Глава 18. Система управления рисками

Статья 127. Термины, используемые в настоящей главе

Комментарий к статье 127

Статья 127 ТК содержит основной терминологический аппарат по системе управления рисками.

Определения можно разбить на несколько групп:

1-я группа: родовое понятие и виды рисков (риск, выявленный риск, потенциальный риск).

2-я группа: термины, которые раскрывают содержание определения риска (анализ риска, профиль риска, оценка риска, индикаторы риска, область риска).

3-я группа: термины, помогающие охарактеризовать организацию данного процесса (управление риском, уровень риска).

4-я группа: термины, устанавливающие градацию товаров риска (товары риска, товары прикрытия).

Базовыми международными нормами, определяющими принципы и основные направления деятельности таможенных органов в области управления рисками, являются стандартные правила главы 6 "Таможенный контроль" и других глав Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото) <260>. Рекомендации к главе 6 названной Конвенции раскрывают содержание основных терминов, используемых в стандартных правилах указанного международного документа, они же продублированы и в ст. 127 ТК.

--------------------------------

<260> Согласно стандарту 6.3 главы 6 Генерального приложения Киотской конвенции при проведении таможенного контроля таможенная служба использует систему управления рисками. При этом таможенная служба применяет анализ рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, которые должны быть проверены, и степени такой проверки (стандарт 6.4), а также принимает стратегию оценки степени соблюдения законодательства в целях поддержки системы управления рисками (стандарт 6.5).

Соглашением о порядке таможенного оформления и таможенного контроля в государствах - участниках Таможенного союза от 12 декабря 2008 года <261> предусмотрено, что при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и ограничиваются теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками. При этом под риском понимается оцененная таможенными органами вероятность несоблюдения таможенного законодательства (ст. 11 Соглашения). Это определение содержательно соответствует также дефиниции, содержащейся в комментируемом глоссарии терминов и определений.

--------------------------------

<261> Текст Соглашения размещен на сайте Таможенного союза: http://www.tsouz.ru/Docs/INtAgrmNts/Pages/PerecheN_MDTS.aspx.

Национальное таможенное законодательство также содержит определения некоторых из перечисленных терминов.

Так, Таможенный кодекс Беларуси в ст. 276 также закрепляет определения система управления рисками и риски.

Кодекс Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан" в ст. 217 также содержит глоссарий основных понятий, используемых при применении системы управления рисками. Там выделены следующие определения:

1) выявленный риск - известный риск, когда правонарушение в сфере таможенного дела совершено и таможенные органы имеют информацию о таком правонарушении;

2) товары прикрытия - товары, которые с достаточной степенью вероятности могут декларироваться вместо товаров риска;

3) метод случайного отбора - произвольный отбор объектов таможенного контроля с установленной периодичностью в целях выявления неизвестного риска;

4) риск - степень вероятности несоблюдения таможенного законодательства Республики Казахстан;

5) профиль риска - совокупность сведений об области риска, индикаторах риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации рисков.

В зависимости от региона применения профили риска могут быть двух видов: республиканский (регион применения - территория Республики Казахстан), региональный (регион применения - зона деятельности одного или нескольких территориальных подразделений уполномоченного органа в сфере таможенного дела);

6) уровень риска - степень вероятности возникновения риска и возможных последствий риска;

7) индикаторы риска - показатели риска с заранее установленными таможенными органами параметрами, позволяющими осуществлять выбор объекта контроля;

8) оценка риска - систематическое определение приоритетов управления риском путем оценки и сравнения уровня риска с показателями, предварительно определенными таможенными органами;

9) управление риском - систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их реализации, а также контролю за проведением таможенных процедур, предусматривающая постоянное обновление, анализ и корректировку имеющейся у таможенных органов информации;

10) анализ риска - систематическое использование имеющейся информации для определения частоты возникновения риска и размеров возможных последствий при возникновении риска. Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный;

11) область риска - сгруппированные таможенными органами объекты анализа риска, в отношении которых требуется применение форм таможенного контроля или их применение в совокупности;

12) товары риска - товары, перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза, в отношении которых выявлены риски или имеются потенциальные риски;

13) потенциальный риск - риск, который не выявлен, но условия для его возникновения существуют.

