Проблемы занятости трудоспособного населения: полная и неполная занятость

В условиях рыночных отношений социально остро стоят проблемы занятости населения и безработицы. Под занятостью населения понимают деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству и приносящую им, как правило, трудовой доход. Безработица — это социально-экономическое явление, состоящее в том, что некоторая часть экономически активного населения страны какое-то время или постоянно не имеет работы и заработка. Практические потребности учета населения вызывают необходимость выделения различных категорий занятости. Так, различают занятость продуктивную, социально-полезную, полную и др.

Продуктивная занятость — это занятость населения в общественном производстве. Социально-полезная занятость определяется числом людей не только занятых в общественном производстве, но и военнослужащих, учащихся (в трудоспособном возрасте), занятых ведением домашнего хозяйства, уходом за детьми и больными родственниками и т.п.

Полная занятость — это такое состояние общества, когда все желающие иметь оплачиваемую работу ее имеют, отсутствует циклическая безработица, но при этом сохраняется ее естественный уровень, определяемый фрикционной и структурной безработицей.

Полная занятость связана с предоставлением трудоспособному населению реальных возможностей заниматься общественно полезным трудом, при этом число рабочих мест соответствует числу безработных или превышает его. Рабочие места должны заполняться подготовленной рабочей силой. Лучших результатов можно достигнуть только тогда, когда профессионально-квалификационная структура рабочей силы будет соответствовать структуре рабочих мест, создаваемых с учетом научно-технического прогресса. Поэтому, если спрос на такие рабочие места будет удовлетворяться соответствующим предложением рабочей силы, то можно говорить о состоянии равновесия рабочей силы и рабочих мест или занятость в этом случае является продуктивной.

Но у этой проблемы есть и еще один аспект. Он состоит в том, чтобы обеспечить не просто полную и продуктивную занятость, но и экономически эффективную занятость. Под экономической эффективностью понимают занятость, которая обеспечивает достойный доход, рост образовательного и профессионального уровня для каждого члена общества на основе роста общественной производительности труда. Данное определение дает полную характеристику экономической эффективности с качественной стороны.

Непостоянная (временная) занятость). В большинстве стран мира временные работники (включая занятых по срочным контрактам, занятых по контрактам на выполнение определенного объема работ, сезонных работников, сотрудников агентств, предоставляющих трудовые услуги третьим лицам, разовых работников, работников по вызову и т. д.) являются наиболее быстро растущим сегментом нестандартной занятости. Их численность непрерывно увеличивается даже в тех экономиках, где общая занятость остается постоянной или снижается.

В России в 2006 году насчитывалось более 4 миллионов временных работников. За предыдущее десятилетие их доля в общей численности занятых заметно возросла - с 3% в 1992 году до более 9% в 2006 году.[27] Этот тип нестандартной занятости получил в России намного больший размах, чем в других постсоциалистических странах. По степени распространенности непостоянной занятости она вполне сопоставима с США и некоторыми другими развитыми странами.

Быстрый рост количества временных рабочих мест в российской экономике происходил вопреки жестким административным и законодательным ограничениям на их использование, которые были унаследованы от прежней плановой системы.[28] Важно также отметить, что в большинстве случаев выбор подобной формы трудовых отношений носил добровольный характер. По-видимому, чаще всего срочный найм отвечал интересам обеих сторон - как работников, так и работодателей.[29]

Неполная занятость. Госкомстат России не публикует официальных оценок уровня неполной занятости. По определению МОТ, термин "работник на неполное время" служит для обозначения лица, у которого обычное количество рабочих часов меньше, чем у сравнимых работников, занятых полное время. Однако эта дефиниция является слишком общей и не поддается однозначной статистической интерпретации. В результате не существует единого общепринятого способа измерения неполной занятости и в национальной статистике разных стран для этого используются различные методы. Отчасти с этим связан значительный разброс, который наблюдается в ее оценках даже среди стран с близким уровнем экономического развития.

Можно выделить три основных подхода, которые применяются для разграничения полной и неполной занятости:[30]

- "качественный" - исходя из оценок, которые сами респонденты дают режиму своей занятости (используются ответы на вопрос, какую работу они имеют - с полной или неполной рабочей неделей);

- "количественный" - исходя из продолжительности обычного (нормального) рабочего времени. При таком подходе лица, обычно работающие меньше определенного количества часов, квалифицируются как занятые неполное рабочее время (в качестве пороговой чаще всего принимается величина в интервале от 30 до 40 рабочих часов в неделю);

- "комбинированный" - сочетающий элементы двух предыдущих подходов.

