Особенности формирования Пространства свободы, безопасности и законности (ПСБЗ) по Лиссабонскому договору о реформе

Упразднение системы трёх опор позволило сгруппировать основную массу норм, относящихся к ПСБЗ, в Разделе V ДФЕС (ст.ст. 67-89), который так и называется - «Пространство свободы, безопасности и законности». Он включает пять глав – «Общие положения», «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции», «Судебное сотрудничество по гражданским делам», «Судебное сотрудничество по уголовным делам» и «Полицейское сотрудничество».

В статье 67 ДФЕСподчеркивается, что «Союз образует пространство свободы, безопасности и законности при уважении основных прав и различных правовых систем и традиций государств-членов». Он обеспечивает устранение контроля в отношении лиц на внутренних границах и развивает общую политику в отношении предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ. Союз стремится обеспечить высокий уровень безопасности с помощью мер по предотвращению преступности, расизма и ксенофобии, а также мер по координации и сотрудничеству полицейских, судебных и других компетентных органов. К таким мерам относится также взаимное признание судебных решений по уголовным делам и сближение уголовных законодательств. В статье говорится о принципе взаимного признания судебных и внесудебных решений по гражданским делам.

Таким образом, в статье 67 определяются цели и средства построения ПСБЗ, сильнее, чем в предыдущих договорах, акцентируется внимание на защите основных прав и уважении правовых традиций государств-членов. Существенно возрастает уровень общеевропейской политики в сфере внутренних дел. Среди важнейших направлений развития ПСБЗ можно отметить задачу создания интегрированной системы контроля над внешними границами (прообраз общеевропейской пограничной охраны), установления единого порядка предоставления убежища, выработки общих мер по регулированию иммиграции и интеграции иностранцев.

Стратегические направления или ориентиры для составления программ законодательной и оперативной деятельности в сфере ПСБЗ определяет Европейский совет. Тем самым признаётся особая роль этого института в формировании Пространства.

ДР заметно повышает роль в создании ПСБЗ национальных парламентов. В частности, в отношении законодательных предложений, касающихся сотрудничества по уголовным делам и полицейского сотрудничества, национальные парламенты контролируют соблюдение принципа субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. По некоторым оценкам, это своего рода компенсация за утерю полномочий и возможностей, которые парламенты государств-членов имели при ратификации конвенций международно-правового характера о сотрудничестве в уголовно-правовой сфере и полицейском сотрудничестве. Ввиду длительности процедур принятия таких конвенций в ЕС ещё на Конвенте по подготовке Евроконституции решили от них оказаться в пользу регулирования сотрудничества в вышеуказанных сферах с помощью актов вторичного права. Отныне национальные парламенты могут активно влиять, на основе принципа субсидиарности, на процесс принятия решений в сфере ПСБЗ. Они также участвуют в контроле над Европолом и Евроюстом и информируются о работе постоянного комитета оперативного сотрудничества по вопросам внутренней безопасности.

Статья 70 ДФЕС предусматривает механизм объективной и беспристрастной оценки государствами-членами политики Союза в отношении ПСБЗ. Такая оценка производится государствами-членами в сотрудничестве с Комиссией и в частности предназначена способствовать полноценной реализации принципа взаимного признания судебных решений. Такая оценка должна способствовать усилению взаимного доверия государств-членов, на котором основывается принцип взаимного признания. Национальные парламенты, как и Европарламент, информируются о содержании и результатах этой оценки.

В рамках Совета предусмотрено создание постоянного комитета по оперативному сотрудничеству в области внутренней безопасности. Этот комитет будет включать старших должностных лиц и осуществлять координацию деятельности ответственных за национальную безопасность компетентных органов государств-членов в сфере ПСБЗ (полиция, разведка, таможня, охрана внешних границ, судебные органы и т.п.).

В состав комитета также должны входить представители соответствующих организаций Союза (Европол, Евроюст, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством и др.). Его статус согласно статье 242 ДФЕС определяется Советом простым большинством голосов после консультации с Комиссией. О деятельности данного комитета должны информироваться Европейский парламент и национальные парламенты.

По некоторым оценкам, подобный комитет может стать прообразом «штаба» или главного органа общеевропейской полиции. В его компетенцию входят практически все аспекты ПСБЗ, включая контроль за внешними границами. В том, что касается дальнейшей «институциализации» ПСБЗ, Лиссабонским договором предусматриваются также регулярные совещания представителей различных комитетов и рабочих групп Совета и других европейских институтов и органов.

Договор о реформе уточняет разграничение компетенции Союза и его членов в сфере ПСБЗ. Так, статья 72 определяет, какие именно вопросы остаются в национальной компетенции. Это, прежде всего, вопросы по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности. По инициативе государств-членов возможно сотрудничество на взаимной основе их компетентных служб, ответственных за обеспечение национальной безопасности.

Предусмотренный учредительными актами вид сотрудничества между государствами-членами ЕС, который вначале развивается как бы вне институциональных рамок Союза, даёт соответствующие импульсы для развития права ЕС в данной сфере и в целом для создания ПСБЗ. Дополнительным примером тому является Конвенция об углублении трансграничного сотрудничества по борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, подписанная в Прюме 27 мая 2005 г. Основные положения этой Конвенции затем вошли в проект соответствующего Решения Совета ЕС.