Мы видим, что данный перечень не тождественен закрепленному в ст. 127 ТК, но при этом в целом содержательно он не противоречит ему.

Можно предположить, что некоторые разночтения национальных законодательств связаны с тем, что акты, содержащие эти нормы, принимались ранее ТК, и сейчас еще продолжается процесс унификации таможенного законодательства стран - участниц Таможенного союза.

Статья 128. Цели применения системы управления рисками

Комментарий к статье 128

Таможенные органы в своей деятельности анализируют риски нарушения таможенного законодательств, определяя товары, транспортные средства, документы и лица, подлежащие проверкам в ходе таможенного контроля. Они же устанавливают достаточные объемы проверочных мероприятий в каждом конкретном случае, то есть определяют формы таможенного контроля, которые необходимо применить к таким товарам, транспортным средствам международной перевозки, документам и лицам, а также степень проведения таможенного контроля. Это закреплено в п. 1 ст. 128 ТК.

Определение стратегии и тактики применения системы управления рисками относится к ведению законодательства государств - членов Таможенного союза. Эта норма также закреплена в п. 1 ст. 128 ТК.

Так, в ч. 2 ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации" установлено, что стратегию и тактику применения системы управления рисками, порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, - Федеральная таможенная служба.

В Таможенном кодексе Республики Беларусь установлено, что вопросы стратегии и тактики системы управления рисками определяются Президентом Республики Беларусь или Правительством Республики Беларусь, а методика - Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь (п. 3 ст. 276 Таможенного кодекса Республики Беларусь).

В ч. 2 п. 1 ст. 216 Кодекса в Республике Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан" порядок применения системы управления рисками в таможенных органах Республики Казахстан определяется Правительством Республики Казахстан.

Цели применения системы управления рисками сформулированы в п. 2 ст. 128 ТК.

Из их определения можно обосновать позицию о том, что управление риском представляет собой многоступенчатый процесс, который направлен прежде всего на уменьшение ущерба при неблагоприятных событиях.

Необходимость использования системы управления рисками в таможенной практике обусловлена объективными факторами, например, значительным увеличением объемов внешнеторгового оборота, усложнением его структуры, необходимостью более эффективного осуществления таможенного контроля.

Пункт 3 ст. 128 ТК содержит норму, которой определена возможность таможенным органам осуществлять взаимный обмен информацией о применяемых мерах по минимизации рисков, а также иной информацией, способствующей повышению эффективности проведения таможенного контроля, в порядке, установленном международным договором государств - членов Таможенного союза.

Для комментирования данной нормы приведем в качестве примера часть IV Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов Таможенного союза. В Соглашении предусматривается проведение отдельных форм таможенного контроля с применением системы управления рискам.

В случае поступления от одного таможенного органа в другой таможенный орган информации о рисках должностные лица подразделения, уполномоченного в области анализа и управления рисками, принимающего таможенного органа:

- анализируют ее на предмет соответствия законодательству государства - члена Таможенного союза;

- определяют возможность ее формализации для использования в рамках специальных программных средств, применяемых в области системы управления рисками;

- определяют степень выявленного риска и потенциальные негативные последствия риска;

- определяют возможность практической реализации с учетом особенностей технологии осуществления таможенного контроля, установленных законодательством государства - члена Таможенного союза;

- учитывают иные основания, имеющие значение для осуществления таможенного контроля.

По результатам анализа информации о рисках может быть принято решение о ее применении для целей таможенного контроля либо о ее отклонении. В случае отклонения информации о рисках, поступившей от одного центрального таможенного органа, принимающий таможенный орган информирует в установленном порядке заинтересованную сторону о причинах такого отклонения.

В случае принятия решения об использовании информации о рисках для целей таможенного контроля принимающий таможенный орган осуществляет действия в порядке, установленном законодательством государства - члена Таможенного союза.

В силу п. 4 ст. 128 ТК Комиссия может определить область рисков, в отношении которых таможенные органы в обязательном порядке разрабатывают и применяют меры по их минимизации. В этой деятельности таможенные органы осуществляют взаимный обмен информацией о применяемых мерах по минимизации рисков, а также иной информацией, способствующей повышению эффективности проведения таможенного контроля, в порядке, установленном международным договором государств - членов Таможенного союза.

