Комментарий к преамбуле

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <*>.

--------------------------------

<*> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.

Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления. Как отмечает С.А. Боголюбов, критика ранее действовавшего Закона РФ N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 г.; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно:

большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.);

необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления;

роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране;

Необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах оценки воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.

Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.

Действительно, ранее действовавший Закон "Об охране окружающей природной среды", принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих те виды отношений, которые сложились в области охраны окружающей среды в последние годы. По мнению специалистов, необходимо было урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, по ведению экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и ряд других сфер.

Как известно, вначале речь шла о создании новой редакции Закона 1991 г., именно в такой версии Проект длительное время разрабатывался в Правительстве РФ, затем в Комитете по экологии Государственной Думы РФ и был принят в первом чтении (Постановление Государственной Думы РФ от 13 октября 2000 г. N 709-III ГД "О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"). Во втором чтении Проект был принят уже как новый федеральный закон и с другим названием (Постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. N 1984-III ГД "О проекте Федерального закона N 90032190-3 "Об охране окружающей среды"). 20 декабря 2001 г. Проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.

Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому в преамбуле комментируемого Закона воспроизведено конституционное право каждого человека - право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.

Заметим, что праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной среде: "сохранять" ее и "бережно относиться" к ней). В Конституции РФ особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.

В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу:

консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников;

организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.);

оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев.

Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагается обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее - ЗК РФ).

На организации разного рода, в первую очередь на субъекты промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).

Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой - оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И, наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции РФ "природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории" относятся к их совместному ведению.

Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как на важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В преамбуле Закона также закрепляется цель определения в нем правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды - удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В философском понимании цель, будучи одним из элементов поведения и сознательной деятельности человека, рассматривается как элемент, характеризующий предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель - "высшая форма интеграции частных человеческих действий, усилий в составе культурных целостностей, в рамках которых они приобретают свой смысл и назначение, складываются в некоторую последовательность или систему <*>. Слово "цель" означает "предмет, стремление, то, что надо, желательно осуществить" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Философский энциклопедический словарь / Под редакцией Л.Ф. Ильичева, П.Н. Федосеева. М., 1983.

<**> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 870.

Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия. 1

Залогом эффективности действующих правовых норм является понятийная определенность используемых законодателем правовых категорий, позволяющая отождествить их с категориями фактическими. Это исключает субъективный критерий толкования правовых терминов. При этом следует отметить особое значение четкой понятийной определенности в экологическом праве, что связано не только с трудностями выделения самостоятельных экологических объектов правового регулирования, но и с возможностью отображения их фактических признаков в правовых дефинициях. Это обусловлено, прежде всего, органическим взаимодействием и неразрывностью всех элементов, составляющих окружающую природную среду. Однако так или иначе законодательное определение этих категорий необходимо, ибо они выражают объект нормативно-правового регулирования и позволяют установить границы действия правовых норм.

В экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала. Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <*> не содержал собственного понятийного аппарата, что, в свою очередь, породило, по выражению О.С. Колбасова, "терминологические блуждания в экологии" <**>. В комментируемом Законе законодатель попытался решить данную проблему. Настоящая статья содержит определения тридцати шести ключевых понятий. Среди них как хорошо известные, так и новые, которыми не оперировал ранее действовавший Закон, такие как: природно-антропогенный объект, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, технологический норматив, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, наилучшая существующая технология, экологический риск. Вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным атрибутом практически всех федеральных законов, принимаемых в последние годы, и это, безусловно, положительная тенденция современного законотворчества. Цена легальных определений весьма высока, нередко именно они играют решающую роль в толковании и применении законов. Поэтому появление собственного понятийного аппарата в комментируемом нормативном акте существенно повышает его общее качество и регулятивные возможности, является значительным шагом вперед в развитии законодательной техники в частности и отрасли экологического права в целом.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 457.

<**> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27 - 37.

Нельзя не отметить, что, хотя комментируемая статья является несомненной заслугой законодателя, в науке экологического права ведутся непрекращающиеся дискуссии о закрепленных в ней понятиях. Самым противоречивым стало понятие "окружающая среда", под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. В Конституции РФ также уже более десяти лет используется понятие "окружающая среда", однако прежним законодательством под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, сама природа во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому ранее действовавший Закон РСФСР 1991 г. исходил из этого и соответственно был назван "Об охране окружающей природной среды".

