Что самое страшное?

В детстве, начитавшись Киплинга, мы думали, что самое страшное в Индии — тигры Шер-ханы и черные пантеры. И сейчас еще кое-где в Гималаях попадаются тигры-людоеды. Но, слава богу, те времена, когда ди­кие звери свободно разгуливали по стране и ели без­защитных пилигримов на лесных дорогах, миновали.

Теперь тиграм и диким слонам ведется учет, и они охраняются законом. Недавно большой переполох вы­звала пропажа нескольких львов в болотах Гуджара­та. Не помню точных цифр, да и не в них дело, но не­досчитались более десятка, и это послужило поводом для резких нападок на неэффективность работы Управ­ления лесов штата.

Уже в зрелом возрасте, когда я готовился к поездке в Индию, меня охватывал ужас при мысли о тех таин­ственных экзотических болезнях, которые там можно подхватить — тропическая малярия, амебная дизенте­рия, какая-то особая оспа, бруцеллез и старые недруги человечества—чума и холера. Посещение Индии дей­ствительно связано с такой опасностью.

Но преувеличивать ее не стоит. Делают прививки — чума, холера и оспа не страшны. От других болезней тоже можно уберечься, если соблюдать элементарные правила гигиены. Мне в моих странствиях не всегда это удавалось. Иногда жажда удерживала от вопроса: «Вода кипяченая?». И все равно я не заболел. Значит, есть и такой шанс.

Кастовая система, о которой я писал,— явление чрезвычайно неприятное, но она пришла из прошлого и она отомрет, правда, неизвестно когда.

Другое явление, новое, вполне современное, при­нявшее законченную форму в последние годы и продолжающее бурно развиваться, показалось мне в 1968 г. самым страшным. Это — бюрократизм.

Возникновением своим он обязан англичанам. В XIX в. колонизаторы наводили «порядок» в Индии и с этой целью издали тысячи постановлений, опреде­ливших, кто чем должен заведовать, кто кому подчи­няться, каковы должны быть порядок делопроизвод­ства и форма документов. С несущественными изме­нениями все эти правила продолжают действовать и теперь, хотя с 1947 г. изданы сотни новых правил. Та­кого рода преемственность покажется непостижимой, если вспомнить, что 15 августа 1947 г. Индия получила не только независимость, но и другой политический строй. Не просто одни люди пришли к власти вместо других, индийцы вместо англичан, страна шагнула от деспотизма к буржуазной парламентской демократии. Этот большой и сравнительно быстрый скачок не стал революцией ни на практике, ни в сознании народа, в частности потому, что была сохранена созданная ан­гличанами административная система — даже кадры администраторов остались теми же, если не считать, что на высших чиновничьих должностях англичан сме­нили индийцы.

Организация, обеспечивавшая соблюдение всех тысяч правил, составляла структуру упорядоченного за­ведования и подчинения и называлась Индийская гражданская служба (ИГС). Она являла собой пира­миду должностей, заполненную в верхних этажах анг­личанами, а в нижних — индийцами, но подразделяв­шуюся формально не по национальному признаку, а по принципу деловой квалификации на несколько клас­сов. Поступление в ИГС и переход из класса в класс обусловливались сдачей экзаменов — по английскому языку, индийской истории, одному из местных языков. Предполагалось, что остальные качества — знание дела, инициативность, умение привлечь нужных по­мощников — от бога или должны прийти сами собой.

С обычной при всякой бюрократической системе коррупцией боролись путем установления высоких ок­ладов, что делало членов ИГС невосприимчивыми к мелким взяткам.

Человек, сдавший экзамены и зачисленный в ИГС, мог считать свою карьеру обеспеченной. Он продвигался вверх по служебной лестнице со ступеньки на сту­пеньку по принципу старшинства. Движение вспять было невозможно. Если более способный администра­тор обходил более пожилого, это считалось ужасной несправедливостью. Как сказал секретарь индийского министерства: «Способности — дело мнения, а стар­шинство — дело факта!»

Люди ИГС составили особую группу населения, не­что вроде касты, занявшую одно из самых высоких по­ложений в сложной системе саабов.