Статья 129. Объекты анализа риска

Комментарий к статье 129

В статье содержится перечисление объектов анализа риска.

Перечислив шесть групп объектов, законодатель не дает пояснений, что включается в их содержание.

1-я группа: товары, находящиеся под таможенным контролем либо помещенные под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления.

Ее содержание не должно вызывать недопонимания, так как такие товары определены в других статьях ТК: в ст. 96 "Товары, находящиеся под таможенным контролем", а также в ст. 209 "Содержание таможенной процедуры выпуска для внутреннего потребления" и п. 10 ст. 4.

2-я группа: транспортные средства международной перевозки - определена в п. 40 ст. 4.

3-я и 4-я группы включают в качестве объектов сведения, содержащиеся в различного рода документах:

- во внешнеэкономических договорах (контрактах) купли-продажи или обмена, соглашениях либо иных документах на право владения, пользования и (или) распоряжения товарами;

- в транспортных (перевозочных), коммерческих, таможенных и иных документах.

В статье 4 Таможенного кодекса содержатся определения транспортных (п. 38), коммерческих (п. 12) и таможенных (п. 28) документов.

Непонятна смысловая нагрузка выделения 3 группы, с учетом того, что перечень в 4 является открытым.

5-я группа включает деятельность декларантов и иных лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем.

Определение декларанта и заинтересованного лица содержится соответственно в п. п. 6 и 7 ст. 4 ТК. Заинтересованными лицами могут выступать, например, перевозчик, таможенный представитель и т.п.

В 6-й группе к объектам отнесены результаты применения форм таможенного контроля.

Закрытый перечень форм таможенного контроля дается в ст. 110 ТК. Легального определения результата их применения нет.

Базовым принципом современного таможенного контроля, соответствующим общепринятым подходам к организации таможенного контроля, сформулированным в Киотской конвенции, является принцип выборочности. Этот принцип означает, что при проведении таможенного контроля таможенные органы ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.

Неприменение других форм таможенного контроля либо освобождение от них не должно означать, что лица освобождаются от обязанности соблюдать предписания упомянутого законодательства и международных договоров.

Выбор конкретных форм таможенного контроля зависит от целого ряда факторов. Прежде всего таможенный контроль должен быть эффективным. Достижение поставленных перед ним целей должно быть соотнесено с расходами на его осуществление. Кроме того, таможенный контроль должен быть в максимальной степени "необременительным", "незаметным" для лиц, пересекающих таможенную границу, и для участников внешнеэкономической деятельности. При этом и первое, и второе требования к современному облику таможенного контроля не должны помешать выполнению его важнейшей задачи - обеспечению соблюдения таможенного законодательства.

Можно считать, что результаты применения форм таможенного контроля - это выявленные или предотвращенные случаи нарушения таможенного законодательства, а правовая природа системы управления рисками основывается на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения.

Статья 130. Деятельность таможенных органов по оценке и управлению рисками

Комментарий к статье 130

Нормы, регламентирующие деятельность таможенных органов по оценке и управлению рисками, составляют содержание ст. 130 ТК.

В п. 1 ст. 130 ТК определены задачи, которые необходимо выполнить таможенным органам для успешной деятельности по вопросам оценки и управления рисками.

Комментируя сформулированные задачи, как пример покажем применение новых информационных технологий таможенного администрирования для эффективного применения системы управления рисками. Для целей повышения эффективности применения системы управления рисками необходимо создание единых баз данных, например, о цене товара, в частности, по какой цене товар реализуется на бирже (если он является биржевым товаром), в стране происхождения, на внутреннем рынке стран - участниц Таможенного союза; весовых характеристиках товара и упаковки, в частности, официальные данные производителей товаров о весовых параметрах товаров, а также сведения об упаковке, которую использует данный производитель товара; производителе товара, в частности, перечень кодов и кратких описаний товаров, которые производит предприятие.

