Альтернативные государственные образования

Альтернативные (антисоветские, антибольшевистские) государственные образования имели много общего, но вместе с тем существенно отличались друг от друга. Объединяло их, кроме ясно выраженной политической цели – свержение власти большевиков, стремление восстановить государственность на основах, заложенных буржуазно-демократической революцией 1917 г. Формирование данных образований протекало в разных условиях, что обусловило различия в составе “белых” правительств, в государственном механизме (в частности, наличие или отсутствие представительных органов), в степени влияния на государственно-правовую жизнь военных властей и союзнической военной администрации и др.

В учредительных актах объявлялось, как правило, что власть будет строиться на демократических принципах, провозглашенных февральской революцией 1917 г. Такая позиция предопределила заимствование государственного механизма, существовавшего при Временном правительстве. Вместе с тем в него вносились коррективы, обусловленные как военной обстановкой, так и борьбой политических сил, олицетворявших белое (антибольшевистское) движение.

Большинство альтернативных правительств поддерживали лозунг созыва Всероссийского Учредительного собрания, а в ряде мест именно бывшие члены Учредительного собрания и стали практическими создателями новой государственности. Прежде всего это относится к Поволжью, где летом 1918 г. власть перешла к эсеровскому по составу Комитету членов Учредительного собрания (Комуч), который получил полномочия законодательного органа. Исполнительную власть осуществлял Совет управляющих ведомствами. Последние являлись органами отраслевого управления.

Партийный состав Комуч во многом определил проводившуюся им политику: хотя юридически ничтожными были объявлены отдельные декреты Советской власти, денационализировались банки, промышленные предприятия, провозглашалась сво­бода торговли, в то же время не были ликвидированы Со­веты рабочих депутатов, не отменилась социализация земли, не было восстановлено помещичье землевладение.

Активную роль в формировании государственности члены Учредительного собрания сыграли в Северной области. 2 августа 1918 г. в г. Архангельске с помощью союзников было образовано Верховное управле­ние, обладавшее полномочиями высшего органа законо­дательной и исполнительной власти в регионе. Отраслевыми органами являлись управления: торговли и промышленности, труда, финансов, юстиции, внутренних дел, земледелия, а также военный отдел.

После неудавшейся попытки военного переворота вместо Верховного управления было сформировано Временное правительство Северной области.

Наиболее важным новшеством стало введение в состав правительства генерал-губернатора. В его ведении постепенно сосредоточивалось руководство иностранными делами, путями сообщения, военным министерством, военного тылового управления, что открывало путь к установлению военной диктатуры.

Роль законосовещательного органа выполнял Совет при Главноко­мандующем. Он состоял из управляющих отделами Временного прави­тельства, председателя финансово-экономического совета области (он же глава госбанка), председателя губернской земской управы и городского головы г. Архангельска.

Исторические особенности развития заселенных казаками территорий Дона, Кубани, Терека обусловили специфику сложившейся там в годы гражданской войны государственности. Прежде всего следует отметить, что система управления этими территориями заметно отличалась от общепринятой еще при царской власти (так, область Кубанского войска управ­лялась по Учреждению особенному). После Февральской революции Кубань предприняла шаги к автономии, формированию собственных представительных органов. Уже весной 1917 г. кроме выборного Войскового атамана там начала действовать Кубанская Краевая Рада. Традиционно на выборных началах формировалась и местная власть.

В связи с тем, что после Октябрьской революции комиссар Временного правительства сложил с себя полномочия, Войсковой атаман осуществление государственной власти на Кубани принял на себя, а в начале декабря 1917 г. Кубанская Чрезвычайная Краевая Рада приняла Временное положение об управлении Кубанским краем - Основной Закон (“Конституцию”) Кубани.

Положение закрепляло многие демократические принципы организации власти в Кубанском крае (так официально в Основном Законе именовалась Кубань как субъект Российского федеративного государства). Законодательная власть принадлежала Краевой и Законодательной Радам, а исполнительная - Войсковому Атаману и Ку­банскому краевому правительству.

Краевая Рада созывалась по инициативе Войскового Атамана или по решению Законодательной Рады, принятому большинством в две трети всех ее членов, для решения наиболее важных вопросов: избрания Войскового Атамана; рассмотрения и утверждения законов, вносящих изменения во Временное положение об управлении краем, т.е. «Конституцию»; рассмотрения вопросов, вносимых: а) Войсковым Атаманом; б) Законо­дательной Радой, по постановлению двух третей всех ее членов; в) самой Крае­вой Радой во время ее сессии.

В отличие от Краевой, Законодательная Рада должна была избираться сроком на три года на основании особого закона, который надлежало принять Краевой Раде. Первый состав (80 человек) Законодательной Рады был избран сроком на один год не населением края, а Чрезвычайной Краевой Радой созыва 28 октября 1918 г. из числа ее членов.

