Б. Прямой контроль

Вторым предположением, сыгравшим важную роль в развитии представле­ний об общественном секторе, является идея прямого контроля, или иерар­хии. Несмотря на нередко возникающие ассоциации с М. Вебером, этот прин­цип уходит своими корнями в глубь времен (он был одним из организацион­ных принципов наполеоновской управленческой модели во Франции и не­скольких других европейских странах), основываясь на потребности, а нередко и стремлении сотрудников государственных организаций неукоснительно сле­довать приказам, получаемым ими от своего руководства. Если известные схемы управления имеют какую-либо ценность, она основывается на стрем­лении служащих обменивать свою исполнительность на причитающееся им материальное вознаграждение. Кроме того, если в государстве надо поддержи­вать законность и существует некая система отчетности, иерархия становится важнейшим связующим принципом между министрами и многочисленными подчиненными, принимающими решения от их имени в той или иной сфере государственной деятельности.

Бытовавшие ранние идеи об иерархическом управлении ныне подвергают­ся переосмыслению в свете представлений о «наделении властью», означаю­щей предоставление все более возрастающей организационной власти как со­трудникам, так и клиентам государственных учреждений. Во-первых, должны быть расширены полномочия низшего звена государственных служащих, и им следует предоставить более высокую степень контроля над исполнением соб­ственных обязанностей. Если иерархическая структура подразумевает непос­редственный надзор за служащими и контроль над их решениями со стороны управляющих, наделение властью предназначено для того, чтобы дать слу­жащим большую свободу действий в принятии решений и, соответственно, большую меру ответственности за собственные поступки (Kemaghan, 1992). Кроме того, идеи исключительно качественного менеджмента, опять-таки заимствованные из частного сектора, были привнесены в государственный сектор с целью вовлечения служащих всех уровней в процесс принятия решений и повышения за счет этого эффективности деятельности их орга­низаций (Swiss, 1993).

Эти идеи никак нельзя назвать новыми, и многие теоретики организаци­онного направления уже в течение долгого времени призывали к большей демократичности в рамках государственных и частных организаций. Что по­явилось нового, так это приверженность государства данному управленческо­му стилю, в частности, это нашло отражение в программе «Социальные услу­ги — 2000» в Канаде или в некоторых положениях Национального доклада об эффективности (National Performance Review), также известного в Соединен­ных Штатах как «Доклад Гора» (Теilliеr, 1990; Peters, Savoie, 1994). Вместе с тем движение за передачу полномочий указывает и на некоторые противоре­чия, обозначившиеся в потоке предпринимаемых ныне усилий по реформи­рованию правительственных структур, а также в сложившихся представлени­ях о социальном управлении. С одной стороны, считается, что управляющие должны быть свободны в своих действиях, чтобы эффективно управлять, однако с другой, — что низовым звеньям управленческого персонала следует предоставлять все большую организационную власть.

Справедливости ради следует отметить, что не только идеологи подчерки­вали значение сотрудников низовых звеньев государственных организаций. Еще в 30-е годы специалисты, занимающиеся изучением государственных учреждений, указывали на важность низового звена их сотрудников при оп­ределении того, кто что получает от правительства (Almond, Lasswell, 1935). Позже такой подход стал известен под названием «бюрократия низового уровня» (Lipsky, 1980; Adier, Asquith, 1981). Задача проводившихся в этом направлении эмпирических исследований сводилась к доказательству того, что чиновники низовых звеньев государственных организаций всегда обладали большой вла­стью над людьми. Поэтому вместо того чтобы пытаться отрицать этот факт, ссылаясь на традиционные иерархию и отчетность, было бы лучше признать его и попытаться найти способы решения тех проблем, которые он ставит (Day, Klein, 1989).

Наряду с предоставлением большей степени автономии низовому звену госслужащих, движение за передачу полномочий также стремится обеспечить расширение прав клиентов этих организаций. Такой дух участия и стремление предоставлять услуги, «направляемые потребителем», принимают различные формы. Так, например, «Гражданская хартия» в Великобритании и аналогич­ные документы во Франции в значительной степени дают представление о типах услуг, на получение которых от своих правительств могут рассчитывать граждане. Некоторые реформы, финансированные комиссией Гора в США, также вынуждают государственные организации считаться с мнением потре­бителей их услуг и имеют целью служить именно потребителям, а не ориен­тироваться на сложившиеся в этих организациях представления том, какие услуги должны предоставляться клиентам.

Дата добавления: 2015-08-03