Применительно к российскому рынку труда более продуктивным представляется "качественный" подход, который основывается на предположении, что работники полнее информированы об индивидуальных особенностях своего режима занятости и способны точнее определить его характер. Более механический подход, использующий к качестве критерия для разграничения полной и неполной занятости некую "нормальную" продолжительность рабочей недели, несмотря на свою кажущуюся объективность имеет серьезные недостатки. Во-первых, в нестабильных условиях переходной экономики само понятие "нормальной" продолжительности рабочей недели не всегда поддается четкой интерпретации. Во-вторых, для многих категорий работников (преподавателей, врачей, шахтеров и др.) российское законодательство предусматривает более короткую продолжительность рабочего времени, чем стандартные 40 часов, - 36, 30 и даже менее часов в неделю.[31] В подобной ситуации выбор любого количества рабочих часов в качестве жесткой границы, отделяющей полную занятость от неполной, оказывается в значительной мере произвольным. Наконец, такой подход не позволяет выявлять конкретные причины, по которым работники попадают в состояние неполной занятости. В той мере, в какой она является результатом их собственного выбора, ее можно считать "добровольной". Однако она может носить "вынужденный" характер и вызываться либо отсутствием рабочих мест с полным рабочим временем, либо сокращением продолжительности труда по инициативе работодателей.

Переход к рыночным отношениям в современной России обозначил необходимость новой конфигурации политики занятости. Неравномерная динамика переходных процессов в экономике России предопределила соответствующий характер государственной политики в сфере занятости и на рынке труда, что, в частности, выразилось в избирательности и ограниченности реализуемых мер. В условиях дефицита средств система социальных гарантий в значительной мере лишилась своего реального наполнения, при этом эффективность ее функционирования падала. Степень государственного влияния на процессы, формирующие динамику рынка труда, существенно снизилась, в результате массовой и точечной приватизации значительно сократилась роль государства как крупнейшего работодателя. В свою очередь частный сектор экономики в условиях системного производственного и инвестиционного кризиса в большинстве своем оказался неспособен обеспечить занятость в прежнем объеме, скорость адаптации агентов рынка к новым условиям явно не соответствовала скорости их формирования.

Отмеченные особенности продолжают сохраняться и сегодня, усугубляя непростую ситуацию с обеспечением населения достойной и оплачиваемой работой, а предприятий — квалифицированной рабочей силой. В тоже время, более 15 лет, прошедших с момента начала осуществления рыночных реформ, оказались не слишком продуктивными в решении унаследованных из прошлого и появившихся в эти годы в сфере занятости и рынка труда России проблем.

К числу наиболее актуальных макроэкономических проблем сферы занятости и рынка труда России необходимо, на наш взгляд, отнести следующие.

- Постоянное сокращение численности населения страны. Численность постоянного населения Российской Федерации на 1 сентября 2007 г. составила 142 миллиона человек, что на 0,14% меньше, чем на начало года, по данным Федеральной службы госстатистики (Росстат). Таким образом сокращение составило 196,6 тысяч человек против 408,2 тысяч в январе-августе 2006 года.[32] Негативное влияние на динамику численности населения оказывает низкая рождаемость и высокая смертность, в том числе по причине несчастных случаев, убийств, самоубийств и других внешних воздействий. Высокая смертность населения определяет низкие по европейским меркам показатели продолжительности жизни при рождении (65 лет), в особенности у мужчин (59 лет). Происходит общее постарение населения, и, прежде всего, его экономически активной части. Численность населения в возрасте старше трудоспособного в период после 2007 г. по демографическому прогнозу будет ежегодно увеличиваться в среднем на 300 тыс. человек.

- Недостаточно согласованное развитие основных факторов производства. Возможности расширения занятости и сокращения безработицы зависят в первую очередь от интенсивности инвестиционных вложений в создание новых рабочих мест и темпов экономического роста. В настоящее время невысокий уровень совокупного спроса на труд из-за недостаточного объема инвестиций (прежде всего в реальный сектор производства) определяет существование циклической безработицы. Кроме того, сохраняется явная территориальная неоднородность спроса на труд (основная часть вакантных рабочих мест сосредоточена в Центральном федеральном округе, причем на Москву и Московскую область приходится около 30 % общероссийских регистрируемых вакансий).[33]

- Невысокий (при своей значительной отраслевой и региональной дифференциации) средний уровень оплаты труда, определяющий соответствующий уровень доходов большей части населения. По оценке Госкомстата России, за чертой бедности проживает 25.2 млн. российских граждан, т.е. 17,6% населения страны.[34] По-прежнему сохраняется практика нерегулярной оплаты труда работников: на 1 декабря 2007 г. обязательства по выплате заработной платы не были выполнены на сумму 3461 млн.рублей.[35]

- Снижение численности занятых в науке и образовании. За 1993 – 2007 гг. изменение этого показателя составило 1,8 млн. чел., а доля отрасли «Наука и научное обслуживание» в общей численности занятых сократилась за тот же период более чем в два раза. Средний возраст работников отрасли приближается к 45 годам (максимальному среди всех отраслей показателю),[36] что является следствием слабого притока молодых перспективных кадров. Уменьшился приток молодежи и в другие отрасли, требующие высокой квалификации труда. Этот приток не восполняет и не может восполнить значительную потерю кадров (особенно рабочих). Отток работников из отраслей промышленности и науки в условиях инвестиционной пассивности не компенсируется организационно-технологическими инновациями, а подчас он усиливается из-за повсеместной недооценки качественного умственного труда.

