Правительства Российской Федерации

Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете

Правительства Российской Федерации

о результатах его деятельности

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» часть 1 ст. 103 Конституции дополнена пунктом «в», которым к ведению Государственной Думы отнесено «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Кроме того, в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции было отражено, что Правительство РФ представляет Государственной Думе указанные ежегодные отчеты. Соответственно в Регламент Государственной Думы ее постановлением от 25 февраля 2009 г. введена глава 18.1, посвященная порядку рассмотрения этого вопроса на заседании палаты.

Согласно ст. 154.2 Регламента ежегодно фракции направляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вопросы о деятельности Правительства РФ. Срок представления вопросов в данный Комитет и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Перечень вопросов от фракции утверждается решением фракции.

Названный Комитет обобщает поступившие вопросы и формирует перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства РФ, который направляет в Совет Государственной Думы. Утвержденный Советом Государственной Думы перечень вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства РФ направляется в Правительство Российской Федерации.

В приведенных положениях Регламента несколько озадачивает то, что Совет Государственной Думы устанавливает количество вопросов от каждой фракции, передаваемых в Правительство. Поскольку у одной партии в составе Совета Государственной Думы превалирующее большинство, нельзя исключать того, что количество вопросов от фракций, настроенных оппозиционно, будет уменьшено. Кроме того, хотя и очевидно, что для всех 450 депутатов Государственной Думы нереально задать вопросы Правительству, все же можно было бы установить, что Совет Думы собирает, помимо вопросов от фракций, также и вопросы, задаваемые индивидуально депутатами, и передает их в Правительство. На вопросы от фракций Правительство обязано дать ответы. На какие-то вопросы остальных депутатов оно могло бы дать ответы по своему усмотрению и по важности вопросов, и проявляя внимание к депутатам независимо от их фракционной принадлежности.

Как определено в ст. 154.3 Регламента, Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства РФ. При рассмотрении ежегодного отчета Правительства о результатах его деятельности Государственная Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства РФ. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства РФ, высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций. Процедура рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства устанавливается Советом Государственной Думы.

По итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума принимает постановление, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

4. Рассмотрение вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. На деле полномочий у Думы в банковской сфере гораздо больше. В Регламенте Государственной Думы имеется отдельная гл. 21 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации (Банка России)».

Что касается назначения на должность Председателя Центробанка, в соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатура на указанную должность представляется Государственной Думе Президентом РФ. Делается это не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка (ст. 167 Регламента Государственной Думы). Кандидатура для назначения на должность Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседании Комитета Государственной Думы по финансовому рынку. Данный Комитет вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

Согласно ст. 14 Федерального закона от 10 июля 2002 г. о Банке России (в ред. 2009 г..) в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Центрального банка, Президент в течение двух недель вновь представляет кандидатуру. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка Президент представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Центрального банка.

Кандидат для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать «за» или «против» нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка ставится Президентом РФ. По Федеральному закону о Банке России (ст. 14) Председатель может быть освобожден от должности только в случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России. Комитет палаты по финансовому рынку предварительно рассматривает вопрос и вносит в Думу проект ее постановления по указанному вопросу. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Государственной Думой также назначаются члены Совета директоров Центрального банка — по представлению Председателя Центрального банка, согласованному с Президентом. Кандидатура для назначения в Совет директоров предварительно рассматривается на заседании Комитета Государственной Думы по финансовому рынку. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Член Совета директоров считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

В случае если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка (в аналогичном порядке).

Кроме того, палата избирает трех представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета — коллегиального органа Банка России. Кандидатуры выдвигаются индивидуально или совместно депутатами Государственной Думы из числа депутатов палаты. Кандидат выступает перед Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Решение Думы по вопросу формирования Национального банковского совета считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту, а также на заключение в Правительство РФ. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным.