Законодательная Рада наделялась широкими полномочиями: она законодательствовала по всем вопросам, не отнесенным к ведению Краевой Рады; могла поручить краевому правительству раз­работку соответствующих законопроектов на принятых ею основаниях; рассматривала и утверждала краевой бюджет; утверждала проекты правительственных займов; опреде­ляла контингент подлежащих ежегодному призыву на военную службу лиц; утверждала договоры с другими государствами, государствен­ными образованиями и областями; могла направлять запросы и вопросы Кубанскому краевому правительству, т. е. наделялась правом парламентского контроля.

Анализ Временного положения позволяет заключить, что в Кубанском крае сложилась парламентская республика. Согласно Основному закону Войсковой Атаман избирался Краевой Радой, устанавливалась ответственность правительства перед Законодательной Радой, а выраженный ею простым большинством голосов вотум недоверия влек отставку правительства.

Закон обеспечивал независимость народных избранников, в частотности, путем предоставления им гарантий парламентской неприкосновенности.

Главой Кубанского края и кубанского казачьего войска в соответствии с Временным положением являлся Кубанский Войсковой Атаман. Он издавал указы о созыве или перерыве сессии Законодательной Рады по своей инициативе или по ее поста­новлению. Он «приглашал» председателя краевого правительства и назначал членов последнего из предложенных ему председателем прави­тельства кандидатур. Он обладал правом назначения на все военные и гражданские должности, правом относительного вето и правом законодательной инициативы, однако его акты нуждались в контрассигнации председателя правительства или отдельных его членов.

По Закону судебная власть осуществлялась независимыми судами.

В соседней Донской области государственность сложилась в иных формах. По инициативе Временного донского правительства, сформированного в ходе развернувшейся борьбы с Советской властью, был созван “Круг спасения Дона”, в который кроме членов правительства вошли делегаты от казачьих станиц и войсковых частей. На первом заседании (28 апреля – 5 мая 1918 г.) Круг объявил себя верховной властью, принял Конституцию и избрал Войскового Атамана, которому и передал всю полноту власти на территории Всевеликого войска Донского.

По Конституции Войсковому Атаману принадлежала власть управления “во всем ее объеме”. Он формировал правительство – Совет управляющих отделами – и назначал его председателя. Издаваемые атаманом Основные приказы и распоряжения скреплялись председателем Совета, управляющими отделами. Атаман утверждал подготовленные в соответствующих отраслевых управлениях и одобренные Советом управляющих законопроекты. Широкими полномочиями он обладал в военной области.

Представительным органом во Всевеликом войске Донском являлся Большой Войковой круг.

Как видно, на Дону сформировался авторитарный политический режим, что объяснялось потребностями военного времени. Еще дальше в ограничении демократических начал пошли на территориях, контролировавшихся Добровольческой армией. Закрепившись в Ставропольской и Черноморской губерниях в августе 1918 г. она приступила к налаживанию гражданского управления подконтрольной местностью. Командующий Добровольческой армии генерал М.В. Алексеев принял на себя функции Вер­ховной власти. При нем было образовано правительство - Осо­бое совещание – перед которым была поставлена задача разра­ботки всех вопросов, связанных с восстановлением органов государственного управления и самоуправления, подготовки временных законопроек­тов по всем отраслям государственного устройства и т.д.

Особое совещание объединяло органы отраслевого управления – 11 отделов, в том числе: государственного устройства, внутренних дел, юстиции, народного просвещения и контроля. Отделы возглавлялись управляющими, назначавшимися Верховным руководителем армии. Управ­ляющие обладали правом законодательной инициативы по вопросам своего ве­домства. Подготовленные ими законопроекты вносились на рассмотрение Осо­бого совещания с разрешения председателя последнего.

После смерти Алексеева в конце сентября 1918 г. А.И. Деникин принял звание Главнокомандующего Добровольче­ской армии, объединив власть командования и управления. Сложившаяся в результате система власти была также закреплена “Конституцией” – Временным положением об управлении областями, занимаемыми Добровольческой армией, утвержденным А. И. Деникиным. Власть Главнокомандующего объявлялась неограниченной, хотя и временной. Для содействия в законотворчестве и управлении при нем состояло Особое совещание, куда входили управляющие отделами и назначенные Деникиным лица. В Особом совещании обсуждались все законопроекты, все важные правительственные мероприятия, предложения о замещении ответственных чиновничьих должностей.

Едино­личная диктатура Деникина еще более укрепилась после того, как по соглашению с атаманами казачьих войск Донского и Кубанского 26 декабря 1918 г. он вступил в командование всеми воору­женными силами, действовавшими на юге России, и стал но­сить звание «Главнокомандующий Вооруженными Силами на Юге России» (ВСЮР).