- Нестабильный характер занятости в негосударственном секторе экономики, прежде всего из-за нередких банкротств коммерческих предприятий, особенно малых и средних. В сфере малого предпринимательства нарушается трудовое законодательство, нужно говорить и о криминализации бизнеса. В настоящее время малый бизнес все еще нельзя считать полноценным источником легальной и достойной занятости, реальной альтернативой трудоустройства для работников, увольняемых с крупных и средних предприятий.

- Значительный объем общей и скрытой безработицы, длительные сроки пребывания в безработице (около 40% безработных находятся в этом состоянии более года), низкая конкурентоспособность безработных на рынке труда, формирование рынка нестабильной краткосрочной занятости.

- Качественное (структурное) несоответствие параметров спроса на труд и его предложения в региональном, отраслевом, профессиональном, возрастном и других разрезах. Нескоординированность функционирования системы образования с динамикой спроса экономики на рабочую силу определенных профессий и квалификаций.

- Усиление структурных диспропорций вследствие складывающейся половозрастной структуры населения. С 1992 г. значительно сократилась доля занятых в возрасте до 20 лет и в группе 30-34 года, увеличилась — для возрастов 40-44 и 45-49 лет.[37] Согласование высоких стандартов экономической активности и социальной защищенности работников обоих полов и, в частности, необходимость сочетания женщинами детородной функций и активной экономической деятельности3.

- Низкий уровень межотраслевой и межрегиональной подвижности населения и рабочей силы, в которой значительна роль стихийных и случайных процессов. Отсутствует четкая миграционная политика, регулирующая региональную динамику и структуру населения России и основанная на анализе и прогнозировании перспективных социально-экономических (инвестиционных, производственных и иных) условий. Недостаточно развита общероссийская составляющая информационной инфраструктуры рынка труда. Насущность обозначенных и, возможно, других проблем сферы занятости и рынка труда требует анализа результатов реализации действующей политики занятости, оценки ее перспективной результативности и адаптации к актуальным социально-экономическим приоритетам развития и прогнозируемому состоянию рынка труда. Контуры политики занятости в России должны соответствовать отечественному и зарубежному (прежде всего развитых стран) опыту, накопленному за время эволюции государственной политики занятости, учитывая специфику нашей страны.

Кризис в российской экономике был обусловлен в первую очередь отсутствием программы перехода к новым условиям хозяйствования и стихийностью формирования рыночных отношений. Все это с закономерностью сказалось на экономической жизни страны, обусловив характер и содержание безработицы и занятости трудоспособного населения.

Сегодня назрела необходимость совершенствования структуры занятости, формирования новой политики, принципов и методов исследования проблемы занятости и управления ею. Однако для этого требуется решение многих проблем как экономического так и социального плана, осуществление комплекса мероприятий, в том числе проведение ряда специальных социально-экономических научных исследований.

Проблемы управления процессом формирования структуры занятости трудоспособного населения в России связаны прежде всего с особенностями перехода экономики от планово-административной системы к рыночным методам хозяйствования. Образование частного сектора экономики изменило характер и содержание занятости, которые определяются уже требованиями рынка, наличием специальной рабочей силы.

Все это привело к резким диспропорциям в структуре занятости, вылившееся прежде всего в образовании мощного слоя безработных, временно или постоянных, к рассогласованию между наличием вакантных мест и невозможностью их занять, отсутствию информационно-поисковой базы, неадекватность системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров и специалистов. Можно констатировать, что сегодня система занятости населения полностью разбалансирована, структура ее не оптимальна, направления ее развития вызывают тревогу. Естественно, такое положение дел самым негативным образом сказывается на структуре экономики и эффективности производства, решении ряда демографических проблем. Особенно остро эта проблема проявляется в регионах и областях страны.

