Полномочия прокурора по осуществлении надзора за исполнением законов.

Понятие, содержание и особенности надзора за исполнением законов.

Понятие этой отрасли прокурорского надзора вытекает из общего понятия прокурорского надзора, разница в том, что там в качестве объекта мы перечисляем все органы и организации, а здесь – не все, хотя и большую часть из них.

Каждая отрасль прокурорского надзора отличается четырьмя основными признаками: предмет, объект, полномочия и акт реагирования.

Надзор за исполнением законов – это урегулированная нормами права надзорное направление деятельности прокуратуры, осуществляемая генпрокурором и подчинёнными его прокурорами и направленная на точное и единообразное исполнение законов федеральными органами (смотреть часть 2 статьи 1 ФЗ «О прокуратуре»), а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Признаки прокурорского надзора за исполнением законов (отличающее её от иных отраслей):

1) Особенности предмета надзора.

До 1990 года в литературе шла дискуссия, что должно быть предметом – деятельность поднадзорных органов или сами органы. Были большие споры. Беринзон А.Д. считал, что предметом надзора являются органы, но в 1984 году вышла книга, монография Гаврилова Виктора Викторовича (доцент Саратовского юридического института), выпускал её под докторскую защиту, и он там хорошо доказал, что предметом не могут быть органы, потому что органы как таковые – они сами по себе ничто, они если и создаются, то для совершения каких-то действий, для деятельности. И учитывая, что не всякая деятельность является подназорной прокурора, ибо не всякая деятельность регламентируется законами (к примеру, организационная деятельность организуется ведомственными правовыми актами – внутренние инструкции какие-то; или административная деятельность – распределение обязанностей между работниками, дача указаний подчинённым, здесь какие-то административные регламенты).

Всё это реализуется в деятельности – в действий и бездействии, в решениях, и надо, чтобы было закреплено в нормах права – и тогда будет предметом прокурорского надзора.

Точка зрения Гаврилова победила, и в ФЗ написано, что это деятельности.

2) Круг органов (объектов надзора), деятельность по исполнению законов которых является предметом надзора.

Единственное, чем тут отличается – это кругом объектов. Не все органы, которые перечислены в общем, являются объектами здесь. Здесь круг ограничен органами исполнительной власти государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления и органы военного управления, организации. Специализированные органы вроде исполняющих наказания и производящих ОРД они сюда не входят и к объектам не относятся.

По закону 1991 года был выделен отдельный вид – по надзору за органами военного управления, но развития это не нашло.

В 2010 году предмет этой отрасли надзора был дополнен, что субъектом являются общественные организации по местам лишения свободы и исполнения наказания.

Не входит в предмет надзора Президент, законодательные органы власти РФ (Совет Федерации и Госдума), органы, формируемые ими – Счётная Палата, уполномоченный по правам человека и ребёнка и так далее.

Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Это было включено в 1999 году, до этого прокуратура надзора за ними не осуществляла (только надзор за соблюдением прав и свобод – там в 1995 году было включено, а до 1999 года за соблюдением законов не было надзора). Существовал этот надзор до 1991 года, причём надзор осуществлялся вне зависимости от подчинённости (если даже предприятие подчинялось химической промышленности – неважно, в любой момент можно было придти и проверить на наличие нарушения закона). Раньше был такой акт, как «предписание», и им можно было остановить даже производство, в случаях, когда не остановление повлечёт существенный ущерб интересам общества и государства.

С 1991 года до 1999 года вывели их из-под надзора прокуратуры – видимо, для того, чтобы суметь построить рыночную экономику.

3) Полномочия. Они перечислены в статье 22 ФЗ «О прокуратуре». Обратим внимание – если внимательно прочесть эти полномочия, то можно сделать несколько выводов.

Статья 22. Полномочия прокурора

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Во-первых, эти полномочия в большинстве своём носят характер, направленный на обеспечение надзора – в случае получения информации выявить нарушение и потребовать устранить. Сам прокурор не может ни при каких обстоятельствах устранить правонарушения сам.

Всё, что закреплено в части 1 статьи 22 называют в теории «полномочия, направленные на выявление правонарушения прокурором».

Далее – полномочия, которые используются для устранения нарушения законов. Он требует устранить нарушения закона и привлечь виновных к ответственности. Здесь вправе – возбуждать производство об административном правонарушении.

Статья 10 ФЗ «О прокуратуре», если заявление или жалоба ему не совсем подведомственна – тогда он должен направить материалы в компетентные органы.

Разница: если прокурор выносит постановление о привлечении к административной ответственности – значит, этот орган обязан привлечь к ответственности. Если направил в соответствующий орган – то есть возможность, что не найдут оснований для привлечения к ответственности.

Как можно потребовать привлечения лиц к иной установленной законом ответственности? Только представлением, такой акт, как «постановление» отменили в 1992 году – потому что тогда были бы такие же постановления, как в административной ответственности. В представлении прокурор ставит вопрос о том, что нарушен закон и нужно привлечь к ответственности.

