потребителей своей продукции, устанавливать на нее цены в пределах, определенных законодательством и договорами, и т. д. При этом государство га­рантирует право заниматься предпринимательством, равное пра­во доступа всех субъектов хозяйствования на рынок, равные усло­вия деятельности, независимо от вида собственности и организа­ционно-правовых форм производства и т. п. (Закон РСФСР от 31 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельно­сти»).

Примерно так обстоит дело с правами и обязанностями по от­ношению к инвестиционной деятельности (Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Россий­ской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Однако прямо и непосредственно о правах и обязанностях юри­дических и физических лиц при выборе места хозяйственной де­ятельности и размещении предприятия речь не идет; подразуме­вается, что неограниченность выбора вида хозяйствования авто­матически означает свободу определения его местонахождения. На выбор влияет установленное законом наличие льгот и гаран­тий инвесторам (предоставленных не только федеральной, но и региональными властями). Новое законодательство в отличие от прежнего устанавливает такие льготы и гарантии по всей террито­рии России, а не только выборочно (свободные экономические зоны). Использование иностранного капитала регулируется Фе­деральными законами от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвести­циях в Российской Федерации» и от 30 декабря 1995 г. «О соглашени­ях о разделе продукции», а также Таможенным кодексом. Разраба­тывается Закон «О концессиях».

В рассматриваемых документах установлены некоторые огра­ничения при создании и реорганизации предприятий. Так, все инвестиционные проекты, независимо от источников финанси­рования и форм собственности объектов, до их утверждения под­лежат общей и экологической экспертизе. Она проводится в це лях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы госу­дарства или не отвечает требованиям утвержденных стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности капитало­вложений («Об инвестиционной деятельности...»). При возможных нежелательных экономических, социальных, демографических и иных последствиях, затрагивающих интересы населения террито­рии, требуется согласование с соответствующим региональным органом власти.

3. Порядок и механизм решения вопросов реги­онального развития, регистрации и лицензирова­ния хозяйственной деятельности. Законодательством установлены различные формы и методы такого регулирования: на основе государственных (федеральных, инвестиционных, ре­гиональных и т. д.) программ; прямого управления государствен­ной собственностью; системы налогов с дифференцированием ставок и льгот и т. д., о чем говорилось в предыдущем параграфе.

За годы реформ принято множество решений о государствен­ной поддержке отдельных отраслей, регионов и предприятий в специальных или общефедеральных программах, президентских указах, правительственных постановлениях. Законодательство сочетает принципы задействования рыночных регуляторов и ди­рективно-распределительных документов - о целевом выделении централизованных капиталовложений, материальных и финансо­вых ресурсов государственным предприятиям, стройкам и т. д. Например, еще Закон РФ от 15 июля 1992 г. «О субвенциях регио­нам» регламентировал предоставление этого вида финансовой помощи территориям на покрытие из федерального бюджета и внебюджетных фондов доли текущих и инвестиционных расходов в целях сближения региональных уровней социально-экономиче­ского развития. Бюджетным кодексом Российской Федерации ус­тановлены три формы финансовой помощи из федерального бю­джета субъектам Федерации (см. главу 8).

Ряд правовых актов устанавливает режим благоприятствова­ния в инвестиционной деятельности, развитии внешнеэкономи­ческих связей, при формировании межпроизводственных и меж­территориальных союзов и т. д. (Закон «Об инвестиционной дея­тельности...», «Положение о порядке лицензирования и квотирова­ния экспорта и импорта товаров (работ и услуг) в Российской Феде­рации», утвержденное Правительством РФ от 6 ноября 1992 г. и)

К этой же группе относятся нормативные документы о ком­пенсационных и стимулирующих мерах государственной под­держки хозяйственной и социальной сфер в районах Российского Севера (Закон РФ от 19 февраля 1993 г. и др.).

Имеющий прямое отношение к местонахождению хозяйст­венной деятельности и ее увязки с региональным комплексом порядок государственной регистрации предприятия регулирует­ся Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельнос­ти» (ст. 34), установившим, что это праводеяние осуществляет­ся районными, городскими (районами в городах) органами вла­сти по месту учреждения предприятия, для чего учредитель представляет необходимые документы (заявление, устав и пр.). Этим Законом (ст. 36) определяется и порядок выдачи теми же органами разрешения (лицензии) на участие в хозяйственной деятельности, когда оно требуется. Действует «Примерный по­рядок лицензирования отдельных видов деятельности на терри­ториях краев, областей, автономных образований, городов фе­дерального значения», введенный Постановлением Правитель­ства от 27 мая 1993 г., согласно которому льготные условия ли­цензирования предоставляются на определенные виды деятель­ности, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения территорий.

Третья группа вопросов - законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития охватывает огромное количество законодательно-нормативных актов, касающихся порядка эксплуатации природных ресурсов и охраны природы, использования трудовых ресурсов и социальной поддержки насе­ления, реализации научно-технического и производственного потенциала, а также регулирования капитального строительства в связи с территориальным развитием.

