С.М. ЗУБАРЕВ 1 страница

Зубарев Сергей Михайлович, проректор по научной работе Московского института права, доктор юридических наук, доцент.

Автор более 70 научных и учебных работ, в том числе 3-х монографий, 2-х учебников (в соавторстве), 3-х учебных пособий. В ноябре 2006 г. защитил докторскую диссертацию по проблемам контроля за деятельностью государственных служащих пенитенциарной системы.

Понятие и сущность контроля за деятельностью

государственных служащих в современных условиях

Административная реформа, проводимая в России на протяжении последних лет, направлена на повышение эффективности деятельности системы государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству объективно стимулируют пересмотр многих сложившихся представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и института государственной службы, их роли в различных сферах общественной жизни. В связи с этим существует актуальная потребность в выявлении природы и особенностей контрольной деятельности в государственно-служебной сфере на современном этапе развития российского общества и государства.

Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как стадия управленческого цикла) <*>.

--------------------------------

<*> См., например: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. С. 234 - 241; Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: Статут, 2002. С. 99; Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информационно-издательский дом "Филинъ", 2000. С. 11; Социальное управление: Словарь. М., 1994. С. 74; Социальный менеджмент. Учебник / Под ред. В.Н. Иванова и В.И. Патрушева. М., 1998. С. 79 и др.

Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций. В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и в первую очередь государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса. Такое разнообразие методологических подходов к исследованию природы контроля позволяет более полно раскрыть его сущность, охарактеризовать сегодняшнее состояние и наметить пути совершенствования.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя "выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков" <*>. Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления (в узком, когда речь идет о деятельности органов исполнительной власти, и в широком понимании) требует уточнения. При традиционном подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности осуществляют все субъекты, представляющие исполнительную власть. Эта функция представляет собой "установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления" <**>. Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и призвана обеспечить результативность их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах.

--------------------------------

<*> Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 7. Аналогичные подходы к определению сущности контроля как функции управления см.: Бачило И.Л. Функции органов управления: Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 23 - 44; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск: Изд-во Смоленск. ун-та, 1995. С. 57 - 61; Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев: Наукова Думка, 1994. С. 10; Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 6; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 23 и др.

<**> Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. С. 177 - 178.

Контрольные функции в различном объеме исполняют все органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. По информации Главного контрольного управления Президента РФ, в 1999 г. только в системе федеральных органов исполнительной власти действовало 66 контрольных структур <*>. Почти все они имели территориальные подразделения в субъектах Федерации, позднее к ним добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах. Такое обилие контрольных органов приводило к дублированию их компетенции, снижало действенность контроля. Закономерно, что одним из приоритетных направлений проводимой сегодня в стране административной реформы стала общая оптимизация функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе организационное разделение функций, касающихся надзора и контроля <**>. Для реализации этой задачи в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <***> произведена структурно-функциональная реорганизация органов исполнительной власти и создана система специальных контрольных органов - федеральных служб.

--------------------------------

<*> См.: Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4.

<**> См.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

<***> См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2004. N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023.

При широком понимании государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. По мнению Б.В. Россинского, внедрение в теорию государственного управления принципов управления большими системами "обусловливает необходимость осуществления государственного управления параллельно органами всех независимых друг от друга ветвей власти и иными государственными органами" <*>. При таком подходе контроль как функция государственного управления реализуется органами и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, прокуратура и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности. Становление и развитие этих самостоятельных органов контроля позволяет говорить о формировании в России особой ветви власти - контрольной <**>.

--------------------------------

<*> Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002. С. 41.

<**> См., напр.: Денисов О.А. Формирование контрольной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 10; Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Сб. тез. статей. М.: МУ МВД РФ, 2003. С. 257 - 259; Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 - 18; Он же. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2003. С. 248 - 260; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 14.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля. В этой связи важен и актуален вывод, сделанный М.С. Студеникиной, о необходимости оптимизации распределения контрольной функции между государственными органами для того, чтобы избежать параллелизма и дублирования в ее осуществлении <*>.

--------------------------------

<*> См.: Студеникина М.С. Указ. соч. С. 9.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей. При этом следует отметить вторичность, производность контроля от иных управленческих функций, он возникает по поводу и в процессе осуществления государственными органами и их аппаратом различных полномочий.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи, "по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вследствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей" <*>.

--------------------------------

<*> Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2001. С. 266 - 267; Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть. Учебное и научно-практическое пособие. М.: ИКФ "ЭКСМО", 2003. С. 269 и др.

Обратная связь - категория, разработанная кибернетикой, которая наряду с субъектом и объектом, относится к базовым элементам любой системы управления. Именно с помощью обратной связи осуществляется обратная передача информации от объекта к субъекту управления. В социальных системах механизм обратной связи осуществляется посредством контроля, который состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа, и его оперативное информирование об отклонениях.

Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в различных сферах общественной жизни, с другой - о деятельности государственных служащих. Контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, "отклонений" от заданных целей <*>. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления не только ставит под угрозу выполнение конкретных социально значимых задач, но и способствует развитию конфликта между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, что может привести к масштабным социальным катаклизмам.

--------------------------------

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 411.

В работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с ростом административного произвола, злоупотреблений, служебных нарушений со стороны государственных служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономических реформ, привели к снижению доверия общества к государственной власти.