Все это заставляет исследовать формирование структуры занятости трудоспособного населения, понять, какие тенденции здесь превалируют, в каком направлении и каким образом управлять данным процессом, ибо без решения этих и многих других вопросов вряд ли можно ожидать крупных успехов в экономике. Вызывает тревогу и то обстоятельство, что новое поколение работников оказывается по преимуществу вне процессов социально-экономических преобразований, не может найти свое место в общей и частной структуре занятости, а значит, не способно полностью реализовать себя. Последствие подобной тенденции могут оказаться более чем негативными. Незанятая молодежь, в меру своего потенциала, найдет себе занятие, но вряд ли оно будет оптимальным как с точки зрения их собственных интересов, так и интересов всего общества.

Соответственно необходимо принципиально по-новому подходить к современным методам управления процессом формирования структуры занятости в стране. От планового распределения рабочей силы и специалистов по отраслям производства следует переходить к созданию социально-экономических и правовых условий, обеспечивающих автономный процесс формирования занятости трудоспособного населения в интересах как отдельного предпринимателя или государственной структуры, так и в интересах самого работника и общества в целом.

2.2 Государственная служба занятости, ее функции, структура и финансирование

Основная задача проводимой высшими органами власти России социальной политики - максимальное поддержание уровня жизни населения и усиление мер по социальной защите граждан, остающихся без работы. Федеральная государственная служба занятости населения была образована в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в апреле 1991 года, положение о которой было утверждено в 1993 г.[38] Финансирование реализации политики занятости велось через созданный Фонд занятости.[39] За годы своего существования служба занятости сформировалась как федеральная государственная структура, непосредственно отвечающая за реализацию активных мероприятий по содействию занятости населения, своевременное и в полном объеме предоставление гарантированных государством услуг и социальных выплат безработным гражданам.

Государственная служба занятости проводит анализ и прогнозирование спроса и предложения на рабочую силу, информирование населения и работодателей о состоянии рынка труда; проводит учет свободных рабочих мест и граждан, обращающихся по вопросам трудоустройства; оказывает помощь гражданам в выборе подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников; оказывает услуги в профессиональной ориентации и трудоустройстве высвобождаемым работникам и другим категориям населения и т.д.

С 1 января 2001 г. был ликвидирован фонд занятости. Изменилась и прежняя структура ФГСЗН.[40] Новые условия финансирования существенно изменили акценты в организационном обеспечении государственной политики в этой области. Разделение источников финансирования привело к принципиальному изменению структуры управления всей системой. Вместо двухуровневой (министерство и его территориальный орган в субъекте РФ) была создана трехуровневая (министерство, территориальный орган, центры занятости).

Государственная служба занятости в 2004 году была реорганизована в Федеральную службу по труду и занятости,[41] которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, функции по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе, функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.Служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Основные функции службы: контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе; деятельность по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства РФ в закрепленных сферах деятельности; организация альтернативной гражданской службы; организация и оказание государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в т.ч. содействие гражданам в поиске подходящей работы; подбор работодателям необходимых работников; бесплатная консультация, бесплатное предоставление информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности профессионального обучения; профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка безработных граждан, психологическая поддержка; обеспечение социальной поддержки; направление граждан на общественные работы, а также их временное трудоустройство; осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; выдача заключений о целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы.[42]

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляются должностными лицами Федеральной службы по труду и занятости.[43]

Статьей 1 Федерального закона № 199-ФЗ от 31.12.2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[44] внесен ряд изменений в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», вступивших в силу с 1 января 2007 г. Закон о занятости населения определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы.

Изменения в основном коснулись вопросов передачи отдельных полномочий от федерального центра на уровень субъектов Российской Федерации. Так как вопросы занятости населения могут теперь регулироваться не только на федеральном, но и на региональном уровне, необходимые изменения внесены в статью 6 Закона о занятости населения: состав законодательства о занятости населения расширен за счет включения в него законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Из состава полномочий федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения исключено осуществление мер активной политики занятости. К таким мерам относятся:

- мероприятия по содействию трудоустройству населения (ярмарки вакансий и учебных рабочих мест, информирование населения и работодателей о положении на рынке труда, общественные работы, временное трудоустройство несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые, социальная адаптация на рынке труда, содействие самозанятости безработных граждан);

- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации, психологическая поддержка безработных граждан, профессиональная ориентация граждан.