Если обнаружены признаки преступления – статья 37, прокурор выносит требование следственному органу или органу дознания провести проверку и решить, есть ли основания возбуждать уголовное дело. Это требование о возбуждении уголовного дела.

Две или три недели назад в прокуратуру был направлен проект нового закона о прокуратуре, но его пока лектор не видела.

Следующее – предостережение о недопустимости нарушения закона. Здесь два вида и формы – в какой-то мере это направлено и на прекращение нарушения закона, кроме этого, здесь есть опротестование (в части 3 статьи 22) и есть такой вид (он должен быть, по мнению лектора, в статье 27) как освобождение незаконно задержанных лиц несудебными органами (на 3 часа полиция может для установления личности задержать может).

Полномочия две группы: на выявление и предотвращение. Можно выделить и отдельную группу – предостережение, предупреждение – потому что здесь мы надеемся, что в следующий раз они уже не нарушат.

Эти полномочия прокурор может осуществлять не всегда.

Пределы надзорных полномочий – это среди особенности отрасли надзора.

Два компонента, характеризующие полномочия.

Хотя, их можно выделить и три – этот момент был очень спорный с 1985 по 1991 год, говорили, что они не могут осуществлять общий надзор – это так отрасль называлась за надзором за законностью раньше официально. Дополнили двумя важными положениями, ограничивающими полномочия.

Первое ограничение – часть 1 статьи 21 ФЗ. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Начиная с 1985 года по 1995 год была большая «война» о том, насколько глубоко и широко должен распространяться прокурорский надзор (Владимир Михайлович Савинский вообще говорил, что не нужно прокурорского надзора – нужно, чтобы люди сами свои права защищали, «стержневая функция прокуратуры» является поддержание государственного обвинения).

Иные органы, которые обеспечивают контроль – это органы исполнительной власти (осуществляют свой контроль в своей узкой сфере и не только за исполнением законов, но и подзаконных актов, и деятельность этих контролирующих органов поднадзорна прокуратуре).

Если деятельность подконтрольна другому органу, то прокурор не может подменять эти полномочия, а должен обращаться в суд – часть 4 статьи какой-то ФЗ «О прокуратуре». Он будет обращаться либо в суд, либо в этот контролирующий орган, если сам обнаруживает правонарушение. Если же к нему приходят – то он должен разъяснить лицу, обратившемуся к нему, как защитить свои права. Статья 10 и Инструкция о делопроизводстве в органах прокуратуре.

4) Четвёртый признак. Указание в части 2 пункте 2 статьи 21 ФЗ «О прокуратуре» о том, что прокуратура может осуществлять надзор лишь в том случае (проверка производится по поступившей информации о правонарушении).

Генеральный прокурор издал приказ, тогда это был 30 приказ 1992 год (июль, кажется), сейчас это приказ 195 (499 страница пособия) «Об организации прокурорского надзора…», там есть пункт 6 – проверки исполнения законов проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщений СМИ, других материалах о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий для защиты…). В качестве повода рассматривать материалы судебных дел, результаты анализа статистики, прокурорской практики и иные данные, позволяющие делать выводы о нарушении закона.

Но есть ещё один момент. Здесь же, в приказе генерального прокурора, есть указание на то, что для обеспечения надзора за правильностью соблюдения законов на уровне государственных органов субъектов РФ и муниципальных органов власти прокурорам рекомендовано присутствовать на заседания представительных и законодательных органов – дабы с самого начала не принимались нарушающие законность нормы. И перед сессией в законотворческих органах они направляют материалы по рассматриваемым законопроектам (повестка направляется заранее, где-то за неделю, при необходимости можно затребовать предварительные решения).

Это ограничения, касающиеся информации о правонарушении.

Иногда в федеральных законах указывается, что надзор за исполнением закона возлагается на прокуратура (ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления», статья 453 ТК РФ, ФЗ «Об образовании»…). Как быть здесь? В ТК РФ в 453 статье написано, что надзор осуществляет и инспектор труда, и прокуратура. Как тут действовать? По обстоятельствам. В практике сложилась такая ситуация – если есть таковая специальная норма, то в отдельных случаях прокурор может, когда нет конкретного источника информации (хотя негласно до него таковая информация доходит), он может проводить проверки.

5) Признак – акты прокурорского реагирования. Несмотря на то, что они вытекают из полномочий, их

Акты прокурорского реагирования – это те правовые средства, при помощи которых прокурор требует от соответствующих лиц, органов и должностных лиц требует устранения правонарушения.

Применяются здесь: протест, заявления (статья 23), представление (статья 24), постановление (25 статья, но там только об одном виде – о возбуждении производство об административном правонарушении, а также есть постановление об освобождении незаконно задержанных несудебными органами) и требование (в статье 22, часть 2, особых требований к нему нет и нормы тоже особой нет) и предостережение (статья 25 прим.).

Полномочия прокурора по осуществлении надзора за исполнением законов.

Нам на этот вопрос уже практически ответили, когда характеризовали признаки.

Посмотреть внимательностью статью 22 ФЗ «О прокуратуре».

Дата добавления: 2015-07-26