В науке административного права законность исследуется с различных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В период осуществления административной реформы последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма <*>. В этой связи, на наш взгляд, контроль как средство обеспечения законности в деятельности государственных служащих, имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность его деятельности.

--------------------------------

<*> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 706.

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс - это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающейся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемости подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений <*>. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение и содержательную сторону этой деятельности.

--------------------------------

<*> См.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.

Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам публичной власти. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль - форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль - организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса.

Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. В конкретных исторических условиях, применительно к тем целям и задачам, которые ставят перед собой государство и общество в конкретный период развития, эта сущность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

На наш взгляд, в современный период перехода к обществу и государству, базирующийся на политическом плюрализме, свободной экономике, приоритете прав и свобод человека, на идеях формирования гражданского общества и правового государства, изменяется природа контроля. Он перестает быть только управленческим понятием и представляет собой сложный комплексный социально-правовой институт, основанный на дуализме гражданского общества и государства, призванный обеспечить соблюдение социальных регуляторов, реализацию принципов и задач правового государства.

Для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями, в литературе используется термин "социальный контроль". В советское время сформировалось понимание социального контроля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом <*>. Социальный контроль рассматривался как система государственных и общественных институтов, такое понимание контроля стало традиционным. При этом приоритетным направлением теории являлась разработка проблем государственного контроля <**>. Это было обусловлено сущностью советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем партийно-государственной номенклатуры. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.

--------------------------------

<*> См.: Пеньков Е.М. Социальные нормы - регуляторы поведения личности. М., 1972; Игошев К.Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький, 1976; Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 227 и др.

<**> Одной из первых серьезный всесторонний анализ общественного контроля за деятельностью аппарата государственного управления провела Е.В. Шорина. По ее мнению, понятие общественного контроля охватывает контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами, отдельными гражданами. Автор правильно определила и основную тенденцию развития этого социального института - усиление и расширение общественного контроля. См.: Шорина Е.В. Указ. соч. С. 43 - 44.

Ш. Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов дает возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства <*>. В "Философии права" Гегель определяет: "Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу" <**>.

--------------------------------

<*> Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955. С. 167.

<**> Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 335.

В современной юридической литературе традиционная концепция социального контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. Так, Д.М. Овсянко отмечает: "Социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют" <*>.

--------------------------------

<*> Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997. С. 145.

На наш взгляд, в условиях административной реформы содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин "гражданское" указывает на его единство с понятием "гражданин". Не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - "это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенных между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу" <*>. Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т.д.

--------------------------------

<*> Геллнер Э. Условия свободы. М., 1955. С. 214.

Конституция РФ провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых норм, но и социальных и нравственных. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции социального контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: "общество - для государства" в сторону "государство - для общества" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Кравченко С.А., Мнацарян М.О., Покровский Н.С. Социология: парадигмы и темы. М., 1997. С. 207.

В перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном использовании государственных ресурсов.

Таким образом, контроль за деятельностью государственных служащих базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который производен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Право занимает особое место в системе социальных норм и ценностей, регулирующих отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за деятельностью государственных служащих. Правовая природа контроля проявляется в том, что при его осуществлении используются нормы права для разрешения конкретных юридических ситуаций. Юридические нормы являются всеобщими моделями надлежащего поведения всех участников общественных отношений. В то время как другие социальные нормы (моральные, религиозные, политические, обычные) всегда носят локальный характер, замыкаясь в строго определенном сообществе людей, право регулирует поведение любого лица, участвующего в общественных отношениях.

"В целом, - отмечает В.С. Нерсесянц, - всеобщность права как единого и равного (для того или иного круга отношений) масштаба и меры (а именно - меры свободы) означает отрицание произвола и привилегий (в рамках этого правового круга)" <*>. Правовые нормы обязательны для всех, в том числе и для государства. Они носят всеобщий, универсальный характер, распространяя свое действие на всю территорию страны, на все ее население. Материальные нормы права закрепляют систему контрольных органов, определяют их правовой статус, основные цели и задачи контрольной деятельности, методы и формы контроля. Процессуальные нормы регулируют порядок осуществления самой контрольной деятельности.

--------------------------------

<*> Нерсесянц В.С. Философия права. М., 1997. С. 23.

Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции РФ и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Одновременно именно законодательные и иные нормативные правовые акты вводят стандарты деятельности государственных служащих. В частности, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <*> установил основные обязанности гражданского служащего (ст. 15), ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (ст. ст. 16 и 17). Субъекты контроля соизмеряют повседневное поведение государственных гражданских служащих с предписаниями этих правовых норм, принимают различные организационные и правовые меры в случае выявления их несоответствия. Эти отклонения зачастую носят характер правонарушения, а потому их устранение возможно не иначе как на основе правовых норм.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией РФ и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые в свою очередь становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Правовая природа контроля обнаруживается в том, что контроль в государственно-служебной сфере, как правило, представляет собой комплексную властную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются как субъекты контроля за деятельностью государственных служащих, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия, так и права подконтрольного объекта, гарантии их осуществления и механизм реализации. Даже в том случае, когда субъекты контроля не обладают властными полномочиями, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их "мягкое" контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

Дата добавления: 2015-08-21