Банк России ежегодно не позднее 26 августа представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Дума рассматривает основные направления и принимает соответствующее постановление не позднее принятия ею федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предварительно рассматриваются на совместном заседании Комитетов Государственной Думы по финансовому рынку и по бюджету и налогам. Комитет по финансовому рынку вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет по финансовому рынку. При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Центрального банка РФ о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитетов Государственной Думы по финансовому рынку, по бюджету и налогам, по экономической политике и предпринимательству. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка РФ и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты. По итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление.

5. Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Рассмотрение вопросов,
связанных с взаимоотношениями Думы и Счетной палаты

К ведению Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Все они назначаются на шестилетний срок. Поскольку всего аудиторов 12, Дума назначает шесть аудиторов.

По законодательству возможности Государственной Думы в отношении Счетной палаты в сравнении с Конституцией более широкие. Это отражает Федеральный закон о Счетной палате. Кроме того, в Регламент Государственной Думы помимо главы 20, посвященной назначению на должность и освобождению от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов в 2002 г. включена отдельная гл. 20.1 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Российской ­Феде­рации».

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту фракциями и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Кандидатуры на должности аудиторов Счетной палаты представляет также Президент РФ. Предложения по кандидатурам на эти должности могут вноситься Президенту фракциями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Требования, предъявляемые к кандидатам, установлены Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Назначение соответствующих лиц производится на сессии Государственной Думы, ближайшей ко дню истечения срока полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать «за» или «против» нее. Обсуждение вопроса не должно занимать более 30 минут. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты. Председатель Счетной палаты считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос о назначении на должность аудитора Счетной палаты решается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Думы после краткого представления кандидатур.

Возможно досрочное освобождение от должности Председателя Счетной палаты и соответствующих аудиторов по решению Государственной Думы. Представление о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты вносится в Думу Президентом. В отношении аудиторов тот же вопрос решается по представлению ее Комитета по бюджету и налогам. Основания для досрочного прекращения полномочий: а) нарушение законодательства или совершение злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; б) личное заявление об отставке; в) признание аудитора недееспособным вступившим в законную силу решением суда; г) достижение ими возраста 65 лет; д) формирование Государственной Думы нового созыва, при этом решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Счетной палаты, аудиторов может быть принято Думой нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов Думы. Причем деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Как указывалось ранее, Председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила. Уголовное дело по первой редакции Закона о Счетной палате был вправе возбудить только Генеральный прокурор РФ, по редакции 2007 г. – только Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ. Еще раз напомним: Совет Федерации и Государственная Дума пока неодинаково подходят к вопросу о порядке рассмотрения представлений о лишении указанных лиц неприкосновенности. Государственная Дума вообще не включила в свой Регламент соответствующих норм. А в Регламенте Совета Федерации пока оставлены положения о том, что вопрос о лишении неприкосновенности назначенных Советом Федерации заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Надо полагать, по аналогии решается и вопрос о лишении неприкосновенности Председателя Счетной палаты и аудиторов, назначенных на должность Государственной Думой.

Взаимоотношения Государственной Думы и Счетной палаты осуществляются в виде: а) направления поручений Счетной палате провести плановые или внеплановые контрольные мероприятия; б) направления обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы; в) направления запросов комитетов, комиссий и депутатов Государственной Думы; г) рассмотрения ежегодных отчетов о работе Счетной палаты; д) рассмотрения отчетов Счетной палаты по результатам проведенных проверок, заключений и аналитических материалов Счетной палаты, а также предложений Счетной палаты об устранении нарушений и отклонений в бюджетном процессе, о совершенствовании бюджетного законодательства и развитии бюджетно-финансовой системы Российской Федерации.

В частности, Регламентом предусмотрено, что Государственная Дума рассматривает проект своего постановления о поручении Счетной палате проведения плановых контрольных мероприятий на пленарном заседании не позднее 10 декабря года, предшествующего году, в котором предлагается проведение Счетной палатой таких мероприятий. Постановление Государственной Думы о поручении Счетной палате направляется в Счетную палату не позднее 15 декабря года, предшествующего году, в котором предлагается проведение плановых контрольных мероприятий.