Кроме того, субъектам Российской Федерации переданы полномочия, которые ранее в составе полномочий федеральных органов прописаны не были. Это полномочия:

1) по регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан;

2) по осуществлению контроля за:

- обеспечением государственных гарантий в области занятости населения (гарантии установлены непосредственно Законом о занятости населения, а также в некоторых статьях ТК РФ);

- приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты. Установление квоты для приема на работу инвалидов регулируется статьей 21 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[45]: организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов);

- регистрацией инвалидов в качестве безработных. В настоящее время на законодательном уровне обязанность регистрации инвалидов в качестве безработных не закреплена. Ранее соответствующие нормы (отсылочные) были закреплены в статьях 25 и 31 упомянутого Федерального закона № 181-ФЗ;

3) по разработке и реализации мероприятий по результатам проведенного контроля (подпункты 4–6 пункта 1 статьи 7.1 Закона о занятости населения):

- проверка, выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечение лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- принятие мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан;

- обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения, а также подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства;

4) реализация территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Пунктами 2–7, 11 статьи 7.1 Закона о занятости населения установлены источники финансирования полномочий, переданных субъектам РФ, и порядок использования средств бюджетного финансирования:

- основным источником финансирования перечисленных полномочий являются средства, выделяемые в виде субвенций из федерального бюджета. При этом объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется исходя из численности населения и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат. Обращаем внимание на то, что при определении размера субвенций в расчет принимается не количество зарегистрированных безработных, а общая численность населения в регионе;

- порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации;[46]

- выделенные средства носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- контроль за расходованием средств на осуществление переданных полномочий осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, Счетной палатой Российской Федерации.

Кроме того, федеральному органу исполнительной власти – Федеральной службе по труду и занятости, осуществляющей функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, предоставлено право:

- принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, и осуществлять надзор за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;

- издавать методические указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения;

- согласовывать структуру органов службы занятости субъекта Российской Федерации;

- осуществлять контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; вносить для принятия решения в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- устанавливать содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, в случае необходимости устанавливать целевые прогнозные показатели.

Вновь введенной статьей 7.2 Закона о занятости населения определены и полномочия органов местного самоуправления в области занятости. При этом данные полномочия ограничены участием в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

В обязанности районных служб занятости входит: анализ и прогнозирование спроса и предложения на рабочую силу, информация о состоянии рынка труда, учет свободных мест и граждан, обращающихся по вопросам трудоустройства, консультации о возможностях получения работы и обеспечения рабочей силой, о требованиях к профессиям и работникам и по другим вопросам, связанным с обеспечением занятости, оказание услуг по трудоустройству; регистрация безработных, оказание им помощи, включая выплату пособий; организация разработки программ занятости с предусмотренными в них мерами социальной защиты различных групп населения, организация профессионального обучения и переобучения граждан. Службы занятости имеют право запрашивать от всех структур информацию о предполагаемых изменениях, результаты которых ведут к высвобождению трудящихся, а также сведения о наличии свободных рабочих мест, направлять на все виды предприятий трудящихся по вопросам трудоустройства, разрабатывать и выносить на рассмотрение органов исполнительной власти предложения об установлении минимального количества рабочих мест для трудоустройства, направлять незанятых граждан по их желанию на оплачиваемые общественные работы, оплачивать стоимость профессионального обучения, и переобучения лиц, зарегистрированных в качестве ищущих работу, выдавать пособия по безработице, приостанавливать или отменять выплату пособий.

Главной целью и конечным результатом функционирования центров занятости является обеспечение максимального трудоустройства незанятого, ищущего работу трудоспособного населения и высвобождаемых работников, а также их социальная защита.

2.3 Основные направления деятельности государственной службы занятости

Одним из важнейших институтов рынка труда является Федеральная служба по труду и занятости населения. На этот орган, имеющий широкую сеть региональных отделений, возложена основная нагрузка по обеспечению социальной защиты безработных и реализации мероприятий, направленных на достижение разрядки на рынке труда, снижение общей безработицы, борьба с застойными ее формами, расширение занятости.

С ликвидацией фонда занятости населения в 2001 г. и переходом на финансирование политики занятости непосредственно из государственного бюджета, проблема соответствующей реализации описанных выше задач еще более усложнилась, а возможности реализации специальных государственных программ в значительной степени снизились.

Проблема ограниченного финансирования сдерживает расширение аппарата региональных служб занятости и проведение адекватной модернизации их работы. Последнее становится дополнительным фактором, негативно влияющим на результативность деятельности службы занятости, поскольку длительные очереди, невнимательное отношение, отсутствие или труднодоступность искомой информации побуждают безработного производить поиски работы самостоятельно и лишают его стимула обращения в отделения службы занятости.

Безработица, как имманентное свойство современного этапа цивилизованного развития, будет воспроизводиться постоянно, как в силу структурной и инвестиционной динамики, так и в силу социально-трудовой мобильности населения. Другой вопрос – какими качественно-количественными параметрами безработица будет характеризоваться и какие негативные социально-психологические и экономические тенденции будет провоцировать. При этом отнесение параметров занятости и безработицы к деятельности службы занятости как специализированному социальному регулятору рынка труда может быть относительным, а сами параметры в большей мере характеризуют пространство деятельности органов занятости, но никак не эффективность. Речь в данном случае не идет о разведении показателей состояния сферы занятости и показателей деятельности службы занятости. Главное заключается в том, что влияние службы занятости на те или иные процессы в сфере занятости и, соответственно, на параметры этих процессов не является линейным и однозначным. Проблема же заключается в выделении процесса, регулирование которого может рассматриваться в качестве стратегической задачи службы занятости, а качественно-количественные характеристики процесса могли бы фиксироваться интегральным показателем, отражающим влияние службы занятости и эффективность ее деятельности.