Становление антибольшевистской государственности в Сибири в значительной мере основывалось на приобретших популярность еще во второй половине XIX в. идеях об автономии края. После февральской революции данные идеи получили практическое воплощение. В частности, в принятом кон­ференцией общественных организаций Сибири (август 1917 г.) Положении говорилось, что «... Сибирь в качестве автономной единицы должна обладать той полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, какой обладают отдельные штаты в современных федератив­ных государственных соединениях». Решающая роль в реализации идеи авто­номии отводилась краевому представительному органу - Сибирской областной Думе. Впервые ее полномочия в общих чертах устанавливались на первом сибирском областном съезде, проходившем с 6 по 17 октября 1917 г. в Томске. Более четко ее статус как “областного органа законодательной по местным делам власти” был определен Чрезвычайным общесибирским съездом (декабрь 1917 г.). Хотя установленный порядок ее формирования обеспечивал представительство слоев населения, ориентировавшихся на левые, социалистические идеалы, речь о взаимодействии с Советами не шла. О том, что Сибирская Дума дистанцировалась от большевистских органов власти свидетельствует тот факт, что в январе 1918 г. первая сессия Думы была проведена конспиративно. Значение этой сессии состоит в том, прежде всего, что там было сформировано Временное правительство автономной Сибири.

Хотя правительство почти в полном составе перебазировалось в Харбин, оно сыграло активную роль в организации вооруженной борьбы с большевиками, в формировании Западно-Сибирского комиссариата, который после восстания Чехословацкого корпуса в конце мая 1918 года вышел из подполья и объявил себя высшей вла­стью в Западной Сибири. В принятой им 1 июня Декла­рации важнейшими задачами определялись уста­новление народовластия и содействие скорейшему возобновлению работы Все­российского Учредительного Собрания. Поскольку основные вопросы должно было решить Учредительное собрание, в Декларации прямо говорилось, что «законодательные меро­приятия и реформы» не входили в компетенцию Западно-Сибирского комиссариата[73].

Борьба за власть привела к тому, что в июне 1918 г. появился Со­вет Министров Временного Сибирского правительства, при­нявший «на себя всю полноту государственной власти на всей территории Си­бири», на началах, заложенных Сибирской областной думой. 1 июля 1918 г. Совет Министров принял постановление «О высших государственных учреждениях Сибири», которым За­падно-Сибирский комиссариат упразднялся, а его отделы преобразовывались в министерства. Одновременно был учрежден институт управляющих министерствами: военным, продо­вольствия, торговли и промышленности, труда, земледелия и колонизации, пу­тей сообщения, просвещения, а также институт помощников управляющих ми­нистерствами и товарищей министров.

Статус министра отличался от статуса управляющего министерством тем, что последний не входил в Совет Министров, не обладал правом законодатель­ной инициативы. Управляющие министерствами, товарищи министров и помощники управляющих непосредственно осуществляли исполнительную власть. Совме­стно с Советом Министров они составили Временное Сибирское правительст­во, являвшееся носителем законодательной и исполнительной власти.

4 июля 1918 г. Временное Сибирское правительство приняло Декларацию «О государственной самостоятельности Сибири», учредило герб, флаг и гимн автономной Сибири, а постановлением от 6 июля 1918 г. «О недопущении советских организаций» четко и определенно выразило свою антисоветскую позицию.

В целях предотвращения углубления конфронтации различных политических сил решением Временного Сибирского правительства от 7 июля 1918 г. возобновлялась работа Сибирской областной Думы. Как показали ближайшие события, данная мера не только не принесла желаемых результатов, но и привела к политическому кризису, а в конечном счете – к государственному перевороту. Непримиримость взглядов существовавших политических сил со всей очевидностью проявилась на сессии Сибирской областной Думы в августе 1918 г., что привело к изданию Временным Сибирским правительством указа о перерыве работы Думы на 20 дней, а вскоре – к принятию Положения об Административном Совете, учрежденном для “содействия Совету Министров в делах управления”.

После объявления 21 сентября 1918 г. Административным Советом решения об очередном роспуске Сибирской Думы последняя приняла Грамоту, которой существование Административного Совета объявлялось незаконным, а все его акты юридически ничтожными. Административный Совет со своей стороны предпринял меры для блокирования работы Думы.

В это время в Уфе заканчивалась работа Государственного совещания, в которой участвовали представители большинства противобольшевистских государственных образований. Важнейшим итогом его работы стало решение о создании единой верховной власти “на всем пространстве Государства Российского” в лице Временного Всероссий­ского правительства, статус которого был определен «Актом об образовании Всероссийской верховной власти». Данное правительство (Директория в составе пяти человек) объявлялось единственным носителем верховной власти до созыва Всероссийского Учредительного собрания. Взаимоотношения Директории и областных правительств регулировались следующим образом: последние должны были передать все функции верховной власти (прежде всего законодательные) Директории по первому ее требованию. Директория получало право определять пределы компетенции областных правительств, но не могла распускать существующие областные правительства.

