Организация подготовки и проведения общенадзорных мероприятий

Полнота и профессионализм использования прокурором предостав­ленных ему законом полномочий в конкретной надзорной ситуации обес­печивают результативность проводимых мероприятий.

Проведение проверки состоит из ряда этапов, которые включают:

- подготовку к проведению проверки;

- непосредственное осуществление проверки;

- составление справок по итогам проверки отдельного направления (должностного лица), объекта; проведение на их основе анализа полу­ченных результатов и составление итогового документа (справки) о ре­зультатах проверки;

- правовую оценку полученных результатов проверки и принятие предусмотренных законом мер по выявленным в ходе проверки наруше­ниям права со стороны физических, должностных лиц, предприятий, орга­низаций и проч.

Прокурорские проверки могут быть классифицированы в зависимо-сти от качественной характеристики исследуемых вопросов, их содер­жания, круга проверяемых объектов, длительности периодов, охватыва­емых проверкой, степени сложности устанавливаемых обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может предусматриваться ана­лиз практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского за­конодательства, законов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но мржет распространяться на отдельные зве­нья той или иной системы органов в целом или даже несколько их групп.

В зависимости от качественной характеристики проверяемых воп­росов существуют следующие разновидности проверок:

- целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм законодательства (например, исполнение законодательства, регламен­тирующего тот или иной вид экономической деятельности);

- комплексная проверка исполнения основных норм действующего законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверя­емых вопросов;

- сквозная проверка, охватывающая полностью структуру городс­кого (районного) органа, которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер;

- контрольная проверка, преследующая цель получения достовер­ных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений действующего законодательства.

В зависимости от поводов (исходных материалов, на основании ко­торых принимается решение по их производству) различаются текущие и плановые проверки.

Основная масса проверок относится к категории проверок текуще­го характера. Поводом для их проведения служат поступающая в про­куратуру информация о конкретных фактах нарушения закона. Другие проверки отражают стратегические задачи в деятельности прокурату­ры и планируются заранее (в основном на основании планов вышестоя­щих прокуратур). Проводятся они, как правило, по результатам анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обоб­щения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учи­тывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности, исходя из особенностей конкретной ситуации, складываю­щейся в соответствующем регионе.

В зависимости от состава участников различаются комиссионные и комплексные проверки. Комиссионные проверки проводятся с учас­тием нескольких прокурорских работников, в том числе и из прокура­тур разных уровней по одному направлению прокурорского надзора. Комплексный характер проверке придает участие не только несколь­ких работников прокуратуры и представителей других контролирую­щих ведомств, но и комплексный характер программы проверки, пре­дусматривающий проверку нескольких направлений общего надзора (например, сохранность собственности и соблюдение налогового зако­нодательства и т.д.).

Участие в проверке нескольких прокурорских работников требует предварительного распределения между ними полномочий и объема подготовительной и проверочной работы. В подобном случае такой груп­пой проверяющих руководит прокурор, обладающий большим опытом, знаниями и навыками в подобной деятельности. До начала проверочных действий он распределяет конкретные обязанности участников, сроки представления документации о полученных результатах (справок, отче­тов, проектов актов прокурорского реагирования).

Подготовительная часть проверки является ее важнейшим элемен­том. Осуществляя подготовку к проведению проверки, прокурор дол­жен «ориентироваться на:

- наиболее полное выявление нарушений закона и нарушителей;

- всестороннее выявление и изучение обстоятельств, способству­ющих нарушениям законов;

- возможность истребования нужных документов;

- использование права получать от должностных лиц и граждан лич­ные объяснения по поводу нарушений законов;

- выяснения, насколько часто допускается повторение одних и тех же нарушений законов;

- острое и эффективное реагирование после проверки на каждый случай выявленного прокурором нарушения законов»1.

Проведению проверки должно предшествовать получение необхо­димой предварительной информации, позволяющей с максимальной де­тализацией предварительно изучить конкретные объекты, на деятель­ности которых должна быть сосредоточена планируемая проверка. Это своеобразный аналог метода экономического анализа используемого при проведении ревизии предприятий и организаций. Изучаемая на подгото­вительном этапе информация должна содержать сведения о признаках правонарушений, содержащихся в статистических и отчетных данных тер риториальных органов, материалах ревизий, материалах хозяйственных, гражданских и уголовных дел, как прошедших через судебное разбиратель­ство, так и находящихся в стадии предварительного расследования. Источ­никами подобной информации являются также обращения и жалобы, сооб­щения средств массовой информации, официальные обращения депутатов и должностных лиц, материалы проверок контролирующих органов, резуль­таты ранее проведенных прокурорских проверок, а также другие материа­лы, содержащие сведения о нарушениях законодательства.

