Глава 4. Сущность и виды надзора в государственном управлении

По мнению А.Ю. Гулягина, надзор определяется как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленной на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил[39].

Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата.

Поэтому «при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается»^[40].

Принято считать, что в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.

Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура.

Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»[41] (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, издаваемых указанных органов и должностных лиц.

Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона[42].

При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.

Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт исполнительного органа или должностного лица[43].

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10 дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление – это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

Заявление о признании правового акта противоречащим закону - это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 25' «Предостережение о недопустимости нарушения закона». В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.

Требование прокурора есть выражение его правовой позиции как субъекта, деятельность которого преследует цель обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Правовая позиция прокурора – это продукт его мыслительной деятельности, представляющий собой систему суждений и обоснований, характеризующуюся логически обусловленными параметрами, к которым относится информация о нарушениях закона, их масштабе и последствиях^[44].

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений.

При этом единый в конечном счете объект надзора – законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.[45]

В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм[46].

Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству.

Субъектами административного надзора являются федеральные органы надзора (например, федеральный горный и промышленный надзор России, федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности).

Особенность административного надзора заключается в том, что между субъектом и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, и субъекты надзора могут применять к объектам, в случае нарушений, меры административного принуждения.

Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляемых административный надзор: 1) полномочия по предупреждению правонарушений; 2) полномочия по пресечению правонарушений; 3) полномочия по нормотворчеству; 4) полномочия по привлечению к ответственности за правонарушения[47].

Применительно к деятельности полиции и других правоохранительных органов термин «надзор» предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в т.ч. и с применением силы), но и в ситуациях, требующих принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.

В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления.

Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, приостанавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.

Так, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации имеет свой предмет при исполнении государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения. Регламент определяет порядок действий сотрудников органов внутренних дел, связанных с реализацией указанной государственной функции; в нем говорится о том, что результатом исполнения государственной функции является надлежащее обеспечение безопасности дорожного движения, максимально возможное предупреждение дорожно-транспортных происшествий, нарушений Правил дорожного движения и обеспечение бесперебойного движения транспортных средств[48].

Общий административный надзор – это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.

Специальный надзор полиции (органов внутренних дел), по мнению С.И. Котюргина, распространяется на две категории объектов:

– на граждан, представляющих для органов внутренних дел определенный интерес ввиду своей противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);

– на объекты разрешительной системы (огнестрельное оружие, стрелковые тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические мастерские, склады с взрывчатыми материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор за данными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности^[49].

Важной особенностью административного надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений, департаментов. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции и т.д.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 был утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Он устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти[50].

В административных регламентах устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Главными задачами административного надзора является обеспечение: безопасности граждан, общества, государства; надлежащего качества продукции и услуг.

Как отмечают исследователи, «основная цель административного надзора – улучшить качество администрирования»[51]. Хорошее качество администрирования означает, что действия предпринимаются в соответствии с целями, для достижения которых лицо или орган были наделены властью, и в установленных законом рамках.

Подводя итог можно сделать следующие выводы.

Прокурорский надзор играет существенную роль в обеспечении законности государственного управления. Органы прокуратуры вправе осуществлять свои полномочия по поводу нарушений закона, использовать их только в случаях неправомерного посягательства на находящиеся под защитой закона права и интересы граждан, государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.

Следовательно, законность не только обязательный, но и единственный критерий оценки прокурорами действий должностных лиц государственных и общественных органов.

Административная деятельность служит определенной цели, и эта цель определяется законом.

Вторая цель – защитить права граждан, затронутые административным действием. Многие виды надзора инициируются лицами, которые хотят опротестовать административное действие или решение. Надзор позволяет обеспечить четкое и правильное применение закона, а также справедливое и разумное применение дискреции.

Третья цель административного надзора – обеспечить общую легитимность административного правления.

Надзор за администрированием делает его более легитимным несколькими способами: во-первых, за счет улучшения качества решений и защиты прав граждан, во-вторых, за счет большей открытости, обеспечивающей большую справедливость как в процедурном плане, так и по существу, и, в-третьих, само существование различных форм надзора и их доступность для граждан помогают осуществлять администрирование на законных основаниях.

Соблюдение принципа законности в действиях органов государственной власти в Российской Федерации способствует наиболее полной и эффективной реализации в практической деятельности механизма государства конституционного принципа взаимной ответственности между государством и населением.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ нормативной и тематической литературы позволяют в заключении сделать определенные выводы по исследуемой теме «Особенности института контроля и надзора как гарантов соблюдения законности в деятельности органов государственного управления».

Законность, как определяли ее древние греки, является необходимым условием, способом сосуществования противоположностей: единого (государства) и частички этого целого (отдельной личности).

Законность–система требований общества и государства, состоящая в точной и неуклонной реализации норм права всеми и повсеместно.

Законность – это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества и строгое соблюдение всеми субъектами права.

Обеспечению законности в России служит система определенных гарантий. Существуют политические, экономические, организационные, юридические и общественные гарантии. На них опирается деятельность всех субъектов административного права в процессе реализации исполнительной власти.

Среди способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления важное место занимает контроль и надзор.

Контроль - это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников.

Виды контроля подразделяют в зависимости от содержания на общий и специальный.

В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов:

– контроль, осуществляемый органами представительной власти;

– контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общий, межотраслевой и внутриведомственной компетенции.

По стадиям контроля выделяют:

– контроль Президента Российской Федерации;

– контроль органов законодательной власти;

– контроль органов исполнительной власти;

– контроль органов судебной власти.

Судебный контроль осуществляет:

– Конституционный суд Российской Федерации;

– суды общей юрисдикции;

– Арбитражные суды.

Жалобы являются одним из способов обеспечения законности в государственном управлении. Право на судебное обжалование теоретически существует всегда.

Таким образом, различают три вида надзора: административный, прокурорский и судебный.

Административный надзор – специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

Эти требования и образуют содержание законности. В своей совокупности они призваны исключить из общественной жизни произвол, своеволие, бесконтрольность и привести, в соответствии с идеалами законности, к тому, чтобы все заложенное в юридических нормах могло стать реальностью, претвориться в фактическое поведение участников общественных отношений, в действительную правомерность этих отношений, в строгий правопорядок.

Повышение с каждым годом роли законности является закономерным отражением роста влияния права на общественную жизнь, повышения его авторитета, ликвидации такого вредного и, к сожалению, пока еще широко распространенного явления, как правовой нигилизм, под которым понимается отрицание социального назначения права в современный период, его роли в оздоровлении экономики, политической и духовной жизни страны, принижение авторитета закона, оправдание фактов произвола работников государственного аппарата, нарушений норм права.

Внедряя новые способы обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора, нельзя отбрасывать положительно зарекомендовавшие себя традиционные способы, тем более что их потенциал далеко не исчерпан. К ним мы относим контроль, административную юстицию и персональную юридическую ответственность должностных лиц, допускающих нарушения законности. Эти способы должны получить новое развитие.

Итак, подводя итог проделанной работе можно сказать, что укрепление законности является непременным условием и средством формирования правового государства. Государство станет правовым только при наличии прочной законности в сфере государственного управления.

Законность в данном случае понимается как многогранное и многоэлементное явление.

Дата добавления: 2015-07-15