Обязательному рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы подлежат отчеты Счетной палаты о результатах проверок, основаниями для проведения которых явились постановления Государственной Думы и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты рассматривается Думой в течение двух месяцев со дня внесения указанного отчета. При рассмотрении ежегодного отчета Счетной палаты Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты или его заместителя, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, а также выступления представителей других комитетов с информацией о работе Счетной палаты по направлениям деятельности аудиторов. По итогам рассмотрения ежегодного отчета о работе Счетной палаты Государственная Дума принимает постановление.

6. Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы отнесено «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом». Этот Закон подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г. (в ред. 2008 г.). Институт Уполномоченного по правам человека пришел в Россию из зарубежных стран, где он имеет сходное и иные названия (омбудсмен, омбудсман, народный защитник и др.), но суть в принципе едина — данный пост учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный назначается Государственной Думой сроком на пять лет. На эту должность назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Думы и фракциями в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от должности) Уполномоченного. Каждый кандидат, предложенный на эту должность, выступает на заседании палаты с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать «за» или «против» нее. Далее проводится голосование по вопросу о том, кого из кандидатов включить в список для тайного голосования. В список включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая ­канди­датура.

Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием с принятием соответствующего постановления палаты (таким образом, для включения в бюллетень для голосования требуется больше голосов депутатов, чем для назначения Уполномоченного).

После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного кандидат, набравший необходимое число голосов для назначения на должность, приносит присягу.

В случае досрочного освобождения Уполномоченного по правам человека от должности новый Уполномоченный назначается Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного ­освобож­дения предшественника.

По Федеральному конституционному закону об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (ст. 12) это лицо не может быть без согласия Государственной Думы привлечено к уголовной ответственности, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержано, арестовано, подвергнуто обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуто личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности. Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы.

Что касается деятельности Уполномоченного по правам человека, она в целом направлена на защиту прав личности, на рассмотрение жалоб граждан. Если требуется, Уполномоченный при этом может обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах, обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина, обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле и т.д.

Вместе с тем по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод, обобщения итогов рассмотрения инициативы Уполномоченного могут быть так или иначе обращены к Государственной Думе, а в оговоренных Законом случаях – также к Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ и другим высшим органам государства.

В частности, Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ.

В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: 1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; 2) обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях (ст. 32 Федерального конституционного закона об Уполномоченном).

Согласно ст. 33 указанного Закона по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

7. Объявление Государственной Думой амнистии

К ведению Государственной Думы отнесено объявление амнистии (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Амнистия — полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное (реже — административное) правонарушение, замена назначенного наказания более мягким, возможно — также и снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание.

Государственная Дума использовала данное полномочие многократно, принимая постановления об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии.

Постановления Думы по вопросам амнистии подлежат непосредственному исполнению компетентными органами государства. Проекты этих постановлений вносятся в Думу и рассматриваются ею в порядке, установленном Регламентом для внесения и рассмотрения законопроектов. Палата принимает указанные постановления большинством голосов от общего числа депутатов. Постановления подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном законом.

8. Выдвижение Государственной Думой обвинения против
Президента Российской Федерации для его отрешения от должности

Данного полномочия Государственной Думы, закрепленного в п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, мы уже касались в связи с компетенцией Совета Федерации. Поэтому напомним лишь самые основные процедурные правила реализации этого полномочия в Государственной Думе.

Прежде всего: предложение о выдвижении обвинения согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 176 Регламента Государственной Думы предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции, т.е. государственная измена или иное тяжкое преступление, которое вменяется в вину Президенту.