В настоящее время законодатель в легальное определение понятия "окружающая среда" включает "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов", а понятие "природная среда" определяется как "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, теперь Закон охраняет и "антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов". Боголюбов С.А. отмечает, что такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве. Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть <*>.

--------------------------------

<*> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.

Также вывод о признании антропогенных явлений в качестве объектов правового регулирования экологического права не подтверждается правовыми нормами самого Закона, регламентирующего охрану именно окружающей природной среды. Например, определяя понятие "охрана окружающей среды", законодатель в скобках указывает "(далее - природоохранная деятельность)", то есть отождествляет эти понятия, что свидетельствует о направленности охранительной функции Закона именно в отношении природной среды.

Итак, "окружающая среда" = "природная среда" + "антропогенные объекты". Сам по себе такой подход имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах. Пожалуй, одним из наиболее ярких примеров широкого подхода к регулированию отношений в сфере "человек и среда" может служить германское право окружающей среды (Umweltrecht). Но принципиальное отличие зарубежного законодательства состоит в том, что оно соответствует своему названию, чего нельзя сказать о новом российском законе. К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и "антропогенных объектов" не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере "человек - неприродная окружающая среда", в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, по логике в название нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него, но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой. Впрочем, в теории высказывается и мнение о целесообразности расширения "экологического права" до "права окружающей среды" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы.

Спорным считается также понятие "природная среда", под которой понимается совокупность "компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов". В словаре русского языка С.И. Ожегова термин "компонент" толкуется в значении "составная часть чего-нибудь" <*>. То есть природная среда представляет собой совокупность составляющих ее частей, которые далее перечисляются законодателем, но не совсем становится понятно, для чего в содержание данной категории включены природные и природно-антропогенные объекты, состоящие из тех же компонентов природной среды. Тем самым нарушены логические правила определения понятий.

--------------------------------

<*> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1978. С. 265.

Дискуссионным признается и определение содержания категории "компоненты природной среды" путем перечисления составляющих ее частей: "земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле", - поскольку вопрос о соотношении таких компонентов, как земля, недра, почвы, относится к числу спорных.Так, В.В. Петров отмечает, что земля является поверхностью, охватывающей плодородный слой почвы <*>. Бринчук М.М. отождествляет эти понятия, утверждая, что "природа состоит из отдельных объектов - земли (почв), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса" <**>. При этом в российском законодательстве дано определение только понятия недр, которые "являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения" (преамбула Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)). Не совсем понятно, почему недра должны быть расположены именно ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов или водотоков. Однако, так или иначе, из данного определения вытекает, что категория "земля" является собирательной для понятий "недра" и "почва", что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в комментируемом Законе.

--------------------------------

<*> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 106.

<**> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 20.

Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а, следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.

Ряд вопросов вызывает и определение понятия "природный объект": "естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". Между тем анализ понятий "естественная экологическая система" и "природный ландшафт" ставит под сомнение самостоятельный характер последнего, так как природный ландшафт характеризуется всеми признаками естественной экологической системы с видовыми отличиями, то есть является ее разновидностью, и, соответственно, имеет меньший объем, а потому наряду с ней признаком природного объекта быть не может.

Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).

Считается, что недостаточно четко дано и определение понятия "природно-антропогенный объект". В частности, к нему законодатель относит "природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности". В то же время в содержание дефиниции "природный объект" включено понятие "природный ландшафт", который определяется как "территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности". Отсюда следует, что природный ландшафт не может быть признан природно-антропогенным объектом, хотя включается в содержание этого понятия. Следует подчеркнуть, что изменению в результате хозяйственной и иной деятельности в настоящее время подвергается вся природная среда в целом в силу тесной взаимосвязи и круговорота экологических процессов. Тем самым возникает вопрос о возможности разграничения понятий "природный объект" и "природно-антропогенный объект" по признакам, указанным в настоящем Законе.

Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия "охрана окружающей среды" как "деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий". Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности <*>), равно как и специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды <**>. Игнатьева И.А. отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл <***>.