После достижения независимости Гражданская служба была преобразована в Административную службу (ИАС). Число значащихся в ней чиновников возросло за счет низших служащих. Но остались, во-первых, другие чиновники, не включенные в ИАС, «не­списочные» или «неперечисленные», как они называют­ся, во-вторых, деление на «настоящих» членов и «но­вых», поступивших в ИАС после независимости. В Индии легко выделить людей, предоставив им какие-нибудь привилегии, и очень трудно объединить, даже если дать им одинаковые права.

Человек, ставший чиновником ИАС, попадает в особый мир. Его обязанность — быть «вне политики», он не может входить в политическую партию или вы­ставлять свою кандидатуру на выборах. Это очень удобно для чиновников: ни при каких сменах прави­тельства их нельзя смещать. Правительство «делает политику», а они лишь выполняют, проводят в жизнь решения министров.

Над всеми чиновниками штата возвышается глав­ный секретарь. У него действительная власть. Его не­желание сотрудничать с правительством может ему Дорого стоить — он потеряет место, которое обяза­тельно займет его собственный заместитель. А прави­тельству это тоже может дорого стоить, ибо грозит Дезорганизацией всей жизни штата. Главному секре­тарю подчиняются секретари министерств. Они никогда не становятся министрами. Но министры приходят и уходят, а секретари сидят на своих постах годами и по существу определяют деятельность министерства.

Вслед за ними идут комиссары, возглавляющие от­дельные департаменты или администрацию областей.

Области включают дистрикты, во главе которых находятся коллекторы. Это странное слово, означаю­щее «сборщик», вошло в номенклатуру должностей еще в конце XVIII в., когда колонизаторы начали вводить новое административное деление. Их первой заботой был сбор земельного налога. Поэтому англичанин, на­значенный управлять дистриктом, получал этот титул.

На самом деле круг его обязанностей был несрав­ненно шире. Он, можно сказать, являлся царем и богом на территории в несколько сот квадратных километров с населением около миллиона человек. В его руках со­средоточивалась и судебная, и исполнительная, и зако­нодательная власть, хотя, конечно, он должен был при­нимать к сведению рекомендации центра. Дистрикты с их коллекторами представляли собой как бы скелет, державший всю систему колониального управления Индии.

До сих пор, несмотря на развитие местного само­управления (панчаятов в деревнях и зила-паришад в дистриктах), коллектор сохраняет огромную власть. Правда, теперь ему приходится учитывать гораздо большее число инструкций, привозимых из центра раз­нообразными «чиновниками по развитию».

Все названные должности заняты членами ИАС в соответствии с их чинами. Если какой-то из них уже добился ранга коллектора, его могут послать в любой дистрикт или дать аналогичное по значению место в центральном аппарате штата, но не могут посадить на более низкую должность. Если же он имеет звание комиссара, коллектором его не назначат: он будет воз­главлять несколько дистриктов или служить в центре.

Однако, независимо от должности, жизнь, статус и карьера члена ИАС обеспечены. Даже не продви­гаясь по службе, окажем из-за своей полной неспособ­ности, он ежегодно получает 20 рупий прибавки к ме­сячному жалованию. Правда, в 55 лет он обязан выйти в отставку, но ему дадут пенсию, равную половине его последнего жалованья. Пенсия по старости лет — один из самых притягательных моментов государственной службы в Индии. Частные компании пенсии устанав­ливают не всем и не всегда.

Особый статус члена ИАС подчеркивается его поч­товым адресом. Если вы хотите, чтобы ваше письмо до него дошло, лучше всего напишите на конверте просто фамилию с добавлением трех магических букв. На­пример: «М-ру А. К. Шастри, ИАС». И письмо его найдет, хотя Шастри в Индии больше, чем у нас Ивановых, найдет скорее, чем если адресовать его м-ру Шастри, Коллектору дистрикта Каддапа, Андхра Прадеш. Се­годня он коллектор здесь, а завтра — совсем в другом месте.

Мой знакомый, имевший ранг комиссара, был на своем служебном веку коллектором в разных дистрик­тах на Севере и Юге, комиссаром области, заведовал сельскохозяйственным, а потом горнорудным департа­ментом. Во время моего пребывания в Каттаке и Бхубанешваре, двух столицах штата Орисса, он возглавлял Департамент доходов и по совместительству Карто­графическое управление.

