Депутат представительного органа муниципального образования как представитель власти и должностное лицо

Практика привлечения депутатов представительных органов муниципальных образований к уголовной ответственности выявила недостатки законодательного определения понятия должностного лица, а также понятия представителя власти, содержащихся в Уголовном кодексе Российской Федерации (примечания к статьям 285 и 318). Неопределенность правового содержания данных определений не позволяет однозначно ответить на вопрос: признает ли УК РФ депутата представительного органа муниципального образования должностным лицом, представителем власти? Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат представительного органа муниципального образования не относится к должностным лицам местного самоуправления (ст.2, ст.40). Однако судебная практика идет другим путем: суды привлекают депутатов к уголовной ответственности как должностных лиц, как представителей власти. Так, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 29 мая 2008 года кассационные жалобы осужденных (депутатов Тверской городской думы) на приговор Тверского областного суда с участием присяжных заседателей от 30 ноября 2007 года, по которому депутаты были привлечены к уголовной ответственности как должностные лица. В своем кассационном определении от 29 мая 2008 г. № 35 О08-15 сп Судебная коллегия констатировала, что суд обоснованно указал в приговоре, что осужденные - депутаты органа представительной власти - были наделены властными полномочиями, и осуществляли законодательную власть, так как обладали правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной принадлежности на территории г. Твери. Следовательно, они являлись должностными лицами коллегиального органа местного самоуправления, осуществляющего функции представителя власти, и получали деньги за действия в пользу взяткодателей, которые входили в служебные полномочия должностного лица. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (на него ссылалась Судебная коллегия) к представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть. Причем, функции представителя власти могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой[1]. Позиция Верховного Суда РФ по данному вопросу, к сожалению, не учитывает специфику местного самоуправления как первичного уровня публичной власти в государстве: в кассационном определении говорится, что «суд обоснованно указал в приговоре, что осужденные как депутаты органа представительной власти были наделены властными полномочиями, и осуществляли законодательную власть», что «к представителям власти относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть». Однако, как известно, законодательная власть осуществляется законодательными органами: Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления (Тверская городская Дума – представительный орган местного самоуправления) согласно статье 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и законодательную власть не осуществляют[2]. Кроме того, Верховный Суд РФ оставляет без каких-либо комментариев положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, как уже отмечалось, не относит депутата к должностным лицам местного самоуправления (ст.2, ст.40). И вместе с тем надо признать, что основания для привлечения депутатов к уголовной ответственности как должностных лиц имеются

1. Как показывает анализ федерального законодательства, законодатель, исходя из целей правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере общественной жизни, особенностей того или иного вида деятельности и ответственности, по-разному подходит к решению вопроса о том, кто признается в соответствующем федеральном законе представителем власти, должностным лицом. Например, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 –ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» относит к должностным лицам лиц, которые занимают, в частности, муниципальные должности, т.е. не только выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований и др.), но и депутатов, которые также занимают муниципальные должности. При этом депутат может замещать муниципальную должность как на постоянной (профессиональной) основе, так и не на постоянной основе, ибо все депутаты представительного органа (независимо от того, на какой основе они осуществляют свои должностные полномочия) обладают равными правами и обязанностями при осуществлении своих должностных полномочий, при реализации властных полномочий представительного органа муниципального образования.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает оснований относить депутата к должностным лицам в том значении, которое сам Закон вкладывает в даваемое им определение должностного лица[3], ибо для признания выборного лица (например, депутата) должностным лицом местного самоуправления необходимо, чтобы оно было наделено исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (ст.2). Строго говоря, исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения реализует исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, которым является согласно указанному Закону (ст.37) местная администрация (ее может возглавлять глава муниципального образования – выборное должностное лицо). Но вместе с тем надо учитывать, что представительный орган муниципального образования (членом которого согласно статье 2 Закона является депутат) наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поэтому депутат как член представительного (коллегиального) органа муниципального образования, реализуя свои должностные полномочия, участвуя в принятии решений по вопросам местного значения, а также по вопросам организации деятельности данного органа, обеспечивает осуществление представительным органом муниципального образования властных полномочий: нормотворческих, контрольных и других, носящих, в том числе, распорядительный характер, решая, в частности, вопросы, связанные с направлением депутатских запросов, с осуществлением депутатских проверок, с установлением местных общеобязательных правил, с решением кадровых вопросов (удаление главы муниципального образования в отставку и др.) и т.д. Поэтому Конституционный Суд РФ справедливо указал в своем определении от 1 июня 2010 г. N 885-О то обстоятельство, что Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления не относит к числу должностных лиц местного самоуправления депутата, само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу пункта 1 примечаний к статье 285 и примечания к статье 318 УК РФ.