--------------------------------

<*> См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37 - 43.

<**> См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 75 - 79; Голиченков А.К. Указ. соч. С. 37 - 43; Игнатьева И.А. Указ. соч. С. 34 - 37.

<***> Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5.

Немало противоречий можно найти в литературе и по поводу понятия "благоприятная окружающая среда", под которой в комментируемой статье понимается "среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". На наш взгляд, более точной является точка зрения М.М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

В комментируемой статье Закона дается также определение понятия "оценка воздействия на окружающую среду": вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С.А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться <*>.

--------------------------------

<*> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.

Неудачным признается в научной литературе и определение понятия "вред окружающей среде": негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Во-первых, негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Во-вторых, загрязнение окружающей среды может повлечь деградацию не только естественных экологических систем, но и, например, природного ландшафта, который, исходя из определения понятия "природный объект", к естественной экологической системе не относится. В-третьих, загрязнение окружающей среды может повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.

Несомненным достоинством комментируемого Закона является определение "экологического риска", под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности.

Экологический риск как качественная и количественная мера уровня опасности предполагает наличие нескольких его видов. Так, ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (с изм. и доп. от 12 июля 2000 г.) <*> в зависимости от степени потенциальной опасности устанавливает четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека. К первому уровню относят риск, соответствующий работам, не представляющим опасности для здоровья человека, и сопоставимый с риском при работе с непатогенными микроорганизмами, а к четвертому - соответствующий работам, представляющим опасность для здоровья, сопоставимый с риском при работах с возбудителями особо опасных инфекций.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348; 2000. N 29. Ст. 3005

Международной комиссией по радиологической защите введены понятия риска чрезмерного, предельно допустимого и приемлемого.

Следует согласиться с мнением разработчиков Концепции экологической безопасности Российской Федерации, что для оценки приемлемости различных уровней экологического риска на первом этапе можно ограничиться рассмотрением риска лишь тех вредных последствий, которые, в конечном счете, приводят к смертельным исходам, поскольку для этого имеются достаточно надежные статистические данные.

В комментируемом Законе также устранен еще один пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1 "Об охране окружающей природной среды" не было четкого определения понятия "экологической безопасности". Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие "экологическая безопасность", настоящий Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие "экологическая безопасность" оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды.

Нельзя не отметить, что, хотя комментируемый Закон определяет (с отмеченным недостатком) понятие "экологическая безопасность", в науке экологического права нет единого мнения относительно определения и содержания этого понятия. Так, О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как "...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира". Он предлагает "создать новую, никогда прежде не существовавшую систему отношений, при которой каждый их участник сознательно и в силу воспитанной привычки заботится о сохранении окружающей природной среды, о поддержании ее в благоприятном состоянии в соответствии с известными экологическими требованиями, базирующимися на знаниях объективных законов материального мира" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. N 12. С. 48.

В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности, один из авторов которой Т.В. Злотникова, дано такое определение: "...состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий" <1>. По мнению А.С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами <2>. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как "достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой" <3>. По мнению Г.П. Серова, "проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды" <4>. По мнению М.М. Бринчука, в экологическом праве понятие "обеспечение экологической безопасности" выступает в разных качествах. Оно "может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости" <*>.

--------------------------------

<1> См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности // Зеленый мир. 1998. N 30. С. 12.

<2> См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения // Международно-правовые проблемы. Киев. 1990. С. 18.

<3> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореферат диссертации доктора юридических наук. М. 1992. С. 22.

<4> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.

<*> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 26, 27.

Приведенные выше мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата комментируемого Закона, конечно, можно говорить еще очень много, но необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон вышел за рамки только научных дискуссий и приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не столько критиковать, сколько изучать, истолковывать и применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности".

Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды. 2

Комментируемая статья определяет, какие нормативные правовые акты регулируют отношения в области охраны окружающей среды.

1. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

В то же время наиболее важными нормами Конституции РФ, которые непосредственно будут применяться в регулировании отношений в области охраны окружающей среды, являются:

ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Регулирование имущественных отношений в сфере природопользования имеет принципиальное значение для экологии, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля;

ст. 42, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

Дата добавления: 2015-09-06