Кроме того, при подготовке к проверке необходимо тщательно изу­чить не только законодательство, регулирующее деятельность предсто­ящего объекта проверки (которое должно находиться в постоянно об­новляемом состоянии), но и типичные нарушения, допускаемые в ходе применения данного законодательства, а также ошибки, свойственные правоприменительной деятельности.

Подготовка к проверке завершается разработкой программы пред­стоящей проверки. Программа проверки представляет собой документ, содержащий достаточно общую информацию: наименование предприя­тия (организации); перечень основных вопросов, подлежащих проверке; временной период проведения проверки. Ее содержание прежде всего определяется поставленными перед проверкой целями и задачами, а также характером имеющихся в прокуратуре сведений о совершенных правонарушениях на объекте проверки.

К примеру, программа проверки соблюдения правил безопасности условий труда может включать в себя следующий круг вопросов:

- создание администрацией предприятий (организаций) безопасных условий труда, соответствующих требованиям законодательства;

- соблюдение режима труда и отдыха работников, установленного законодательством;

- организация надлежащего санитарно-профилактического обслу­живания работников;

- отражение в коллективных договорах вопросов улучшения усло­вий и охраны труда;

- изучение причин производственного травматизма на предприятии и принятие мер к их устранению.

Составляя программу, прокурор должен определиться с подведом­ственностью решения тех или иных вопросов, поскольку у контрольных органов компетенция достаточно различна, и при проведении проверки они не могут выходить за пределы своих полномочий.

На основании составленной программы прокурор разрабатывает рабочие планы, в которых отражаются перечень мероприятий, направ­ленных на реализацию каждого элемента программы, сроки их проведе­ния, а также приемы, которыми будет пользоваться.

Рабочий план содержит:

- наименование предприятия (организации), включая конкретные структурные подразделения, где планируется проведение проверки;

- перечень норм законодательства, соблюдение которых намечает­ся проверить;

- характер основных вопросов, подлежащих выяснению;

- документы и иные сведения, подлежащие истребованию и ознакомлению;

- основные тактические приемы, использование которых предпола­гается в ходе проверки (установление очередности получения объясне­ний, обеспечение сохранности соответствующей документации или ее изъятие, определение круга лиц, необходимых для участия при проведе­нии осмотра, фотографирования, видеозаписи и т.д.);

- порядок изучения и анализа собранной информации;

- сроки проверки.

В качестве примера можно привести программу проверки соблюде­ния требований законодательства о труде в унитарном предприятии «ТМ».

Она включает в себя следующий круг вопросов:

- разработка правил внутреннего трудового распорядка предприятия;

- наличие утвержденных должностных инструкций работников, регламентирующих их функциональные обязанности;

- соответствие наименований должностей, профессий, указанных в штатном расписании организации и трудовых договорах (контрак­тах), заключенных с работниками, Общегосударственному классифи­катору работников Республики Беларусь «Профессии рабочих и долж­ности служащих»;

- наличие графика трудовых отпусков и уведомление работников о времени начала трудового отпуска;

- соблюдение порядка и условий заключения трудового договора, в том числе соблюдение условий о предварительном испытании;

- заключение и продление действия контракта;

- соблюдение сроков и порядка расторжения контрактов с работни­ками за нахождение в рабочее время или по месту работы в состоянии алкогольного опьянения, а с руководителями - за необеспечение долж­ной трудовой дисциплины подчиненных, сокрытие фактов нарушений ими трудовой и исполнительской дисциплины либо непривлечение виновных лиц к ответственности, установленной законодательством;

- соблюдение перечня мер и порядка применения мер дисциплинар­ного взыскания;

- расторжение трудовых договоров с работниками по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством;

- организация учета фактически отработанного каждым работни­ком времени в табелях учета рабочего времени;

- соблюдение порядка выдачи трудовых книжек уволенным работ­никам и т.д.

Перечень вопросов, подлежащих выяснению, не является исчерпы­вающим, поскольку охватывает лишь основные обстоятельства, кото­рые подлежат выяснению в ходе проведения проверки.

Необходимо указать, что обозначенные в программе и в плане воп­росы исследуются посредством получения объяснений и бесед с руко­водителем и должностными лицами; изучения правовых актов, издавае­мых руководителем предприятия, организации, исследованием статис­тических и иных сведений; анализа документов. При возникновении не­обходимости для более детального изучения их можно истребовать в прокуратуру либо ксерокопировать. Вместе с тем надо отметить, что законность изданных локальных правовых актов рекомендуется прове­рять непосредственно на месте, поскольку можно сразу же получить необходимые пояснения у должностных лиц, сверить указанные в прика­зе или распоряжении данные с документацией, побеседовать с другими работниками, в частности, с теми, кто указан в содержании проверяе­мого документа (например, в приказе).