3. Конечно, встает вопрос: могут ли федеральные законы, в связи с целями и задачами правового регулирования относить (приравнивать) депутатов представительных органов муниципального образования к должностным лицам (как это сделал Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»), и не будет ли это противоречить статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что «в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». В тех случаях, когда федеральные законы устанавливает основания и порядок привлечения выборных лиц местного самоуправления к уголовной, административной и иной ответственности, регулирование которой выходит за рамки вопросов местного самоуправления, никакого противоречия Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет, ибо вопросы, связанные с привлечением указанных лиц к ответственности, обусловленной особенностями организации и осуществления местного самоуправления, местной (муниципальной) власти – одной из форм осуществления публичной власти в государстве, власти народа – регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 24,71, 72, 73, 74, 74.1. При этом Закон указывает, что гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, устанавливаются федеральными законами (ст.40).

4.Еще одним основанием, позволяющим рассматривать депутата, привлекаемого к соответствующей уголовной или административной ответственности, в качестве лица, несущего ответственность как должностное лицо, является признание его представителем власти. Признание депутата любого территориального уровня публичной власти в государстве представителем власти было характерно для советского периода. Государство гарантировало депутату как представителю власти, как представителю органа власти и населения условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, защищало его права, честь и достоинство (ст.1 Закона РСФСР от 30 октября 1990 года «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»). Обращаясь к действующему законодательству (федеральному и региональному), устанавливающему гарантии деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, можно сделать вывод, что указанное законодательство закрепляет соответствующие гарантии данным депутатам именно как представителям власти, представителям органов муниципальной власти и населения соответствующей территории[4].

Таким образом, природа власти представительного органа муниципального образования обусловливает статус членов этого органа как полномочных представителей населения, представителей власти на территории муниципального образования. Как представитель власти депутат действуют в силу устанавливаемых государством гарантий его деятельности, а также (в ряде случаев) по прямому поручению представительного органа власти. Поэтому положение о депутате представительного органа муниципального образования как представителе власти должны найти свое закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, представляется целесообразным принять федеральный закон о статусе выборных лиц местного самоуправления, установив в нем, в частности, что депутаты несут уголовную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

[1] См.: Кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 35 О08-15 сп // СПС «КонсультантПлюс». Здесь и далее при ссылке на судебные решения, нормативные правовые акты используется СПС «КонсультантПлюс»

[2] Таким образом, вывод Пленума Верховного Суда Российской Федерации не учитывает, что представителями власти могут быть не только лица, наделенными правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, но и лица, наделенными полномочиями по осуществлению функций муниципальной власти – власти местного самоуправления, являющейся первичным уровнем публичной власти в государстве. Игнорирование специфики власти местного самоуправления, особенностей публично-властных полномочий и функций представительного органа муниципального образования приводит Верховный Суд Российской Федерации к выводам не соответствующим положениям Конституции Российской Федерации о статусе органов местного самоуправления, ориентирует нижестоящие суды приравнивать депутатов представительного органа муниципального образования к представителям власти, наделенными полномочиями по осуществлению законодательной власти.

[3] Следует учитывать, что данный Закон дает определение именно должностного лица местного самоуправления, т.е. исходя из предмета и целей своего регулирования.

[4] Так, Закон Республики Адыгея от 29 апреля 2008 г. № 175 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования» закрепляет в статье 7 право депутата требовать устранения нарушения закона, прав, свобод и законных интересов граждан от соответствующих органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, которые обязаны незамедлительно принять меры по рассмотрению фактов нарушения закона, прав, свобод и законных интересов граждан и проинформировать депутата о результатах их рассмотрения. В случае необходимости депутат вправе вносить в соответствующие органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам предложения об устранении выявленных недостатков, отмене незаконных решений, привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушение. Согласно статье 11 названного Закона невыполнение должностными лицами органа государственной власти, государственного органа, органа местного самоуправления, организации обязательных для исполнения в соответствии с настоящим Законом требований депутата либо создание препятствий в осуществлении его деятельности, а равно несоблюдение сроков предоставления ответов на депутатский запрос или на депутатское обращение влекут ответственность, предусмотренную законодательством. См. также: Закон Республики Тыва от 19 марта 2008 г. № 640 ВХ-2 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва» (ст.5) и др.

Дата добавления: 2015-08-05