Мировая система служб занятости в своем социальном и целефункциональном самоопределении прошла путь от выраженной направленности на социальную защиту безработных и посредничества в трудоустройстве к активному влиянию на рынок труда. В первых документах Международной организации труда гуманитарная функция органов занятости (конторы трудового посредничества, бюро занятости) определяется как защита от безработицы в двух формах: создание государственных контор трудового посредничества и страхование на случай безработицы.[47] Устанавливается важнейший принцип деятельности контор – паритетность интересов работников и нанимателей и государственный контроль за деятельностью платных контор. Государство входит в систему регулирования занятости через создание государственных органов занятости и лицензирование деятельности платных структур трудоустройства.

В рекомендациях 1944 года определяется основная функция органов занятости – «обеспечение в сотрудничестве с другими заинтересованными государственными и частными органами возможно лучшей организации занятости в промышленности, сельском хозяйстве и в других областях как неотъемлемой части национальной программы полного использования производственных ресурсов».[48] Конкретизация задач и функций службы занятости закреплена конвенцией и рекомендацией, принятыми в 1948 году.[49]

В качестве основного направления деятельности службы занятости определяется осуществление наилучшей организации рынка труда в рамках государственной программы обеспечения и поддержания полной занятости. Регулирующая функция службы занятости рассматривается через расширение и углубление анализа и прогноза рынка труда, в том числе прогноз будущей потребности в рабочей силе (численности, квалификации) по отраслям и территориям. Особый акцент делается на оказании помощи предприятиям и организациям в разработке социальных и экономических планов, направленных на улучшение положения в сфере занятости.

Сохранение же функции социальной защиты безработных на фоне усиления экономической функции еще в большей степени определило место службы занятости как регулятора и канала циркуляции рабочей силы и обеспечения процессов перехода из состояния безработицы в состояние занятости. Конвенция и рекомендация «О политике в области занятости», принятые в 1964 году, снимают монопольность функции регулирования рынка труда со службы занятости.[50] Впервые признается, что проблемы занятости не исчерпываются проблемами организации рынка труда, а имеют, в первую очередь, политическую и общеэкономическую основу. Новый контекст проблем занятости актуализирует функцию трудоустройства, переподготовки, профессиональной ориентации и адаптации, организацию общественных работ и осуществление специальных программ для молодежи.

Указанные моменты позволяют зафиксировать в качестве основного направления деятельности службы занятости регулирование рынка рабочей силы и рынка рабочих мест с целью обеспечения их сбалансированности. И, соответственно, в качестве регулируемого процесса – процесс перераспределения рабочей силы, в котором состояние безработицы может рассматриваться как возможное, но не обязательное состояние. Концептуальные наработки Международной организации труда и практический опыт стран с рыночной экономикой по содействию занятости обеспечили основу организации службы занятости в России на достаточно высоком институциальном уровне

Социальное конструирование органов содействия занятости в России на основе опыта зарубежных стран и в условиях развивающегося системного кризиса предопределило акцент на функциях защиты и трудоустройства, то есть на функциях сопровождения нарастающей безработицы. С одной стороны, такой подход был оправдан хотя бы потому, что социальный опыт подавляющей части россиян не включал переживание безработицы и навыков поведения в рамках этого статуса. С другой стороны, активное влияние на субъектов рынка труда и других агентов, определяющих его динамические параметры, требовало социальной легитимизации службы занятости как нового социального института и достижения необходимого уровня социально-экономического влияния не только на специфические, но и на контекстные процессы.

В то же время имеющийся мировой опыт позволил зафиксировать в законодательном порядке основные задачи службы занятости в Российской Федерации. В качестве главной задачи определена реализация государственной политики занятости. Глобальность этой задачи практически не обеспечивалась законодательно закрепленными правами служб занятости, которые распространялись на достаточно ограниченную сферу и не поддерживались обязанностями других социальных институтов. Именно в этот период и в данном нормативном поле формируется социальный статус службы занятости как организации, оказывающей услуги по трудоустройству и социальной поддержке. К чести руководителей и специалистов службы занятости, проводивших работу по формированию службы занятости в России, нужно сказать, что усилия направлялись на реализацию концепции активной роли службы занятости в социальных процессах. Другой вопрос, что усложнение и расширение функций службы занятости создает предпосылки рассеивания цели и автономизации направлений деятельности, а в условиях недостаточности ресурсного обеспечения программ занятости и предпосылки конкурентных отношений между структурами службы занятости.