В процессе непосредственного осуществления проверки происходит получение и накопление той информации, которая позволяет прокурору обеспечить должную полноту выявления нарушений законодательства. Задачи данного этапа решаются путем реализации прокурором предо­ставленных ему законом полномочий, к которым ст. 27 Закона о проку­ратуре относит:

1) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход проку­рора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в со­ответствии с законодательными актами и международными договора­ми Республики Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государственные секреты, осуществляется в соответствии с законо­дательством;

2) требовать от руководителей и иных должностных лиц государ­ственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимате­лей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и эк­спертиз. Должностные лица и индивидуальные предприниматели обяза­ны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами и о результатах сообщить прокурору;

3) вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индиви­дуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятель­ствах, связанных с нарушением законодательства, а в случаях, преду­смотренных законодательными актами, истребовать от них декларации о доходах и имуществе;

4) использовать на безвозмездной основе средства связи, информа­ционные системы, банки данных и архивные документы государствен­ных органов, иных организаций и граждан, за исключением объектов и лиц, имеющих дипломатический иммунитет;

5) проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

6) осуществлять иные полномочия в соответствии с законодатель­ными актами.

Помимо знания содержания данных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость выбо­ра тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фак­тов нарушений закона часто протекает в ситуациях, характеризующих­ся отношениями противостояния сторон, когда заинтересованные долж­ностные лица пытаются скрыть от учета и от проверяющих совершен­ные ими правонарушения. Поэтому применение процессуального и так­тического потенциала в зависимости от складывающейся ситуации по­зволяет получить в полном объеме необходимую информацию, соответ­ствующую программе проверки.

Поскольку в ходе проверки главным образом изучаются документы и иные письменные материалы, а также материальные объекты, общими приемами, используемыми при проведении прокурорской проверки, вы­ступают приемы документального анализа и фактического контроля.

Прокурор, исходя из оценки конкретной ситуации, определяет, где, как и кому изучать те или иные материалы и документы, представляю­щие интерес для выяснения правовых вопросов. Ознакомление с ними может происходить непосредственно в помещении (офисе) объекта про­верки. Возможно истребование материалов в прокуратуру. Не исключа­ется передача материалов в ходе проверки для предстоящего исследо­вания непосредственно специалистам, привлеченным для рассмотрения определенных возникающих на практике вопросов.

При проверке законности актов в ряде случаев целесообразно изу­чение не только самих этих документов, но и тех, на основании которых они изданы, а также имеющих к ним косвенное отношение. Исследова­ние должно строиться с учетом всех материалов, способных повлиять на окончательные выводы относительно состояния законности. Среди изучаемых документов выделяются содержащие статистические све­дения. Сопоставление их с другими материалами позволяет при некото­рых обстоятельствах делать важные выводы об истинном положении дел (например, применительно к привлечению к административной от­ветственности, учету, расследованию несчастных случаев, связанных с производством, и т.п.).

Важное значение для результативности прокурорского надзора име­ет использование предоставленного прокурору права требовать от руко­водителей и других должностных лиц выделения специалистов для вы­яснения возникших вопросов. Целесообразно участие специалистов тог­да, когда их выводы содействуют правильному установлению происхож­дения некоторых объектов, их состава, применения, качества, комплек­сности, соответствия специфическим нормам, производству сложных подсчетов, измерений, анализу определенной полученной информации. Для городских (районных) прокуратур актуально использование помощи специалистов из контрольно-ревизионных подразделений Министерства финансов Республики Беларусь, органов государственного архитектур­но-строительного, санитарно-эпидемиологического надзора, а также ор­ганов, ведающих землепользованием, охраной окружающей природной среды. Помощь специалистов может выражаться в различных формах -консультации, проведение обследований, дача заключений по вопросам, касающимся отдельных областей науки, техники, искусства, экономики. Однако следует иметь в виду, что в отличие от проведения экспертиз в ходе процессуальной деятельности, участие специалистов при проведе­нии прокурорских проверок не предполагает дачу заключений, не влечет за собой непосредственно особых, имеющих приоритетное значение вы­водов, выраженных в определенной законом процессуальной форме. С учетом мнения специалиста прокурор оценивает, как использовать по­лученную информацию в ходе надзорного мероприятия (проверки).

Итоги проведенных проверок отражаются в аналитических доку­ментах: справках, обобщениях. Прокурорской практикой выработан под­ход, выражающийся в составлении справки по результатам проверки тем прокурорским работником, которым она проводилась. В справке излага­ются все установленные факты, имеющие юридическое значение. В зак­лючительной части формулируются предложения о принятии мер, на­правленных на устранение выявленных нарушений закона. Результаты проверки докладываются руководителю прокуратуры, с которым также согласовывается вопрос о необходимости передачи информации и ее объеме руководителю проверяемого объекта.

Дата добавления: 2015-07-26