Глава 1. Основы конституционного строя 12 страница

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов РФ неоднократно формировались КС РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Суда является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, Определением от 11 июня 1999 г. N 105-О <1> КС РФ констатировал нарушение Конституции, включая принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Перечень подобных решений КС РФ (о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления) можно было бы дополнить (см., например, Определения от 8 октября 1999 г. N 138-О, от 15 мая 2001 г. N 98-О, от 14 января 2003 г. N 21-О <2>). Сформулированные в них правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение для обеспечения самостоятельности местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

<2> СЗ РФ. 1999. N 46. Ст. 5611; 2001. N 27. Ст. 2803; ВКС РФ. 2003. N 3.

Во-вторых, недопустимо нарушение самостоятельности местного самоуправления федеральным законодательством. В практике КС РФ отсутствуют конкретные решения, связанные с прямым признанием положений федерального законодательства противоречащими Основному Закону на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного требования, адресуемого в том числе федеральному законодателю, и используя ссылки на соответствующее положение ст. 12 Конституции в большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, КС РФ не исключает возможности ограничения федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления. Такой подход был сформулирован на основе конституционных оценок как прежнего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и нового законодательства, включая Федеральный закон N 131-ФЗ. Так, федеральная конституционно-судебная практика знает примеры, когда КС РФ в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, например, в Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П <1>, в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

<2> СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169.

Следует также учитывать решения КС РФ, которые, не дисквалифицируя норму федерального закона, дают ей конституционное истолкование, принципиально иное по сравнению с тем, которое сложилось в правоприменительной практике, гарантируя тем самым недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления соответствующей нормой федерального закона. Ярким примером в этом плане являются решения КС РФ о недопустимости: законодательного установления исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности (см. Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О <1>); передачи муниципального имущества в государственную собственность либо, наоборот, передачи государственного имущества в муниципальную собственность без волеизъявления местного самоуправления при перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в рамках осуществляемой административной реформы (см. Постановление от 30 июня 2006 г. N 8-П <2>; Определения от 7 декабря 2006 г. N 542-О, от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <3>). Суд не стал признавать оспариваемые положения федеральных законов неконституционными, выявив в то же время их конституционно-правовой смысл, который существенно отличается от интерпретации, сложившейся в правоприменительной практике с точки зрения понимания уровня самостоятельности местного самоуправления при решении соответствующих вопросов. Правовые позиции КС РФ, вытекающие из конституционного требования самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, находят подтверждение в общеюрисдикционной и арбитражной судебной практике.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2007. N 2.

<2> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117.

<3> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260; 2008. N 2. Ст. 129.

Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления определяется также положением ст. 12 Конституции, устанавливающим, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

Понимание данного положения в том смысле, что местное самоуправление отделено от государства (едва ли не аналогично взаимоотношениям государства и религиозных организаций), не соответствует ни систематическому, ни телеологическому толкованию этой статьи. Находясь в нормативном единстве с иными положениями как анализируемой, так и других статей Конституции, в особенности с учетом всей системы основ конституционного строя России как демократического федеративного правового государства (ч. 1 ст. 1), суверенитет которого распространяется на всю его территорию (ч. 1 ст. 4) и которое основано на государственной целостности (ч. 3 ст. 5), данное положение должно рассматриваться как устанавливающее, во-первых, особенности организационных форм взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, во-вторых, недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти, в-третьих, недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную "вертикаль" публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти.

Эти выводы подкрепляются, в частности, тем, что, как свидетельствует систематический анализ норм Основного Закона, он последовательно (и неоднократно) использует в качестве сопряженных, но относительно самостоятельных понятия "органы местного самоуправления" и "органы государственной власти", придавая им нормативно-обособленное значение в общей системе осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3) и при признании Конституцией (в рамках комментируемого положения ст. 12) организационного обособления местного самоуправления и установлении на этой основе своего рода разделения единой системы публичной власти "по вертикали" (в дополнение к закрепленному в ст. 10 Конституции принципу разделения властей "по горизонтали"). Это предполагает, в свою очередь, выделение функциональных, компетенционных, организационно-структурных, иных критериев обособления органов местного самоуправления и конституирование данных органов в качестве особых органов публичной (муниципальной) власти, которые решают вопросы местного значения самостоятельно и несут ответственность прежде всего перед населением, а не перед органами государственной власти.