С позиции повышения социальной значимости службы занятости принципиально важным является ее направленность на максимальное сокращение сроков нахождения работников в состоянии незанятости, сокращение объемов застойной и хронической безработицы. Такая констатация позволяет зафиксировать общую стратегию деятельности органов занятости как системы регулирования процессов перераспределения трудовых ресурсов, с одной стороны, и как субъекта регулирования процессов формирования трудовых ресурсов – с другой. Кроме того, определение параметра времени нахождения в состоянии незанятости как основного позволяет интегрировать направления деятельности органов занятости в рамках внешней (активизация рынка рабочих мест и активизация рынка рабочей силы) и внутренней задачи (минимизация срока безработицы).

В настоящее время центры занятости являются многопрофильными учреждениями с разными направлениями деятельности. Одним из важнейших направлений деятельности является оказание информационных услуг как населению, так и работодателям. Информационные услуги бесплатны для всех категорий граждан и включают:

- пропаганду возможностей и услуг органов службы занятости;

- информирование граждан о ситуации на рынке труда;

- информирование о вакантных рабочих местах;

- разъяснение основных принципов государственной и региональной политики в сфере занятости.

Одной из основных задач центров занятости является оказание содействия занятости граждан, ищущих работу. Для граждан, нуждающихся в содействии занятости, службой занятости формируется информация о вакантных рабочих местах в масштабах города, района, региона, ведется обмен вакансиями с другими регионами РФ. Соответственно эта информация представлена в виде местного, регионального, межрегионального банков вакантных рабочих мест, ознакомиться с которой можно в центрах занятости либо на официальных сайтах служб занятости в сети Интернет.

В целях расширения возможности трудоустройства незанятых граждан ведется работа совместно с работодателями по следующим направлениям:

-индивидуальные консультации работодателей;

-предоставление работодателям базы данных о профессиональном составе безработных (индивидуальные беседы, телефонные переговоры);

-ведение банка специалистов и их рекламирование;

-подбор персонала для работодателей по заявленным требованиям;

-проведение мероприятий: дни служб занятости; информационные встречи на предприятиях; семинары кадровых служб; ярмарки специалистов; ярмарки вакансий.

С целью решения проблемы трудоустройства в центры занятости населения могут обращаться все, без исключения граждане, независимо от того, есть у них работа или нет, владеют они специальностью (профессией) или не приобрели ее, имеют прописку или она отсутствует; уволены по собственному желанию или по инициативе администрации.

Одним из направлений деятельности Службы занятости населения является содействие гражданам в организации самозанятости. Незанятые граждане получают методическую помощь и поддержку в развитии предпринимательской инициативы, а именно консультирование и профессиональную ориентацию с целью определения их возможностей деятельности в качестве предпринимателей, оказание им правовой, организационной и финансовой поддержки на стадии формирования и становления собственного дела.

Одним из важнейших социально значимых направлений Службы занятости является cоциальная поддержка безработных граждан. В целях обеспечения социальной поддержки безработных граждан предусматриваются следующие меры:

- выплата пособий по безработице и стипендий в период обучения (утверждены на 2008 год постановлением Правительства РФ не ниже минимального размера 770 руб.);[51]

- оказание материальной помощи безработным гражданам;

- назначение досрочных пенсий безработным гражданам.

Поддержка граждан особо нуждающихся в социальной защите осуществляется по следующим направлениям:

- для молодежи: - организация временного трудоустройства с привлечением различных источников финансирования; - обеспечивание информационного обслуживания, в т.ч. учащихся и студентов через СМИ; - увеличение видов общественных и временных работ, соответствующих индивидуальному образовательному уровню данной категории граждан;

- для несовершеннолетней молодежи приоритетное право предоставлено детям - сиротам, инвалидам из семей особо нуждающихся в социальной поддержке, а также подросткам, состоящим на учете в комиссии по делам несовершеннолетних;

- для женщин: - организация временного трудоустройства; - расширение возможности занятости за счет развития самозанятости; - организация временной занятости на общественных работах;

- для инвалидов: - квотирование рабочих мест на предприятиях и в организациях, независимо от их организационно - правовых форм; - трудоустройство на действующие и вновь создаваемые рабочие места постоянного и временного характера; - предоставление -общественных работ с учетом возможностей и спроса этой категории граждан;

- для граждан, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы: - организация временного трудоустройства; - взаимодействие заинтересованных сторон в решении вопросов, необходимых для трудоустройства данной категории граждан.

Подробнее эти направления деятельности Службы занятости будут рассмотрены ниже в других главах работы.