«Акт» в качестве неотложных задач, стоявших перед Директорией, намечал: освобождение России от Советской власти; воссоединение отторгнутых, отпавших и разроз­ненных областей; аннулирование Брестского мира; продолжение войны против германской коалиции.

Успехи Красной Армии вынудили Директорию перебраться в Омск – столицу автономной Сибири. В связи с этим возникла проблема взаимоотношений Временного Всероссийского и Временного Сибирского правительств. Был найден следующий компромисс, оформленный Указом Временного Всероссийского правитель­ства от 4 ноября 1918 г.: Временное Сибирское правительство предоставляет Директории свой аппа­рат; само же Временное Сибирское правительство становится Советом Министров Временного Всероссийского правительства, сохраняя при этом право на самостоятельное управление автономной Сибирью. Вопросы всероссийского характера являются исключительной компетенцией Директо­рии.

Нужно отметить, что Особое совещание при Главнокомандующем Вооруженными силами на Юге России постановило не признавать Директорию в качестве Всероссийского правительства, хотя и сочло возможным поддержи­вать с ней отношения. В то же время ряд шагов Директории (например, решение от 4 ноября об упразднении областных правительств) открыто нарушал положения “Акта”. Это свидетельствовало о слабости Временного Всероссийского правительства, в то время как реальная власть все более сосредотачивалась в руках военных.

В этих условиях ставка была сделана на установление диктатуры. 18 ноября 1918 г. в результате ареста нескольких членов Всероссийского Временного правительства произошел государственный переворот. Совет Министров объявил себя верховной властью и своим постановлением образовал единоличный ор­ган - Верховного правителя, которому и передал верховную власть.

Многие противобольшевистские государственные образования не признали власть Верховного правителя, а Съезд членов Учредительного собрания заявил даже о том, что берет на себя борьбу с преступными захватчиками власти. Но поскольку армия в целом поддержала государственный переворот, противники Верховного правителя были арестованы (например, члены Комуча), осуждены, уничтожены.

Правовой статус Верховного правителя и возглавляемой им системы органов государственной власти был закреплен в «Положении о временном устройстве государственной власти в России», утвержденном Советом Министров 18 ноября 1918 г. “Положение” во многом повторяло Основные законы Российской Империи 1906 г. По “Положению” Верховный правитель и Совет Министров наделялись законодательной властью (ни один законопроект не мог иметь силу закона без одобрения Сове­та Министров); не только зако­ны, но и проекты указов нуждались в одобрении Совета Министров; все акты Верховного пра­вителя подлежали контрассигнации председателя Сове­та Министров или «главного начальника подлежащего ведомства». В то же время члены Совета министров назначались Верховным правителем.

Сложившаяся система власти не была закреплена в каком-то одном нормативно-правовом акте. Анализ различных источников (в том числе и собственных оценок А. В. Колчака) дает основание представить ее в следующем виде. Совет Министров (“большой”), возглавлявшийся председателем, осу­ществлял функции законодательного учреждения. Принимавшиеся Советом постановления, после утверждения Верховным правителем, вступали в силу и имели силу закона.

Верхов­ный правитель не входил в состав Совета Министров. Санкционируя постанов­ления Совета Министров, он тем самым реализовал полномочия главы государ­ства. Колчак неоднократно занимаемый им пост называл именно “глава государства”.

В государственном управлении Верховный правитель и Совет Министров выступали как единый орган - Рос­сийское правительство, в состав которого входил также “малый” Совет Министров, состоявший из товарищей (заместителей) министров. Главой правительства являлся А. В. Колчак.

Кроме правительства в систему государственного управления входил Совет Верховного правителя в составе председателя Совета Министров, министров иностранных дел, внут­ренних дел и управляющего делами Совета Министров. Однако более существенным было другое. Хотя формально Совет Верховного правителя являлся совещательным учреждением при главе государства и пра­вительства, в действительности он трансформировался в орган, во многом подменявший Совет Министров.

Таким образом, Верховный прави­тель осуществлял функции главы государства и главы правительства, опи­раясь на Совет Верховного правителя; Совет Министров выступал в качестве высшего законода­тельного учреждения; Верховный правитель, Совет Министров и малый Совет Министров составляли Российское правительство.

Отвергая обвинения в попытках восстановления монархии, сам Колчак сложившуюся власть охарактеризовал следующим образом: “Временная единоличная Верховная власть по существу своему есть диктатура. Диктатура в историческом значении своем - учреждение республи­канское. Существенная особенность этой власти - ее безответственность за действия, совершенные во время своего существования. Подобная форма вла­сти является временной, она необходима лишь как отвечающая данному поло­жению государства. Изменится положение, и власть должна будет принять дру­гие, нормальные формы”.