Предложение о выдвижении обвинения направляется Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. На данном этапе у Государственной Думы нет права ни отклонить предложение, ни отказать в образовании комиссии. Предложение депутатов поступает в письменном виде, с подписями депутатов. Иначе говоря, Дума не устраивает дискуссии по фабуле обвинения, не проводит голосования. Даже если кто-то из депутатов утверждает, что в приведенных положениях он не усматривает состава преступления Президента, Дума не будет обсуждать этот вопрос — ведь потом ей придется обращаться уже к существу обвинения.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается путем открытого голосования большинством от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются по представлению фракций общим списком. Регламент говорит о пропорциональном представительстве фракций в комиссии. Заместитель председателя избирается на заседании самой комиссии.

В практике Государственной Думы несколько раз были попытки начать процедуру выдвижения обвинения против первого Президента РФ Б.Н. Ельцина. Сначала они не имели успеха, но в 1998 г. выдвинутое предложение об отрешении Президента от должности в связи с выдвинутыми против него обвинениями подписали 246 депутатов Государственной Думы. «Специальная комиссия по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации» — таково ее полное наименование — была образована постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г. Определено, что комиссия действует до тех пор, пока Государственная Дума не примет решения относительно предложения о выдвижении обвинения. В состав комиссии были включены (вместе с председателем) 15 депутатов Думы; несмотря на различную численность фракций и депутатских групп, все они имели равное представительство (по 2 депутата) в комиссии (от КПРФ на одного человека больше за счет председателя комиссии).

Постановлением от 19 июня 1998 г. Государственная Дума утвердила Положение о Специальной комиссии. Расшифровывая задачи комиссии, первоначально определенные в Конституции РФ и Регламенте палаты, Положение называет следующие: проверка соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов, а также соблюдения других процедурных ­правил, установленных Регламентом, до принятия Думой решения о выдвижении обвинения; заслушивание на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения; ознакомление с документами, свидетельствующими о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения; заслушивание представителя Президента; представление Думе заключения о соблюдении процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента.

Комиссия наделялась рядом важных полномочий: запрашивать по вопросам своего ведения документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, предприятий, учреждений и организаций, граждан; создавать для подготовки отдельных вопросов рабочие группы из числа членов комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти Федерации, ее субъектов, иных организаций; приглашать на свои заседания лиц, замещающих государственные должности Федерации и ее субъектов, других должностных и иных лиц; проводить свои заседания совместно с представителями комитетов и комиссий Думы; направлять материалы о своей работе в органы государственной власти Федерации и ее субъектов, иные организации, публиковать указанные материалы в СМИ; привлекать к работе комиссии экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы имеющихся в распоряжении комиссии фактов и документов.

Основной формой работы Комиссии являлись ее заседания. Решения комиссии полагалось принимать простым большинством голосов от числа членов Комиссии, участвующих в голосовании.

Комиссия проверяла выдвинутые против Президента обвинения по следующим пяти позициям:

подписание им Беловежского соглашения привело не только к развалу СССР вопреки союзному референдуму от 17 марта 1991 г., но и поставило экономику России на край гибели, россияне лишены возможности свободного перемещения по всей территории бывшего Советского Союза, права на выбор места жительства, на свободное общение с родственниками и близкими людьми;

принятие Президентом Указа от 21 сентября 1993 г. о досрочном прекращении деятельности Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ прямо противоречило действовавшей тогда Конституции РФ и характеризуется в обвинении как государственный переворот, а расстрел Дома Советов по его приказу 4 октября 1993 г. унес жизни многих ни в чем неповинных людей;

Президент ответствен за чеченскую трагедию, которая привела к тяжелым последствиям для России как во внутриполитическом, так и внешнеполитическом аспектах и унесла жизни почти 100 тыс. ­че­ловек;

как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент несет ответственность за их разрушение — утеряны морские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил, в критическом состоянии находятся наземные войска, Вооруженные Силы утрачивают профессионализм, боеспособность;

предъявлено Президенту и обвинение в геноциде собственного народа, выражающееся в том, что последствием его политики является резкое сокращение численности населения страны, превышение смертности над рождаемостью, ухудшение жизни миллионов россиян, т.е. речь идет о предумышленном создании условий, ведущих к физическому уничтожению коренных народов России.

