Читайте также:
|
* Впервые создание наркоматов было предусмотрено постановлением II съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства. Они должны были прийти на смену упраздненным министерствам.
Слом последних не означал их немедленной ликвидации, разгона чиновников и т.п. Наоборот, первой задачей было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Мыслилось, что народные комиссары не будут создавать свой новый аппарат на пустом месте, а первоначально используют уже готовый. В отдельных случаях нормативные акты Советской власти прямо предусматривали использование старого аппарата.
Первый нарком общественного призрения (социального обеспечения) А.М. Коллонтай писала: "Советская власть вовсе не намеревалась прижимать и гнуть чиновников и интеллигенцию. Напротив, народные комиссары шли занимать свои народные комиссариаты безоружные, без охраны, с парой товарищей. Думалось деловым образом принять дела"*(350).
НО!!
Сразу после Октября чиновники всех ведомств прекратили работу. Столкнувшись с таким положением, Советская власть вынуждена была строить свой аппарат управления по существу на голом месте. В первые дни революции все наркоматы разместились в нескольких комнатах Смольного института. Однако уже скоро по призыву Коммунистической партии на работу в наркоматы пришли рабочие, матросы, солдаты. И это решило дело. Наркоматы заработали.
В первые месяцы Советской власти наряду с наркоматами существовала другая система отраслевых органов - отделы Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Среди них были юридический, экономический, международный, местного самоуправления, по борьбе с контрреволюцией. Однако уже скоро выявилось дублирование ими деятельности народных комиссариатов.
Поэтому в декабре 1917 г. на заседании ВЦИК был поставлен вопрос о необходимости слияния отделов ВЦИК с наркоматами. Эта работа и была проведена. Уже к весне 1918 г. большинство отделов ВЦИК слилось с наркоматами. Оставшиеся превратились преимущественно в технические органы аппарата ВЦИК*(353).
СПОР В КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИИ о соотношении отделов ВЦИК и наркоматов ( По существу предметом спора явились три основных положения: состав коллегий, наличие или отсутствие единоличного руководителя отдела, степень зависимости ведомств от ВЦИК)
1. Третья подкомиссия (Бердников, Гурвич, Лацис) составила к июню проект главы "Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета". Проект исходил из позиций, прямо противоположных тем, которые сложились на практике. Авторы его правильно полагали, что существование двух систем органов отраслевого управления нецелесообразно. Но они решали вопрос о том, какую систему предпочесть, в пользу отделов ВЦИК.
Проект предусматривал создание 11 отделов по различным областям управления - внешней политики, государственной обороны, общественного порядка и безопасности, юстиции, народного хозяйства и др. Во главе каждого отдела должна стоять коллегия, создаваемая из членов ВЦИК. Единоличного руководителя коллегии отдела не предполагается. Но коллегия делегирует по одному представителю в состав Совета ВЦИК, который должен быть создан наряду с Президиумом ВЦИК. При этом представители Президиума также входят в Совет ВЦИК*(354)
.
2. Этот проект обсуждался Конституционной комиссией 26 июня и встретил довольно резкие возражения. Стеклов обратил внимание прежде всего на то, что ВЦИК - орган многопартийный, и если форм ировать отделы из его членов, то эти органы могут тоже включить в себя не только большевиков. В то же время, если включить в коллегию отделов только большевиков, то большая часть большевистской фракции ВЦИК будет оторвана от всякой иной государственной и вообще политической работы. Наконец, принятие такого проекта вызовет ломку уже сложившегося аппарата наркоматов, в чем нет необходимости.
3. Аванесов счел проект в принципе допустимым, однако отметил ненужность формирования коллегий только из членов ВЦИК*(355).
В условиях июня 1918 г. эти вопросы имели не только организационное, но и политическое значение. **Вспомним, что с марта месяца левые эсеры вышли из правительства, из руководства наркоматов, но они имели достаточно сильные позиции во ВЦИК четвертого созыва. Из 207 членов избранного IV Всероссийским съездом Советов Центрального Исполнительного Комитета большевиков было 141, т.е. квалифицированное большинство, левых эсеров - 48. Остальные места занимали максималисты, эсеры центра и правые, а также представители других мелкобуржуазных группировок, с которыми левые эсеры при нужде могли блокироваться*(356).
При формировании коллегий отделов из членов ВЦИК мелкобуржуазные партии, особенно левые эсеры, могли претендовать на пропорциональное или иное представительство и в них. Выйдя, таким образом, из правительства через дверь, левые эсеры могли снова проникнуть в него через окно и притом в большем количестве и с более сильными позициями.
**Этому могло способствовать и второе обстоятельство - отсутствие единоличного руководителя отдела. Оно могло создавать почву для всякого рода комбинаций на основе случайно или временно возникавшего соотношения сил. Такие комбинации при этом могли возникать не только в отделах, но и в правительстве (Совете ВЦИК), члены которого тоже не были бы постоянными лицами. Кроме политических соображений такая коллегиальность была неразумной и с точки зрения даже чисто организационной. Она порождала бы безответственность и неразбериху. Это справедливо отметил в реплике Стеклов*(358).
***Наконец, непосредственное связывание органов отраслевого управления с ВЦИК также создавало большие возможности для мелкобуржуазных партий вмешиваться в решение конкретных административных вопросов.
Конституция закрепила сложившуюся систему органов отраслевого управления. Статья 43 указывает на образование 18 народных комиссариатов. Их перечень был внесен в проект Конституции комиссией перед самым съездом Советов *(359).
Никаких иных отраслевых органов закон не предусматривает. Конституция считает, правда, допустимым и другой термин - "отделы", рассматривая его, однако, как синоним. Статья 35 говорит, что ВЦИК образует "отделы (народные комиссариаты)". Аналогичная формулировка содержится и вст. 36.
В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия: Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Вместе с тем при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Статья 45 устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения.
Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42, "члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов". Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы и коллегии наркоматов "всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров" (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК. (45)
Вместе с тем наркоматы находятся и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. (47)
ВЦИК может рассматривать проекты декретов и иные предложения, вносимые не только СНК, но и отдельными ведомствами. (33)
Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет образует не только Совнарком, но и наркоматы. (35) Члены Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета могут работать в народных комиссариатах (ст. 36). Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиум ВЦИК (ст. 45). Наконец, ст. 47 прямо говорит, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Таким образом, закон гармонически сочетает руководство органами отраслевого управления со стороны и Совнаркома, и ВЦИК.
отраслевой принцип как наиболее целесообразный для построения аппарата управления. Все наркоматы, перечисленные в ст. 43, и каждый из них ведают четко отграниченной отраслью деятельности - иностранными делами, военными делами, морскими делами и т.д.
Дата добавления: 2015-07-11; просмотров: 105 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Конституция закрепила формулировку, которая исторически сложилась и включала указание не только на рабочих и крестьян, но и специально на красноармейцев и казаков. | | | Осложнения. |