Весной 1919 г. начался процесс объединения противобольшевистских государственных образований: власть Колчака признало Временное правительство Северной области, Главнокомандующий вооруженными силами на Юге России А. И. Деникин[74], командование Северо-Западной армии.

Приказ Верховного правителя от 24 мая 1919 года о назначении Юденича «главнокомандующим всеми русскими силами Северо-Западного фронта» явился правовой основой для формирования прообраза государственного аппарата – “Политического совещания” при Главнокомандующем. Последующие события, связанные с формированием Северо-Западного правительства, большинством современников были оценены резко негативно. Дело в том, что это правительство было сформировано без участия русских политических организаций, исключительно военной английской администрацией, которая и составила поименный список членов этого правительства, а затем принудила его подписать договор о признании “абсо­лютной независимости Эстонии”.

Единодушное мнение о том, что деятельность Северо-Западного правительства является предательством интересов России не могли поколебать провозглашенные в одобренной главой английской миссии Декларации от 3 августа 1919 г. демократические принципы: народовластие, признание Учредительного собрания, всеобщее избирательное право; введение института местного земского и городского самоуправления, полностью отделявшегося от государственной власти; провозглашение равенства всех граждан перед законом, неприкосно­венность личности и жилища, свободы «религиоз­ной совести, слова устного и печатного, союзов, собраний и стачек» и др.

Как и в других регионах, политический режим на Северо-западе постепенно эволюционировал в сторону военной диктатуры. Осенью 1919 г. вся полнота власти вручалась командующему войсками, который одновременно назначался генерал-губернатором.

Признаки проявлявшегося в различных формах и углублявшегося кризиса единоличной диктатуры становились все очевидней. Антиколчаковское восстание в конце 1919 г. явилось яркой демонстрацией этому.

Все сказанное свидетельствует о том, что сложившиеся в альтернативных государственных образованиях системы государственных органов существенно отличались друг от друга. Данное обстоятельство, наряду с другими, создавало серьезные препятствия для политического объединения данных образований, для создания общей, единой для всех системы государственного управления.

Несколько большего единства удалось достичь при строительстве местных органов власти, в основу которого были положены принципы и организационные формы, выработанные Временным правительством после февраля 1917 г. Так, взамен ликвидированных советских органов учреждались правительственные губернские и уездные комиссары, на которых возлагались задачи контроля за своевременным и точным приведением в исполнение постановлений центральной власти, формирования местной администрации, наблюдения за законностью дей­ствий городских и земских органов самоуправления. В ряде мест предпринимались попытки внесения в местное управление элементов большего демократизма и, в частности, перехода от принципа единоначалия к принципу коллегиальности. К примеру, в августе 1918 г. Верховное управление Северной области своим постановлением учредило уездные прави­тельственные комитеты из трех человек: комиссара уезда и двух предста­вителей городского и земского самоуправления (как правило, председате­лей управ).

Аналогичным путем пошли в Сибири. В губерниях были образованы комиссариаты, во главе которых стояла коллегия из 3-4 комиссаров. Насколько широким был круг ведения губернских комиссариатов свидетельствует их структура. В составе комиссариатов имелись следующие отделы: 1-й - общий (с подотделами исполнительным, информационным, редакционным и политическим); 2-й отдел ведал земским и городскими самоуправлениями; 3-й отдел осуществлял надзор за деятель­ностью милиции, земельных комитетов; 4-й отдел – инспекторский, контролировал работу органов здравоохранения, мест заключения, строительство, печать; 5-й отдел – занимался вопросами пенсионными; в 6-й отдел – распорядительный - входили бухгалтерская, хо­зяйственная, паспортная службы и регистратура.

По этой же схеме формировались и уездные комиссариаты.

Общие тенденции усиления централизации и авторитаризма в государственном управлении проявились и на этом уровне. В Сибири это выразилось в том, что Временное Сибирское правительство подчинило местные комиссариаты Министерству внутренних дел, а постановлением от 18 июля 1919 г. был восстановлен институт комиссаров, т.е. вводился принцип единоличного управления. 2 августа милиция из ведения местных органов самоуправления передавалась в ведение МВД через губернских комиссаров, которые впоследствии официально стали именоваться управляющими губернией, а возглавляемые ими органы - губернскими и уездными управле­ниями.

Специфичным для Сибири было введение временного института местной власти - Главного начальника края, наделявшегося правами генерал-губернатора и подчинявшегося непосредственно Верховному правителю. Главным на­чальникам краев переходили все права по гражданскому управлению. Чаще всего на эти должности назначались военные. После государственного переворота влияние военных на государственное управление еще более возросло.

Обстановка военного времени нашла непосредственное отражение в системе управления на местах. ПостановлениемВременного Сибирского правительства от 15 июля 1918 г. в целяхболее успешного формирования армии вся территория была поделена накорпусные районы (округа), в которые входилигубернии, области и края.