Один из основных принципов английской ИГС — универсализм — сохранился, таким образом, в полной мере. Чиновники обычно не получают иной специаль­ности, кроме заведования, а она приобретается «без отрыва от производства».

Нечто от армии есть в любом чиновничьем аппара­те. Но в Индии, где идея иерархичности родилась за­долго до появления первого чиновника, субординация приобрела особенно законченные формы. Возможно, среди служащих индийских управлений случаются разговоры о недостатках начальства, мне их слышать не пришлось. Начальник воспринимается как высшее существо, он всегда прав.

Директор Хайдарабадского архива однажды пока­зывал мне свое хозяйство. Архив был хорошим, и там было на что посмотреть. Не знаю почему, директор от­несся ко мне с подчеркнутой внимательностью. Он и все три его заместителя наперебой давали объяснения. Переходя из комнаты в комнату, наша группа обраста­ла начальниками отделов, и в конце концов образо­валась внушительная процессия.

В каждой комнате клерки вставали, низко кланя­лись и продолжали стоять по стойке смирно, пока мы там были.

Благодаря почетному приему, оказанному мне директором, чувства, испытываемые к начальству, рас­пространились и на меня. Назавтра был выходной день, но архив был открыт, так как я выразил желание поработать. Все мои просьбы выполнялись мгновенно. Когда я сделал перерыв и вышел на балкон поку­рить, слуга тут же вынес кресло, чтобы саабу было удобно.

В маленький городок Банда я приехал не вовремя. Номеров в гостиницах не было, и никто не хотел зани­маться мной, ибо прибыл комиссар. Я провел ночь в зале заседаний местного клуба ветеранов армии, а на­утро отправился разыскивать коллектора. Но не про­бился к нему, он разговаривал с комиссаром.

На веранде дома для приезжих комиссара и коллек­тора ждали человек 15 —высшие должностные лица дистрикта: главный судья, помощник коллектора, на­чальник почты, главный лесничий, главный врач, упол­номоченные по орошению, по зерновым, по сахарному тростнику, главный инженер, инспектор по образова­нию, главный кооператор, заведующий благотворитель­ными заведениями и т. д. Все были сосредоточены и взволнованы. Наверно, каждый лихорадочно переби­рал в памяти свои грехи, гадая, за что ему может на­гореть от начальства.

Только начальник полиции, громадный детина в ха­ки с бамбуковой палкой (латхи) в руках, внешне был безмятежен. Ему не грозил выговор или он проявлял са­мообладание и бесстрашие, свои профессиональные ка­чества. Во всяком случае, он шутил, подначивая испу­ганных чиновников, а те смеялись деревянным смехом. Я, вероятно, не увидел бы в этой сцене ничего при­мечательного, если бы она не напомнила мне другую, из первого акта «Ревизора» — группу главных чинов­ников уезда, которым городничий сообщает пренеприятнейшее известие. Недаром «Ревизор» переведен на индийские языки, причем место действия перенесено в Индию и соответствующим образом изменены титулы и фамилии.

Позже я пытался узнать, каковы результаты визита комиссара. Главный лесничий, любезно пригласивший меня пожить в его доме, был очень разговорчив, но эту тему обходил. Кому-то все-таки попало.

Без чиновников нельзя управлять современным го­сударством. Но бюрократия имеет тенденцию, во-пер­вых, превращаться из послушного механизма в само­довлеющую машину, работающую не на общество, а на себя, во-вторых, доводить порядок до степени, когда _Он становится собственной противоположностью.

Чиновничество сильно тем, что придерживается твердых правил. Вместе с тем придерживаться всех правил — значит действовать прежде всего медленно и осторожно. Правила придумываются специально для того, чтобы снять с чиновника ответственность за при­нимаемое решение, т. е. сделать его действия автома­тическими или как бы независящими от его воли, а потому и неподсудными.

За годы независимости бюрократический аппарат вырос не только количественно. Он очень ценит внеш­ние проявления власти и значительности. И он получил новые здания, новую мебель, высшие чины (секретари министерств) — кабинеты с кондиционером. Пять лет назад я в связи со своей работой часто бывал в мини­стерстве образования. Здание, когда-то выкрашенное мелом, теперь облезшее, было расположено посреди пустыря и окружено колючей проволокой.