Понимание органов местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой организационной формы осуществления публичной власти на местном уровне находит подтверждение в правовых позициях КС РФ, прежде всего в Постановлениях от 15 января 1998 г. N 3-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П и (в особенности) от 2 апреля 2002 г. N 7-П. Так, в упомянутом Постановлении N 3-П Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, которые назывались в это время в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным и в конечном счете не допустить нарушения требования ст. 12 Основного Закона РФ о том, что органы местного самоуправления не должны входить в систему органов государственной власти. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или органам местного самоуправления потребовало преодоления формально-юридических оценок самого по себе местного самоуправления: необходим был анализ прежде всего сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Определяющее значение здесь имели не формальные, а фактические, прежде всего компетенционные, критерии отнесения местных органов власти Республики к органам местного самоуправления в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать посредством этих органов вопросы местного значения.

Вместе с тем следует учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в конечном счете в единую систему органов публичной власти в государстве, с помощью которой народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3 Конституции). Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся конституционно ориентированным социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном плане определяется положениями ст. ст. 1 - 3, 7, 17 и 18 Конституции, по смыслу которых государство в целом в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровней), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.

Своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципально-самоуправленческих (общественных) начал в сфере местного самоуправления признает и ЕСПЧ, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления. Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Г.П. Герасимовой против Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Окончательное решение ЕСПЧ от 16 сентября 2004 г. // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 115 - 119.

Основанием для данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти России утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который согласно ст. 132 Конституции и ст. 31 БК обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. В соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов (см. решения Европейской комиссии по делу "Ротентурм Коммюн против Швейцарии" ("Rothenthurm Commune v. Switzerland") от 14 декабря 1988 г., жалоба N 13252/87, и по делу "Аюнтамьенто де Х. против Испании" ("Ayuntamiento de X. v. Spain") от 7 января 1991 г., жалоба N 15090/89 <1>). Далее ЕСПЧ указал, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого ЕСПЧ счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции. Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.

--------------------------------

<1> Decisions and Reports (DR) 59. P. 251.

Конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти конкретизированы в Федеральном законе N 131-ФЗ, который, в отличие от прежнего правового регулирования, закрепил ряд институтов взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях КС РФ (см., например, Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О, от 12 мая 2003 г. N 167-О, от 18 декабря 2003 г. N 470-О, от 8 июля 2004 г. N 303-О <1>).

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2003. N 5; Архив КС РФ. 2003; ВКС РФ. 2005. N 1.

Таким образом, признание и гарантирование Конституцией местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, необходимого института государственности, а также закрепление требований самостоятельности местного самоуправления относятся к основополагающим характеристикам конституционной модели местного самоуправления в России.

Статья 13

Комментарий к статье 13

1. Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Согласно ст. 13 Конституции, закрепляющей как одну из основ конституционного строя России демократию в рамках правового государства, в России признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, признаются политическое многообразие и многопартийность. Тем самым Конституция закрепляет идеологический и политический плюрализм как основу развития общества и одну из содержательных характеристик демократии.

Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и других факторов делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные по интересам их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. Именно множественность составных элементов общества образует основу идеологического и политического плюрализма. Монистическое видение общества и реализация этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной либо в его политической системе изначально несут в себе семена отрицания и будущего разрушения, поскольку требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев. Многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества, что в свою очередь является условием эволюционного развития общества и определяет пределы государственного руководства обществом.

Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских Конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности.

Одновременно такая конституционализация, поскольку она реализована в социальной практике, выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждении разнообразных политических программ, поскольку именно политические партии играют существенную роль в обеспечении плюрализма и успешного функционирования демократических институтов. В частности, ЕСПЧ в решении от 25 мая 1998 г. по делу "Социалистическая партия и другие против Турции" отметил: "Сущность демократии в том, чтобы позволить выдвигать и обсуждать разнообразные политические программы, даже те, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству" <1>.

--------------------------------

<1> Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М., 2000. Т. 2. С. 504.

Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не Конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и проч. В этом отношении государство "выше идеологии".

Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации, и т.п.

2. Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает положение, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. По существу, это означает запрет, адресованный органам государственной власти, включая главу государства, законодателей и исполнительную власть, иные органы государства и их должностных лиц, на установление той или иной идеологии в качестве государственной. Тем самым устанавливаются определенные пределы деятельности государства и его органов.

Одновременно этот запрет адресован иным субъектам права, включая, например, общественные объединения, церковь, и означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования, художественного творчества и иных сферах коллективной жизнедеятельности людей.

3. Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, последняя из которых является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации.

Отсюда в том числе следует, что политические партии являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных Конституцией. Поскольку коллективное участие граждан, в своей совокупности составляющих многонациональный народ России - носитель суверенитета и единственный источник власти в стране, в осуществлении власти в Российской Федерации, провозглашенное в преамбуле Конституции и структурированное в ее ст. 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то по смыслу ст. 13 Конституции именно политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости такого процесса и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления.

Закон о политических партиях предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от числа полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции и законодательства. При этом согласно п. 1 ст. 3 данного Закона политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия является автономным от государственных институтов образованием, т.е. самоуправляемым общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан и в своей деятельности, поскольку она осуществляется в непротиворечии с законом, независимым от государства. При этом политическая партия представляет собой особый вид общественного объединения, для которого характерны определенная целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная структура, фиксированное индивидуальное членство.

Одновременно политическая партия - элемент политической системы общества, ее назначение - участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся многопартийности и соответствующей ей избирательной системы - институционализация государственной власти в установленных Конституцией пределах и формах. Конституция, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность, гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации гражданами РФ права на объединение в политические партии.

Для Конституции безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и проч. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет о том, что, с одной стороны, принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, а с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю. В связи с этим КС РФ в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П <1> подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу ч. 1 ст. 17 Конституции, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

Отсюда можно сделать по меньшей мере четыре существенных вывода: во-первых, федеральный законодатель вправе и обязан урегулировать условия и порядок создания и деятельности политических партий; во-вторых, допустимо установление федеральным законом требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий; в-третьих, пределы дискреции федерального законодателя предопределяются прежде всего признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и установлением их конституционных характеристик, из чего проистекает необходимость поэтапного формирования устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа России в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом диктуются предъявляемые на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и деятельности политических партий; в-четвертых, эти пределы предопределяются также конституционными правами и свободами, в том числе правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в решениях КС РФ и подтверждалось прецедентной практикой ЕСПЧ, распространяются и на политические партии, а также свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. ст. 28 - 30 Конституции), поскольку объединение лиц, имеющих те же убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, является одной из форм коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям корреспондируют международно-правовые обязательства России, принятые ею на себя, в частности, в соответствии со ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. Постановление КС РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3988.

Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти и ее институционализацию в установленных Конституцией парламентских и иных формах. Практическое значение для развития многопартийности, в том числе с точки зрения интересов политической оппозиции, имеет предложение Президента РФ Д.А. Медведева, высказанное в его Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., о том, что поэтапно должно быть снижено минимальное число членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии.

В связи с комментируемой статьей существенное значение приобретает институт регистрации политических партий. В частности, согласно п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1> с учетом установленного в нем специального порядка регистрации политической партии и ее регионального отделения. При этом политическая партия и ее региональное отделение осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. I. Ст. 3431.

Данное положение находится в системной взаимосвязи с подп. "ж" п. 1 ст. 18 Закона о политических партиях, в соответствии с которым для государственной регистрации регионального отделения политической партии в уполномоченный территориальный орган в числе прочих документов предоставляется список членов регионального отделения политической партии, что, в свою очередь взаимосвязано с требованиями названного Закона о необходимом минимуме численности членов политической партии и ее региональных отделений (абз. 3 п. 2 ст. 3), правом граждан быть членом только одной политической партии и состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания (п. 6 ст. 23), а также с правомочием уполномоченных государственных органов знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политических партий и число членов каждого регионального отделения политической партии (подп. "а" п. 1 ст. 38).

Дата добавления: 2015-07-11