Одно из основных направлений деятельности органов службы занятости населения - организация профессионального обучения граждан.[52] Территориальные центры занятости непосредственно не участвуют в выборе профессий (специальностей) для обучения, в выборе учебных заведений профессионального обучения. Задача центров занятости – сформировать учебные группы из числа безработных граждан. Финансирование процесса профессионального обучения и оплата стипендий обучающимся производится из федерального бюджета. Профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения проводится по профессиям, специальностям, пользующимся спросом на рынке труда, что дает безработным гражданам и незанятому населению большую возможность в поиске оплачиваемой работы (доходного занятия). Профессиональное обучение может также проводиться по профессиям, специальностям под конкретные рабочие места, предоставляемые работодателями.

Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан могут осуществляться по направлению органов службы занятости, если гражданин не имеет профессии (специальности); невозможно подобрать подходящую работу из-за отсутствия у гражданина необходимой профессиональной квалификации; необходимо изменить профессию (специальность, род занятий) в связи с отсутствием работы, отвечающей имеющимся у гражданина профессиональным навыкам; гражданином утрачена способность к выполнению работы по прежней профессии (специальности).

Профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения осуществляется по очной и очно – заочной (вечерней) формам обучения; оно может быть курсовым (групповым) или индивидуальным. Профессиональное обучение в зависимости от его вида и формы включает в себя теоретический курс, производственное обучение (производственную практику), и при необходимости, стажировку. Получение безработными гражданами второго высшего или среднего профессионального образования по направлению органов по вопросам занятости не допускается.

В период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработных граждан по направлению органов службы занятости выплачивается стипендия (начисляется с первого дня их обучения).[53] Безработные граждане, направленные органами службы занятости на профессиональное обучение, могут получать по месту прохождения производственного обучения (производственной практики) соответствующую зарплату за самостоятельно изготовленную ими готовую продукцию (работу), которая на размер получаемой ими стипендии не влияет.

Профессиональная ориентация граждан и психологическая поддержка безработных граждан осуществляется в рамках государственной политики развития человеческих ресурсов в соответствии с профориентационными технологиями с учетом профессиональных интересов, потребностей и состояния здоровья человека, исходя из требований рынка труда и складывающихся социально-экономических условий. Профессиональная ориентация граждан организуется в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения.[54]

К услугам по профориентации относятся:

- профессиональное информирова-ние, профессиональное консультирование, профессиональный подбор, профессиональный отбор граждан, обратившихся в службу занятости в поисках работы;

- психологическая поддержка, мероприятия по социально-психологической адаптации безработных граждан.

Таким образом обратившиеся граждане могут оценить свою профессиональную подготовку, опыт практической работы и деловые качества; подобрать подходящие виды работ, пользующихся спросом на рынке труда, с учетом специфики предыдущей деятельности;

ознакомиться с перспективными видами деятельности в экономике региона, с востребованными профессиями на рынке труда; узнать способы получения информации о вакансиях (явных и "скрытых"); при невозможности подобрать подходящую работу – определиться с вариантами профессиональной переподготовки или повышения квалификации; выработать оптимальную манеру поведения в ситуациях поиска работы и оказывать благоприятное влияние на потенциальных работодателей; повысить свою конкурентоспособность на рынке труда, освоить методы презентации своей квалификации, опыта, умений; получить психологическую поддержку, обрести уверенность в себе.

Безусловным принципом деятельности службы занятости является активный характер воздействия на рынок труда. При этом виды и формы воздействия имеют различную степень социальной эффективности и оцениваются, как правило, дифференцированно. Общепринятое понимание активности политики занятости связывается с осуществлением мер, направленных на изменение социально-профессиональных и психологических характеристик безработного, и в меньшей степени – с воздействием на рынок рабочих мест, освоением новых сфер и видов занятости, взаимодействием с другими институализированными агентами рынка труда. Пассивность политики занятости определяется как выраженная ориентация на осуществление функций регистрации и контроля, формирование фонда занятости и выплаты пособий.

Нужно отметить некоторую условность разделения политики занятости на активную и пассивную. Если профессиональное обучение или профориентация не приводят к позитивным изменениям в процессах перераспределения рабочей силы или создание рабочих мест и развитие системы общественных работ не снижают напряженности на рынке труда, то активность этих форм в данных условиях достаточно условна. В то же время, если усилия по обеспечению выплаты пособий создают определенный социальный эффект, а состояние службы занятости позволяет разрабатывать новые подходы и технологии, реализовывать целевые программы и мероприятия по обучению и профориентации, то трудно говорить о пассивном характере этого направления. Поэтому, независимо от оценки политики как активной или пассивной, главным является ее эффективность.

Дата добавления: 2015-07-16