Сюда, например, относятся: Закон «О недрах» (15 июля 1992 г.), Закон «О соглашениях о разделе продукции» (30 декабря 1995 г.), Водный кодекс Российской Федерации (16 ноября 1995 г.), Лесной кодекс Российской Федерации (29 января 1997 г.), Закон «Об охране окружающей природной среды» (19 декабря 1991 г.), Закон «Об охра­не атмосферного воздуха» (4 мая 1999 г.), Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000гг., новый Земельный кодекс Российской Федерации и др.

Наряду с общерегулирующими издано большое количество нормативных актов, относящихся к отдельным регионам.

Кроме федерального законодательства социально-экономи­ческое развитие регионов регулируют законодательно-норматив­ные акты, принятые регионами — субъектами Федерации,, напри­мер: о системе органов управления на своей территории; о поряд­ке подготовки, финансирования и реализации планов, проектов и программ регионального и местного значения; участии терри­ториальных администраций в управлении собственностью пред­приятий и организаций (посредством контрольного пакета акций и т. п.); активизации в регионе инвестиционной деятельности; оказании финансовой поддержки предприятиям за счет террито­риального бюджета; адресной социальной помощи населению; организации местного самоуправления и его бюджетном устрой­стве и т. д.

Процесс формирования системы государственного регулиро­вания регионов еще не завершен. В этой области не изжиты суще­ственные недостатки, особенно в отношении косвенного регули­рования. Налоги высоки, собираемость их неполная, не упорядо­чена система льгот, для регионов они вообще ликвидированы. Ввиду малочисленности налоговых льгот и распространенности их только на субъекты хозяйствования, а не на территории, роль основных налогов (НДС. налог на прибыль) в регулировании ре­гионального развития невелика. Государственная поддержка сла­бо стимулирует развитие регионов. Кредиты коммерческих бан­ков слишком дорогие, предприятия даже с нормальным финансо­вым положением с трудом могут ими воспользоваться. Долго­срочные кредиты, особенно необходимые под инвестиции, ком­мерческие банки, как правило, не предоставляют. Государство об­ременено огромным внутренним и внешним долгом. Все это па­губно отражается на программах развития регионов, не дает воз­можности быстро и надежно оживить хозяйство.

Система регионального и всего территориального (включая «размещенческое») регулирования имеет пробелы. Формы пря­мого и косвенного регулирования не привязаны жестко к типам регионов, не дифференцированы в зависимости от степени их депрессивности, отсталости и т. д. В поддержке развития нужда­ющихся регионов слабо используются меры структурно-произ­водственной перестройки. Пример. Ежегодно большие сложнос­ти вызывает «северный завоз» товаров из-за его огромных объе­мов и затрат. Последние же вызваны значительным количеством «лишних людей» на Севере по причине гипертрофии отраслей, перерабатывающих добываемое сырье вместо вывоза в более бла­гоприятные районы. Государство могло бы экономить немалые средства на создании на Севере инфраструктуры, если бы на до­говорной основе с фирмами проводило такую структурную ре­конструкцию.

Не отработаны механизмы регулирования межрайонных транспортных грузопотоков, выбора района и пункта размещения объектов хозяйствования, учета региональной специализации хо­зяйства и т. д., что нарушает интересы не только государства, но и производителей и потребителей товаров (связанные с этим обсто­ятельством дополнительные издержки обычно перелагаются на потребителей через цену товаров и услуг).

Так, ликвидация схем нормальных грузопотоков и отсутствие обоснованных железнодорожных тарифов приводит к тому, на­пример, что уголь по договорам везут в Армению из Краснояр­ского края, а «КамАЗ» получает металл из Караганды при круп­ном производстве проката нужных сортаментов по соседству на Урале. Если перерасход текущих транспортных затрат еще может возместить потребитель (у которого часто нет выбора при ненала­женном рынке), то кто выделит капиталовложения на развитие железных дорог вследствие перегрузки из-за нерациональных ры­ночных грузопотоков? Получается, что государство.

Государственное регулирование экономики регионов до сих пор не имеет четкого, завершенного организационного механизма. Этот вопрос нуждается в серьезном изучении. Частично он реша­ется созданием системы федерального межрегионального управ­ления — федеральных округов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Почему государство должно регулировать развитие рыноч­ной экономики региона?

2. Чем отличается косвенное регулирование от прямого?

3. В чем состоит регулирующая роль налогов?

4. Попробуйте объяснить по табл. 4.1 распределение регио­нальных проблем между уровнями управления, которые их ре­шают.

5. Перечислите важнейшие законодательные акты России по территориальному регулированию.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник. — М: ГУ: ВШЭ, 2000 (гл. 7, 8).

Дулыциков Ю. С. Региональная политика и управление. - М.: РАГС, 1998 (разд. 3).

Ларина Н. И., Кисельников А. А. Региональная политика в стра­нах рыночной экономики: Учеб. пособие. - М.: Экономика, 1998 (гл. 1,3).

Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального раз­вития. - 3-е изд. - М.: УРСС, 2000 (разд. 1).

Регулирование территориального развития в условиях рыноч­ной экономики / Отв. ред. Б. М. Штульберг, В. В. Котилко. - М.: Наука, 1993 (гл. 1, 3).

Дата добавления: 2015-09-07