Всегобыло создано пять (по количеству корпусов) таких военно-административныхединиц - округов: Приамурский, Степной, Ураль­ский, Средне-Сибирский. В результате реальная власть на местах оказалась в руках воен­ной администрации. Это было закреплено такими нормативными актами, как Постановление Совета Министров от 1 февраля 1919 года, которое предоставлялокомандующим округами права объявлять любую местность на военномположении и «для обеспечения общей безопасности» карать виновныхвплоть до смертной казни. Губернаторы, начальники уездов, управляющиеобластями, не говоря об органах местного самоуправления, находились в зависимом положении.

Власть и управление на местах, помимо региональной администра­ции в лице начальников краев и управляющих, формально принадлежали также органам самоуправления: земствам и городским думам и управам.

20 июня 1918 года всем самоуправлениям был направлен циркуляр Вре­менного Сибирского правительства. Сельским, волостным и городским народ­ным собраниям предлагалось принять дела от исполнительных комитетов рабо­чих и крестьянских депутатов и приступить совместно со своими исполнительными органами - земскими и городскими управами - к исполнению обязанностей. Обстановка гражданской войны обусловила отступление от некоторых провозглашенных демократических принципов, ограничения гражданских прав и свобод. Это касалось, прежде всего, избирательного права. Уже 27 июня было признано недопустимым пребывание в составе дум и земств «...представителей тех партий, которые продолжают вести вооруженную борьбу против Сибирского Временного правительства, Уч­редительного Собрания и органов местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования». Изгнанные из органов местного самоуправления гласные должны были заменяться кандидатами от других партий.

Органы местного самоуправления стремились повысить свой статус, расширить предоставленные им полномочия. Одним из средств стало объединение их действий. Организационной формой стали заимствованные из опыта недавнего прошлого совещания, съезды, союзы и т. п. Так, в сентябре 1918 г. собравшиеся в Томске представители 6 губернских, 23 уездных и 11 городских учреждений провозгласили создание Всесибирского союза земств и городов - Сибземгора. Вскоре был созван I Всесибирский съезд земств и городов.

Большой демократический потенциал органы местного самоуправления Сибири продемонстрировали в последний период белого движения, при поиске путей выхода из политического кризиса. Состоявшееся в октябре 1919 года в Иркутске совещание 16 губернских, областных и уездных земств приняло решение о необходимости свержения Российского правительства Колчака. Для координации действий органы местного самоуправления сформи­ровали Земское политическое бюро, которое образовало политический орган восстания - Политический центр. Политцентр возглавил начавшееся в конце декабря 1919 года восстание в Иркутске, куда после падения «столицы» пере­брался Совет Министров.

На контролировавшейся Политцентром территории был образован Временный Совет Народного правления Сибири (высший орган власти), в состав которого вошли представители органов местного самоуправления.

Аналогичные процессы имели место в Северной области. Там в августе 1919 г. было созвано Земско-городское совещание в составе 40 человек, претендовавшее на политическую роль, на контроль над правительственной деятельностью в центре и на местах. Однако в начале 1920 г. совещание было реформировано в Архангельское губернское земское собрание, сфера деятельности которого была ограничена вопросами хозяйственной жизни в рамках местного самоуправления. Оно просуществовало до падения Северной области, вла­ча жалкое существование и служа декором военной диктатуре.

На Юге Европейской части России местные органы власти создавались на основании «Временно­го положения об управлении губерниями и областями, занимаемыми войсками Добровольческой армии», принятого 9 (22) сентября 1918 г., а также «Временного положения о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением Главнокомандующего Вооруженными силами на Юге России» от 6 (29) марта 1919 г. Первым предусматривалось восстановление губернского административного деления и учреждение постов военных губернаторов.

Первый нормативный акт преследовал цель сохранения централи­зации управления, результатом чего явилось воссоздание прежнего гу­бернского административного деления, но с учреждением в губерниях по­стов военных губернаторов. В результате этого гражданское управление возлагалось на военных, не имевших в этой области никакого опыта и зна­ний. На основании второго Положения территория, контролируемая Вооруженными силами на Юге России (кроме Дона и Кубани), была разделена на четыре имевшие общность хозяйственной жизни области, включавших по нескольку губерний. В областях вводился институт главноначальствующих (чаще всего это были командующие занимавших данную территорию армий). Главноначальствующие назначались и уволь­нялись Главкомом ВСЮР, которому полностью подчинялся в военных вопросах. В сфере гражданского управления они были ответствененны перед начальником управления внутренних дел.

Гражданское управление в губерниях осуществлялось губернатора­ми, являвшимися помощниками главноначальствующего. Губернатор на­значался и увольнялся Главкомом ВСЮР по рекомендации начальника управления внутренних дел.