Согласно Положению Комиссия подготавливала заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Заключение следовало принимать большинством голосов членов комиссии. Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии надлежало рассмотреть на заседании Государственной Думы.

Регламент Государственной Думы предусматривает такую ­про­цедуру рассмотрения вопроса: доклад делает председатель Специальной комиссии, содоклады — депутат, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или полномочный представитель Президента в Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по ее заключению, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения.

В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций. После прекращения обсуждения представителям фракций предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Решение о способе голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента. Если в обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них. Депутату выдается по каждому предложению о выдвижении обвинения один бюллетень.

Голосование проводит Счетная комиссия палаты. На основании принятого Думой к сведению ее доклада председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято («за», положительное или «против», отрицательное). Без дополнительного голосования оформляется постановление Государственной Думы, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд для дачи заключений.

Государственная Дума обсуждала вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ 13—15 мая 1999 г. С докладами выступили председатель Специальной комиссии В.Д. Филимонов, от имени депутатов, выдвинувших обвинение, В.И. Илюхин, а также Полномочный представитель Президента в Думе А.А. Котенков. Содоклады сделали два члена Комиссии, не поддержавшие те или иные пункты обвинения. Состоялись выступления экспертов, приглашенных фракциями и депутатскими группами, а также депутатов, заключительные выступления докладчиков и руководителей депутатских объединений. Государственная Дума приняла решение провести открытое голосование именными бюллетенями. По результатам голосования по всем названным выше пяти пунктам обвинения против Президента Б.Н. Ельцина не было получено требуемого Конституцией большинства в две трети (300) голосов депутатов.

9. Принятие Государственной Думой федеральных законов

Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Право принятия законов можно рассматривать в качестве генерального полномочия Думы, позволяющего ей обращаться к любым вопросам жизни государства, если они составляют предмет законодательного регулирования.

О законодательном процессе в Федеральном Собрании мы будем говорить подробнее в гл. 29. Здесь же отметим, что без дополнительных комментариев ч. 1 ст. 105 может возникнуть превратное впечатление — якобы Дума есть единственный законодательный орган, раз ею принимаются федеральные законы. На самом деле это не так. Акт становится законом в итоге сложной процедуры, этапами которой являются также одобрение закона верхней палатой и его подписание и обнародование Президентом РФ, а также преодоление разногласий, если таковые между этими тремя участниками законодательного процесса возникают.

10. Бюджетные полномочия Государственной Думы

Бюджетные полномочия Государственной Думы, с одной стороны, вроде бы укладываются в рамки ее права на принятие законов, поскольку бюджет на очередной год утверждается посредством федерального закона. С другой стороны, на основе Конституции РФ Дума играет свою роль в бюджетном процессе: согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 именно Думе представляет Правительство разработанный им федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Вместе с тем у Думы есть и другие возможности в данной сфере: так, согласно Бюджетному кодексу РФ одновременно с принятием федерального закона об утверждении федерального бюджета на следующий год Федеральное Собрание утверждает бюджеты четырех внебюджетных государственных фондов — пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения (ст. 145).

В Регламенте Государственной Думы нет отдельной главы о порядке осуществления бюджетно-финансовых полномочий. Соответствующие нормы — материальные, процессуальные, а то и просто процедурные правила рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете включены в Бюджетный кодекс.

В частности, установлено (ст. 192 Бюджетного кодекса РФ), что Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно с целым набором документов и материалов (в совокупности их 20), названных в Кодексе. Наряду с этим Правительство вносит в Думу проекты федеральных законов: об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период; о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (профильные комитеты), а также комитеты, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом закона о бюджете.