В том, что касается компетенции государств-членов ЕС, касающейся заключения соглашений с третьими государствами по вопросам СПСО в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, а также по вопросам охраны внешних границ, то она сохраняется. Примером действующих двусторонних соглашений полицейского характера с участием не члена ЕС является германо-швейцарский договор 1999 г., в рамках которого, например, немецкие полицейские участвуют в охране порядка в ходе массовых мероприятий на территории Швейцарии.

Важным нововведением ДФЕС выступает осуществление в целях предотвращения терроризма и связанной с ним преступности замораживания фондов, финансовых активов и экономических доходов, принадлежащих физическим или юридическим лицам. Оно позволяет принять административные меры в виде замораживания фондов, финансовых активов и доходов, принадлежащих также различным группам или негосударственным образованиям, подозреваемым в террористической деятельности. Эти меры осуществляются посредством регламентов, принимаемых Европейским парламентом и Советом в соответствии с общей законодательной процедурой. (Следует отметить, что подобные меры уже принимались, в частности, на основании статей 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского сообщества, однако целями подобных действий были лишь государства).

Норма об ограничительных мерах в отношении частных лиц появилась в праве ЕС по требованию ряда государств-членов, прежде всего Испании после произошедших в этой стране ряда террористических актов, а также в результате известных событий в США 11 сентября 2001 г.

Была принята во внимание также резолюция 1373 Совета Безопасности ООН, принятая 28 сентября 2001 г. Такие меры в рамках борьбы с терроризмом предусматривались и в других актах ЕС. Список лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, к которым применяются меры по замораживанию фондов и финансовых активов, постоянно обновляется.

В статьях ДФЕС об ограничительных мерах отмечается, что предусмотренные акты должны содержать необходимые положения в сфере юридических гарантий. Данное обязательство подкрепляется и разъясняется в приложенной к ДР декларации № 25, согласно которой необходимо соблюдение основных прав и свобод заинтересованных физических лиц и организаций. «С этой целью, - говорится в декларации, - и чтобы гарантировать строгий судебный контроль решений, подвергающих физическое лицо или образование ограничительным мерам, подобные решения должны опираться на ясные и чёткие критерии».Не совсем ясно, впрочем, кто и как их будет определять.

Тем не менее, принятие ограничительных мер против физических и юридических лиц будет предметом юрисдикционного контроля Суда ЕС, что должно послужить гарантией соблюдения их основных прав и свобод.

Значительное внимание уделяется в ДР политике в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции. Согласно учредительным актам, Союз развивает политику, направленную на обеспечение свободы передвижения лиц независимо от гражданства при пересечении ими границ внутри ЕС. В то же время эта политика предусматривает контроль и эффективное наблюдение в отношении лиц при пересечении внешних границ. Общая политика пограничного контроля предусматривает «постепенное введение в действие интегрированной системы управления внешними границами» (ст. 77 ДФЕС). Очевидно, что постановка задачи формирования общей политики такого характера является важным шагом к созданию единой системы охраны внешней границы Европейского союза.

Этим же целям должны отвечать меры по выработке общей политики в отношении виз для краткосрочного пребывания, контроля на внешних границах, условий, на которых граждане третьих стран могут свободно передвигаться по Союзу в период краткосрочного пребывания. При этом оговаривается, что подобная деятельность Союза не затрагивает компетенцию государств-членов, касающуюся делимитации своих границ, в соответствии с международным правом.

ДР содержит специальные постановления, касающиеся развития Союзом общей политики по вопросам предоставления убежища гражданам третьих стран. Одновременно указывается, что эта политика должна соответствовать Женевской Конвенции от 28 июля 1951 г. и Протоколу от 31 января 1967 о статусе беженцев, а так же другим относящимся к этим вопросам международным договорам.

Меры, принимаемые в этой связи, направлены на создание «общей европейской системы предоставления убежища» которая должна включать:

· единообразный статус убежища

· общие процедуры предоставления и лишения такого статуса

· критерии определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища

· стандарты условий приема ходатайствующих о предоставлении убежища

· временные меры в пользу государств-членов, оказавшихся в чрезвычайной ситуации из-за внезапного притока граждан третьих стран.

Во второй главеРаздела VДФЕС содержатся также положения о развитии Союзом общей иммиграционной политики, направленной на обеспечение эффективного управления миграционными потоками, справедливого обращения с гражданами третьих стран, законно находящимися в государствах членах, а так же на предотвращение нелегальной иммиграции и торговли людьми.

Для формирования общей иммиграционной политики согласно Договору должны быть приняты меры, касающиеся условий въезда и проживания, порядка выдачи государствами-членами виз и долгосрочных видов на жительство, в том числе в целях воссоединения семьи, определения прав законно находящихся в ЕС граждан третьих стран и т.п.

Данная глава предусматривает право Союза заключать с третьими странами соглашения о реадмиссии[5] в отношении обратного приёма иностранных граждан, которые не отвечают условиям пребывания на территории государства-члена.

Отвечая требованиям государств ЕС, опасающихся излишней централизации иммиграционной политики на уровне ЕС, составители Лиссабонского договора включили в Договор положение о сохранении права государств-членов устанавливать квоты на въезд граждан третьих стран, прибывающих с целью поиска работы.

Дата добавления: 2015-09-03