При губернаторе, как и до революции, действовало губернское управление. Оно состояло из отделов: общих дел, распорядительного, юридического, по делам местью j самоуправления, по делам воинской повинности, по заведованию местами заключения (в губерниях, где не была введена тюремная инспекция, председательство в попечительствах над ис­правительными арестантскими отделениями осуществлял вице-губернатор), врачебно-санитарного, ветеринарного, техническо-строительного, межевого.

В уездах центральную власть представляли начальники уез­дов, при которых учреждались уездные правления в составе трех отделов: общих дел, по делам местного самоуправления, по делам о воинской по­винности.

Гражданское управление в волостях осуществлялось органами воло­стного и сельского управления - волостным старшиной и волостным прав­лением,

Аналогичная система местного управления сложилась и в Крыму, при режиме генерала Врангеля. Однако проведение земельной реформы потребовало значительного расширения штатов губернских правлений. Был введен институт губернских посредников и их помощников по зе­мельным делам, в компетенцию которых входило «объединение деятель­ности уездных и волостных земельных учреждений и содействие успеш­ному выполнению ими возложенных на них обязанностей».

На Юге России восстанавливалась дореволюционная система органов самоуправления, но существенно видоизмененная. В ноябре 1918 года правительство образовало комис­сию с целью пересмотра земельного и городового Положений, Положений о волостном земстве, поселковом управлении и других нормативных актов по местному самоуправлению. По ее предложению был принят ряд нормативно-правовых актов, регламентировавших организацию и деятельность органов местного самоуправления: «Вре­менное положение о выборах городских гласных» и «Временное положе­ние об общественном управлении городов», «Правила об упрощенном, по исключительным об­стоятельствам военного времени, управлении городским хозяйством» и др. Этими актами существенно ограничивалось избирательное право, губернаторы получили широкие полномочия по контролю за составом выборных органов (в том числе право удалять лиц, «не соответствовавших своему назначению»).

Серией утвержденных А. И. Деникиным летом 1919 г. нормативных актов органы местного самоуправления фактически были лишены самостоятельности и превращены в придаток местной администрации.

Попытка Врангеля укрепить социальную базу режима за счет учреждения волостного земства (Временное положение было введено в действие в июле 1920 г.) оказалась безрезультатной. Проведение, по выражению современников, «левой политики правыми руками» предполагало осуществление жесткого контроля администрации за органами местного са­моуправления. Постановления земских собраний всех уровней в семи­дневный срок подлежали утверждению начальников уездов и губернато­ров, которые обладали правом «приостановления», если действия земств, по их мнению, не отвечали «общим задачам борьбы за восстановление го­сударственности».

В альтернативных государственных образованиях была сформирована система государственных органов отраслевого управления (отделы, управления, министерства), в том числе правоохранительных.

Белыми правительствами были сформированы аппараты, осуществлявшие охрану общественного порядка, борьбу с преступностью. В Северо-западной области и в Сибири были сформированы министерства внутренних дел, в Северной области и на Дону существовали управления (отделы) внутренних дел, которые осуществляли руководство милицией. Последняя строилась первоначально на организационно-правовых основах, принятых Временным правительством, в частности, в соответствии с Положением о милиции от 17 апреля 1917 и находилась в ведении органов местного самоуправления. В обстановке войны были приняты меры к усилению централизации управления милиции и ее военизации. Так, постановлением Верховного управления Северной области от 2 августа 1918 городская и уездная милиция была передана из ведения местных органов самоуправления под руководство губернского правительственного комиссара. Здесь была сформирована железнодорожная милиция, для несения внутренней караульной службы в правительственных учреждениях и конвоирования преступников в августе 1918 создана “особая рота военной милиции”.

В Сибири после свержения советской власти полномочия местных органов самоуправления по руководству милицией поначалу были расширены: сельские общества получили право создавать милицию путем избрания 1 милиционера на 50 дворов или посредством вольного найма. В случае введения “исключительного положения” централизация руководства милицией усиливалась: она передавалась в подчинение уездного комиссара, который был уполномочен в случае необходимости формировать из сотрудников милиции “особые сводные отряды” и передавать руководство ими военным властям. В начале августа 1918 Совет Министров Временного Сибирского правительства, учитывая складывающуюся обстановку, принял решение о временной передаче милиции в ведение МВД. После государственного переворота и прихода к власти А. В. Колчака в ноябре 1918 г. централизация управления милицией еще более возросла, в ведение МВД был передан уголовный розыск, МВД начало формировать отряды особого назначения для вооруженной борьбы с “сознательными и несознательными нарушителями государственного порядка” (закон от 25 февраля 1919), были созданы органы политического сыска - государственная охрана (закон от 7 марта 1919).

Хотя в Северо-западной области было восстановлено местное самоуправление на основании Положения о земских учреждениях (май 1917), для охраны общественного порядка была учреждена централизованная государственная стража - “исполнительный орган власти на местах, который охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от сякого насилия, обид и самоуправства”.