Сначала в Бюджетном кодексе РФ (ст. 196) было записано, что Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в четырех чтениях, хотя по Регламенту для обычных законопроектов предусмотрены три чтения. Однако в 2007 году в Бюджетном кодексе определено, что и проект закона о бюджете рассматривается в трех чтениях. Процедура рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период достаточно сложна. Бюджетный кодекс допускает, что проект может быть отклонен Думой в первом чтении, это предполагает доработку проекта, его новое представление в палату, согласительные процедуры с участием комитетов Думы и представителей Правительства РФ, повторное рассмотрение в первом чтении и т.д. При успешном завершении первого чтения законопроект о бюджете подготавливается ко второму чтению, при этом должны быть отработаны многие конкретные позиции бюджета. Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету. Этот Комитет готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации. Все это требует напряженной работы всех участников бюджетного процесса. В третьем чтении Государственная Дума должна принять закон о бюджете, являющийся объемным документом.

Согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Рассмотрение Думой этого отчета также является ее бюджетным полномочием. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что Правительство представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. В соответствии со ст. 264.11 Кодекса при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

11. Право Государственной Думы

на участие в парламентском расследовании

В предыдущем параграфе мы уже отметили, что в последние годы приняты меры по активизации роли палат в государственной жизни, расширению их контрольных возможностей. Для этого принят, в частности, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Он предоставил как Совету Федерации, так и Государственной Думе право на проведение парламентских расследований.

Основные положения этого Закона были изложены ранее при освещении полномочий Совета Федерации. Поскольку они в равной мере относятся и к Государственной Думе, не будем повторяться, читатель может при желании вернуться на несколько страниц назад. Еще раз обратим внимание на то, что парламентское расследование может быть, от начала и до конца, лишь совместной акцией Совета Федерации и Государственной Думы. Оно проводится только при поддержке этой акции каждой палатой, они создают на паритетных началах комиссию парламентского расследования и на конечном этапе утверждают ее заключение, причем и Совет Федерации, и Государственная Дума делают это самостоятельно и не связаны волей другой палаты.

И как было отмечено, после появления Федерального закона о парламентском расследовании Совет Федерации включил в свой Регламент специальную главу. Государственная Дума этого не сделала. Но в принципе в Федеральном законе 2005 г. достаточно норм процедурного характера, с учетом которых палата в состоянии осуществлять данное полномочие.

12. Внешнеполитическая сфера

Государственная Дума довольно активно занимается вопросами международных отношений и международного сотрудничества. В Регламенте Государственной Думы есть четыре главы (25, 26, 27, 28) по данному профилю («Порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов»; «Ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона»; «Международные связи Государственной Думы»; «Порядок консультаций с комитетами Государственной Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей»), объединенные в раздел V «Внешнеполитические вопросы и ­меж­дународное сотрудничество».

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. В ст. 187 Регламента названы виды актов Государственной Думы, о которых нет упоминания в Конституции РФ: Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом.

Практика Государственной Думы буквально пестрит ее постановлениями, обращениями к Президенту, к зарубежным государственным органам по вопросам международной жизни, оценки событий в мире и других странах. Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предварительно рассматриваются Комитетом Думы по международным делам и (или) Комитетом по делам СНГ и связям с соотечественниками, в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Думой федеральные законы по вопросам, в частности, «ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации». Следовательно, данные вопросы подлежат рассмотрению прежде всего в Думе. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» содержит более четкие предписания. Он гласит, что в соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется «в форме федерального закона» (ст. 14).

Что касается денонсации, Закон 1995 г. расширил понятия и соответственно возможности Государственной Думы. В разделе V он говорит о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации. Если принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации выражалось посредством принятия федерального закона, то с Государственной Думы начинается и процесс принятия решения о прекращении и приостановлении действия договора, завершающийся принятием соответствующего федерального закона.

С учетом приведенных положений Регламент Государственной Думы (ст. 189) предусматривает, что проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу Президентом или Правительством вместе с заверенной копией официального текста договора и документами, содержащими: а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления; б) определение соответствия этого договора законодательству; в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.

В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ проекта федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора не Президентом или Правительством, а иным субъектом права законодательной инициативы Государственная Дума принимает постановление о направлении законопроекта Президенту для предложений по нему.