Внутрь вел широкий заасфальтированный кори­дор, освещенный тусклыми лампочками без абажуров и заставленный мотоциклами и шкафами с бумагами. Надо было обходить лужицы воды и машинного масла. По сторонам коридора в кабинетиках вершились госу­дарственные дела.

В 1968 г. я уже не видел таких помещений. Строи­тельство административных зданий в Дели и в столи­цах штатов представляется индийскому чиновнику первоочередной задачей. Вводится строгая пропуск­ная система, кабинеты становятся просторнее, обстав­ляются современной мебелью. Индийский бюрокра­тизм удобно устраивается в стране, уверенный, что без него не обойтись.

И правда, не обойтись. Расширяются функции го­сударства. Теперь оно помимо обычных дел — поддер­жания порядка, сбора налогов и т. д.— занялось со­зданием основ промышленности, реформированием сельского хозяйства, развитием науки. Оно стремится, кроме того, контролировать деятельность частного сек­тора — разрешать или запрещать строительство новых заводов, ввоз оборудования, вывоз готовых изделий. Для всего этого нужны люди, много людей, деловых, энергичных, честных и знающих.

Люди есть, и их даже много (по общему признанию, штаты государственного аппарата раздуты), но го­дятся ли они? Управление государственными предпри­ятиями, например, требует специальных технических знаний. А сотрудники НАС ими, как правило, не обла­дают. Некоторые индийские экономисты именно в этом видят причину низкой рентабельности ряда государст­венных заводов.

В чисто деловом отношении большинство индийских чиновников не уступают любым другим. Мне пришлось сталкиваться в основном с коллекторами. Ни разу я не встречал на этом посту пассивного или неэнергичного человека. Может быть, мне просто повезло. Или по старой памяти подбору коллекторов уделяется особое внимание.

Честность служащих госаппарата в последние годы стала объектом обсуждения в прессе. Время от времени разражаются скандалы — какой-нибудь министр обви­няется в том, что его решение предоставить частной фирме привилегию было не бескорыстным. Впрочем, такие разоблачения почти всегда направлены против министров, а не против собственно чиновников — сек­ретарей и появляются на страницах газет по инициа­тиве политических противников, а не ревнителей мо­рали. Некоторые из обвинений были доказаны или же не опровергнуты, и министрам приходилось уходить в отставку.

Нет смысла приводить конкретные примеры, потому что дело не в них. Отдельные случаи взяточничества, особенно если они уже разоблачены, не представляют большой опасности.

Гораздо серьезнее другое — растущее убеждение, что вся административная служба заражена корруп­цией. Это по сути признало даже правительство, учре­див постоянную комиссию по расследованию, которая, впрочем, не добилась, по всеобщему признанию, суще­ственных успехов. Вопрос о борьбе с коррупцией еже­годно встает на съездах правящей партии.

Не стоит передавать и содержание частных разго­воров на ту же тему: откуда мне знать, насколько спра­ведливы слухи о взяточничестве того или иного лица. Мне не приходилось давать взятки, и я не смогу со­слаться на собственный опыт. Но что я могу удостоверить, опираясь на свой, пусть незначительный, опыт, — это волокиту и запутанность делопроизводства.

Мои контакты с гражданскими и полицейскими чи­новниками ограничивались в основном двумя пово­дами: регистрацией и получением разрешений на поль­зование архивами. Оба вида контактов необычны, по­скольку связаны с иностранным гражданством. Я ре­шаюсь рассказать о них только потому, что этот мой личный опыт подкреплялся тем, что мне рассказывали друзья. Подобное порой испытывают и они, граждане Индии.

Иностранец, прибывший в страну на срок свыше трех месяцев, должен получить «пермит» — вид на жи­тельство, копии которого поступают в центральные и местные полицейские управления. В 1968 г. я вскоре после приезда оказался в Калькутте, и здесь мои лю­безные хозяева принялись хлопотать о пермите. Я по­кинул Калькутту через три недели, так и не получив его.