В конце 1917 - начале 1918 гг. на Дону охрана общественного порядка осуществлялась т. н. квартальной охраной из самих граждан. В мае 1918 г. была создана “постоянная, наемная милиция из лучших офицеров, урядников и казаков”, которая строилась на централизованной основе и подчинялась Отделу внутренних дел Донского правительства. Имелось 4 городских и 9 окружных управлений милиции. В начале 1919 г. милиция была переименована в войсковую стражу, “т. к. это вернее передает существование этого института”. Положение о войсковой страже Всевеликого Войска Донского было утверждено 5 октября 1919 г. Военизация милиции выразилась в распространении на личный состав действия Военного Дисциплинарного устава.

Учрежденная А. И. Деникиным система гражданского управления включала органы охраны общественного порядка: бригады государственной стражи на железных дорогах, в губерниях, областях и градоначальствах, портовые, речные, крепостные команды государственной стражи. В состав государственной стражи входили уголовно-розыскные управления, осуществлявшие функции политического и уголовного сыска.

Объединение уголовного розыска и милиции произошло и в других регионах: в Северной области он был передан в милицию из отдела юстиции в августе 1919 г.

Для органов милиции белых правительств были характерны общие недостатки: некомплект кадров, их высокая текучесть, недостаточный уровень материально-технического обеспечения и как следствие - низкая эффективность работы. Во всех регионах, кроме Сибири, полностью запрещалось или существенно ограничивалось использование на работе в милиции бывших работников полиции.

В помощь милиции создавались различные формирования, аппараты для борьбы с конкретными наиболее распространенными правонарушениями: в феврале 1919 в Северной области создана “охранная дружина”, при Комиссии по борьбе с дороговизной и спекуляцией Всевеликого Войска Донского был организован торгово-промышленный надзор, начальник которого наделялся правами начальника окружной милиции.

Во всех белых правительствах действовали органы внесудебной репрессии (чаще всего назывались “следственно-судебными комиссиями”, “особыми следственными комиссиями” и т. п.), в состав которых входили и представители органов внутренних дел.

Органы внутренних дел белых правительств кроме руководства милицией выполняли широкий круг иных обязанностей. Так, МВД Северо-западного правительства назначало начальников губернии, организовывало агитацию среди большевиков, в сентябре 1919 г. в МВД был передан осведомительный отдел. Управляющему отделом внутренних дел Всевеликого Войска Донского были присвоены функции бывших комиссаров Временного правительства, отдел занимался вопросами общественного призрения, в его составе имелся цензурно-осведомительный отдел. В конце декабря начальнику управления внутренних дел правительства при Главнокомандующем Вооруженными силами на Юге России было подчинено Осведомительное агентство (ОСВАГ). На отдел внутренних дел правительства Северной области было возложено дело “политической осведомленности”, в августе 1918 г. при нем создано отделение по воинской повинности, а в феврале 1919 г. особая комиссия для организации антибольшевистской пропаганды.

Обширными полномочиями было наделено МВД Временного Сибирского правительства и колчаковского Временного Всероссийского правительства. Кроме указанных выше функций МВД руководило вопросами строительства, здравоохранения, призрения, почт и телеграфа, сельского хозяйства, ветеринарии, местного хозяйства и т. д. МВД направляло своих представителей в действующую армию, “главноуполнмоченных” по эвакуации и устройству служащих правительственных учреждений в освобожденные от красных регионы, уполномоченных по реквизиции помещений и разгрузке городов и др. В Сибири, как и в других регионах, было заметным влияние иностранцев: действовала польская жандармерия, существовала американская милиция.

Места лишения свободы белых правительств, по общему правилу, действовали на основе дореволюционных уставов и инструкций. Основным видом мест лишения свободы оставались тюрьмы, но были образованы и новые места заключения: осенью 1918 г. в Северной области, а позже и в некоторых других регионах были созданы концентрационные лагеря. В Северной области некоторые места заключения контролировались разведывательным отделом штаба союзных войск, их контрразведкой. Союзное военное командование создало собственные исправительно-трудовые учреждения: полк Даера, воспитательный батальон для малолетних и др. Повсеместно распространенным явлением была переполненность мест заключения (в некоторых тюрьмах содержалось в 3 - 5 раз больше заключенных, чем полагалось по норме), незанятость трудом, антисанитария, неудовлетворительный состав служащих мест лишения свободы.

Противопожарная служба строилась на основе традиционной для России повинности населения. Общее руководство борьбой с пожарами возлагалось на органы внутренних дел, в том числе и на милицию. Так, в Северной области Архангельская пожарная команда была подчинена Правительственному комиссару, который осуществлял и руководство милицией.

Дата добавления: 2015-08-03