На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора с докладами выступают полномочные представители в Думе Президента и Правительства или иные лица, уполномоченные Президентом или Правительством. С содокладами могут выступить председатель ответственного комитета, председатели комитетов в Думе по международным делам и (или) по делам СНГ и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Если проект этого закона не набрал необходимого числа голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думы, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления.

Важным направлением деятельности Государственной Думы является межпарламентское сотрудничество. Согласно ст. 199 Регламента Государственная Дума ежегодно принимает планы международных связей с парламентами других государств. Возможны соглашения с этими парламентами и международными парламентскими организациями о сотрудничестве (ст. 200).

При посещении Государственной Думы руководителями парламентов других государств, главами государств и правительств, парламентскими делегациями их принимает для беседы Председатель Думы или по его поручению один из его заместителей. На время пребывания визитеров в Государственной Думе на фасаде ее здания вывешиваются государственный флаг соответствующего государства и Государственный флаг Российской Федерации.

Руководителям парламентов, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций других государств по их желанию может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Совет палаты по письменному представлению принимающих парламентскую делегацию комитета или фракции вносит в порядок работы Государственной Думы предложение о таком выступлении. В предложении указываются день, время, продолжительность выступления.

Государственная Дума рассматривает рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, принимает решения по их реализации. Рекомендательные законодательные акты предварительно рассматриваются комитетом Государственной Думы.

В соответствии с принятыми Государственной Думой ежегодными планами международных связей Совет палаты с учетом мнения фракций, комитетов, а также Председателя Государственной Думы определяет состав направляемых за пределы Российской Федерации официальных парламентских делегаций Государственной Думы, руководителей этих делегаций, их заместителей и секретарей, а также состав российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Государственной Думы по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, определяет объем их полномочий.

Как уже упоминалось, палаты парламента вырабатывают согласованный порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания (но утверждается он отдельными решениями каждой палаты).

Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания, а также государств — участников СНГ, в Парламентской Ассамблее Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе утверждаются Государственной Думой и Советом Федерации.

Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Межпарламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим собранием Межпарламентской группы.

Напомним, что Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за пределы Федерации в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом РФ дипломатических представителей в иностранных ­государствах и международных организациях. В соответствии с Регламентом Думы эти процедуры поручаются ее Комитетам по международным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками совместно с другими комитетами палаты по вопросам их ведения. В основном они сходны с ранее рассмотренными аналогичными процедурами в Совете Федерации.

13. Обращение Государственной Думы

в Конституционный Суд Российской Федерации

Государственная Дума, так же как и другие субъекты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, имеет право на обращение в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов; внутригосударственных договоров; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Государственная Дума может обратиться в Конституционный Суд также по спору о компетенции или по вопросу о толковании Конституции РФ (части 3, 5 ст. 125 Конституции РФ).

Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (вопросы конституционности нормативных актов). В этом случае данная группа депутатов на своем собрании принимает решение об обращении в Конституционный Суд, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Суд. Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Суд.

Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после получения решения.

14. Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Как говорилось ранее, в соответствии с федеральными законами 1997 г., а затем 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Государственная Дума назначает пять из 15 членов ЦИК (соответственно еще по пять назначают Совет Федерации и Президент РФ) из числа кандидатов, предлагаемых депутатами Государственной Думы и фракциями.

Назначение производится на сессии Государственной Думы, ближайшей ко дню истечения срока полномочий членов ЦИК. Члены ЦИК назначаются на четыре года.

Обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов ЦИК, проводится на заседании Государственной Думы. Депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов Думы. В случае необходимости кандидаты могут ответить на вопросы депутатов.

Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае если депутатами Государственной Думы, фракциями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов ЦИК считаются первые пять кандидатов, набравшие наибольшее и достаточное (т.е. больше половины от общего числа депутатов Думы) число голосов. По принятому Государственной Думой решению оформляется постановление.

Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов ЦИК рассматривается Думой в случаях, предусмотренных Федеральным законом об основных гарантиях. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Дата добавления: 2015-08-05