Шел уже второй месяц моего пребывания в Индии, когда я попал в Бомбей. На сей раз я решил заняться пермитом сам. Попросил представителя советского консульства поехать со мной в полицию, заполнил ан­кету в трех экземплярах и положил ее с паспортом на стол клерка.

— Нет, знаете, мы не можем выдать вам пермит. По новому правилу он выдается лишь через три ме­сяца после вашего въезда в страну. Где вы будете 15 апреля? Ага, в Хайдарабаде. Вот и прекрасно. Там зайдете в полицию и получите.

Тогда же из Дели приехал мой товарищ, прибыв­ший в Индию одновременно со мной. У него на руках уже был пермит — один из экземпляров анкеты с фо­токарточкой.

В гостинице Пуны, где я оказался в конце марта, мне заявили:

— Вы в Индии уже больше двух месяцев. Вы дол­жны иметь пермит. Обратитесь, пожалуйста, в поли­цию.

Я снова отправился в это приятное учреждение, снова заполнил анкеты, уже почему-то в четырех эк­земплярах, и снова чиновник поцокал языком:

— Вы еще не прожили трех месяцев в Индии. Мы не можем выдать вам пермит.

— Но мой товарищ уже получил, хотя приехал вме­сте со мной!

— Это нарушение правила. А оно введено не зря: если мы выдадим вам сейчас пермит, а вы покинете страну до истечения трех месяцев, то на аэродроме у вас его не спросят и вы увезете пермит с собой. Это будет означать, что вы остались в стране, хотя вы ее и покинули (!). И мы будем вас искать три года (?!), а может быть, и больше.

Вот тут я стал понимать, что я в руках организации, которая прекрасно знает, чего она не хочет.

15 апреля, ровно через три месяца после приземле­ния в Паламе, я переступил порог полицейского управ­ления дистрикта Хайдарабад (университет Османия, где я жил, расположен за городской чертой и нахо­дится в ведении не городской, а окружной полиции).

— Я хотел бы получить пермит.

— Прекрасно. Когда вы прибыли в Индию?

— 15 января.

—?? Почему же вы не получили его до сих пор? Я начал пересказывать историю, уже знакомую чи­тателю.

— Поймите, вы имеете право жить без пермита только три месяца, а они сегодня кончаются. Оформле­ние займет несколько дней. Выходит, эти дни вы будете жить здесь на незаконных основаниях!

— Да я все понимаю, но поймите и вы меня: мне отказывали в выдаче пермита на основании какого-то другого правила.

Вид на жительство, помеченный задним числом, я все же получил. Так что благодаря любезности поли­цейских мне удалось не нарушить ни одного из правил для иностранцев.

Постоянной моей заботой были также разрешения на занятия в архивах. Сначала я обращался за ними сразу после приезда в очередной город. Потом стал по­сылать письменные прошения заблаговременно, за ме­сяц— два. Но лишь в Дели, Бомбее и Патне я сумел получить такие разрешения. В Национальном архиве в Дели процедура выдачи их, хотя и не простая, четко отработана. В Бомбее фактически нет никакой процедуры. В Патне же мой товарищ, живущий там, начал хлопотать за меня заранее, к тому же у него был при­ятель среди работников архива.

Во всех остальных случаях я либо работал без раз­решения, либо вообще не попадал в архив. В Хайда­рабаде мое заявление затерялось. В Мадрасе мне каж­дый раз предлагали явиться на следующий день и при этом заверяли, что никаких препятствий для получения разрешения нет. Просто сегодня отсутствовал глав­ный секретарь, завтра он на месте, но на заявлении не поставлена подпись его заместителя, послезавтра ока­зывалось, что нужна еще и резолюция начальника де­партамента. Все это время я высиживал в архиве, ра­ботая над интереснейшими материалами.

Разрешение на пользование Мадрасским архивом я получил по почте в Дели через четыре месяца после того, как покинул Мадрас.

Но особенно четко сработала система бюрократии Ассама. Наученный опытом, я отправил запрос туда загодя, за три месяца. И — о счастье! — официальным письмом меня известили, что мне «даровалось» иско­мое право заниматься в архиве и предлагалось обра­титься к директору Ассамского музея в г. Гаухати. Я не удивился: может быть, директор музея по совме­стительству ведает и архивом? Ведь в Махараштре, например, департаменты археологии и архивов объ­единены.