Отказ от избыточного таможенного администрирования является важнейшим фактором формирования нормального делового климата в государствах - членах Таможенного союза для создания благоприятных условий в области внешнеэкономической деятельности. Достижение положительных результатов в этом направлении невозможно без системного анализа эффективности применяемых таможенных процедур, использования современных автоматизированных систем и новейших информационных таможенных технологий, без владения механизмами управления рисками, использования электронных средств передачи информации, координации работы с другими ведомствами и организациями, что соответствует закрепленным законодателем задачам.

Ключевым звеном в этой работе является переход на новую систему организации таможенного контроля, применение которой позволит снизить затраты времени на его проведение, повысить его эффективность и осуществлять максимально быстро таможенные формальности в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу ТС.

Основой системы являются порядок и условия проведения таможенного контроля, которые должны быть максимально понятными и "прозрачными", иметь единое информационное пространство, эффективное информационно-техническое обеспечение, правоохранительную поддержку.

Должное применение норм ТК по проведению таможенного контроля на основе указанных выше подходов позволяет должностным лицам таможенных органов на единой таможенной территории:

- сосредоточить внимание на сферах повышенного риска;

- увеличить возможности выявления нарушений таможенного законодательства;

- оказывать содействие добросовестным участникам внешнеторговой деятельности и физическим лицам;

- способствовать ускорению движения международных товаропотоков <262>.

--------------------------------

<262> См. подробнее: Корняков К.А. О некоторых теоретических вопросах проведения таможенного контроля на единой таможенной территории Таможенного союза // Таможенное дело. 2009. N 4. С. 8 - 13.

Сбор, обработка и анализ информации об эффективности принятых мер по минимизации рисков и результатах применения к конкретным товарам и (или) транспортным средствам отдельных форм таможенного контроля осуществляются таможенными органами на постоянной основе (п. 2 ст. 130 ТК). Так, например, при проведении таможенного досмотра таможенный орган исходит из принципа выборочности. При выборе этой формы таможенного контроля используется система управления рисками. Так, на решение таможенного органа о необходимости проведения таможенного досмотра могут повлиять, например, следующие обстоятельства:

- перемещаемые через таможенную границу товары облагаются акцизом или подпадают под меры нетарифного регулирования;

- товары перевозятся транспортными организациями, ранее допустившими нарушение процедуры внутреннего таможенного транзита;

- товары перевозятся транспортом, принадлежащим физическим лицам, и так далее.

При проведении таможенного досмотра должностные лица таможенного органа должны руководствоваться предписаниями таможенного законодательства, в которых закреплен принцип недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении таможенного контроля.

В соответствии с принципом выборочности таможенного контроля таможенному досмотру может быть подвергнута только часть товаров, указанных в таможенной декларации как товары одного наименования. При этом результаты таможенного досмотра могут быть распространены на все товары, указанные в таможенной декларации (в том числе и на товары, которые не были досмотрены). Если такой подход оказывается неприемлемым или невыгодным для декларанта или лица, имеющего полномочия в отношении товаров и транспортных средств, то указанные лица вправе требовать дополнительного таможенного досмотра оставшейся части товаров.

Таможенным законодательством стран - участниц Таможенного союза регламентируются такие вопросы деятельности таможенных органов по оценке и управлению рисками, как порядок сбора и обработки информации, проведения анализа и оценки рисков, разработки и реализации мер по управлению рисками (п. 3 ст. 130 ТК).

В Российской Федерации эти вопросы урегулированы в ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации", в Беларуси - в ст. 276 Таможенного кодекса Республики Беларусь, в Казахстане - в ст. 216 Кодекса в Республике Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан".

Необходимо отметить, что в силу п. 4 ст. 130 ТК содержание установленных профилей и индикаторов риска предназначено для использования только таможенными органами и является конфиденциальной информацией, не подлежит разглашению другим лицам, за исключением случаев, установленных законодательством государств - членов Таможенного союза. Так, например, в таможенном законодательстве Российской Федерации определено, что информация ограниченного доступа, содержащаяся в установленных профилях риска, не подлежит разглашению (распространению) либо передаче третьим лицам, в том числе государственным органам, за исключением случаев, когда такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации. Если иное не установлено федеральными законами, порядок передачи такой информации определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации").

Дата добавления: 2015-09-06