Найти музей и его директора в Гаухати было не сложно, но директор развел руками. Он не имел ника­кого отношения к архивам, не знал, где они находятся и посоветовал зайти в Департамент исторических ис­следований.

В департаменте меня приняли радушно, снабдили Ценными материалами, но об архивах тоже имели смутное представление. Директор департамента — ог­ромный и добродушный д-р П. Ч. Чоудхари в конце концов сказал мне уверенно:

— Езжайте в Шиллонг. Архивы должны быть там, в секретариате.

Конечно, я не раскаиваюсь, что съездил в Шиллонг, Это стоило сделать независимо ни от чего — удиви­тельной красоты дорога, город на склонах гор, порос­ших соснами, забытая мною к тому времени прохлада, интересный народ кхаси. Но архивов в Шиллонге не оказалось. В секретариате мне сообщили:

— Архив недавно переехал в Гаухати. Поэтому (?) никто не знает его адреса.

Пришлось уезжать ни с чем. Я испытывал досаду, но не удивление. Архивы Гуджарата тоже делись не­известно куда. После раздела штата Бомбей архивные материалы, касающиеся Гуджарата, из Бомбея вы­везли, однако в Ахмадабад, столицу Гуджарата, не привезли. Ходят слухи, что они в Нагпуре, но индий­ские ученые пока не могут их найти.

Волокита объясняется, кроме всего прочего, и тем, что индийским чиновникам просто некогда работать. Начинают они поздно (в 10 или 10.30 утра), кончают рано, не позже 5. Узаконен перерыв на обед и два пе­рерыва на чай или кофе. Начальники появляются в ве­домствах ненадолго — в середине рабочего дня, а то и к концу его.

В Индии много праздников. Помимо общегосудар­ственных Дня республики и Дня независимости, отме­чаются религиозные праздники индуистов, мусульман, христиан, сикхов, буддистов и т. д. Есть еще празд­ники штатов — день Нанака в Пенджабе, день Тируваллувара в Тамилнаде, дни рождения Шиваджи в Махараштре и С. Ч. Боса в Бенгалии.

Сверх всего чиновничество соблюдает дни отдыха, не значащиеся в календарях, например, день посеще­ния сестер и день поминовения усопших родных. Это, конечно, не считая дней, которые берутся по случаю важных событий в семье — свадьбы, похорон и т. д.

В управлениях скапливаются горы бумаг, их пу­тают, теряют. Газеты ежедневно помещают карика­туры, предлагающие более или менее остроумные спо­собы, как быстро расправиться с кипой «входящих» и сделать их «исходящими».

Волокита или неразбериха страшны, но не до такой степени. Их все же можно устранить. Страшнее бюро­кратический образ мысли, готовность и желание под­чинить «правилу» всю жизнь. Слово «формальность» имеет в Индии совсем не ют смысл, что у нас. Мы под­разумеваем под ним нечто второстепенное, не слишком значительное. В Индии же оно означает нечто обяза­тельное и непререкаемое.

Мне по незнанию случалось восклицать в спорах с чиновниками:

— Это только формальность!

Фраза производила действие, обратное тому, на ко­торое я рассчитывал.

— О, да! — важно говорил собеседник.— Это фор­мальность! — и с этой минуты все доводы переставали приниматься во внимание.

Почему же индийский бюрократизм показался мне таким страшным? Во-первых, он в последние годы бурно развивается, захватывая новые сферы управле­ния, производства и культуры. Все указывает на то, что он будет расти и дальше.

Во-вторых, бюрократия с ее «от века» установлен­ными правилами выступает консервативной силой, враждебной любым социальным изменениям. Ее от­крытое или скрытое противодействие нововведениям чувствуют даже правительства Национального кон­гресса. Еще в большей степени от консервативности аппарата страдали правительства левого фронта в Керале и Западной Бенгалии.

Наконец, чиновничий образ мысли, формализм как норма поведения и как философия жизни начинают распространяться в Индии, вступая в противоречие с характерными для народа сердечностью, доброжела­тельностью, искренностью и гостеприимством.

Дата добавления: 2015-08-18