Глава 1. Основы конституционного строя 11 страница

Во-вторых, положения ст. 12 обладают высшей юридической силой не только с точки зрения их прямого "внешнего" конституционного воздействия на всю систему муниципального законодательства и их применения на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15), но и в силу того, что, находясь в нормативном единстве с ч. 2 ст. 16 Конституции, они задают параметры "внутренней" иерархической структуры норм Основного Закона в части, касающейся регулирования отношений местного самоуправления: как содержание, так и толкование всех других норм Конституции о местном самоуправлении, включая гл. 8, не могут противоречить требованиям комментируемой статьи.

Соответственно, вытекающая из нормативного единства с ч. 1 ст. 16 Конституции особая юридическая природа комментируемых положений о местном самоуправлении, невозможность их преодоления не только текущим федеральным законодательством, но и путем конституционных поправок (ч. 1 ст. 135) предопределяют повышенное значение уяснения нормативного содержания ст. 12.

Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, имеет не просто констатирующее, но нормативное и доктринальное значение. Это определяется следующим.

Во-первых, Российская Федерация признает в качестве обязательных для себя международно-правовые стандарты в области местного самоуправления, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15). В этом плане довольно мягкие формулировки Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. <1> (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ <2>) о том, что "органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя" (преамбула), а сам "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства" (ст. 2), получают порой более энергичное подтверждение и развитие в конституционном и текущем правовом регулировании местного самоуправления в России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<2> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

В связи с этим важное значение имеет сделанный КС РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П <1> вывод при оценке ст. 89 Устава Курской области, которая, в частности, предусматривала возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности: "На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать" (п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Таким образом, общий принцип приоритета международно-правовых стандартов о местном самоуправлении перед нормами национального законодательства не должен вести к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах муниципального права России на уровне Конституции или федеральных законов. Вместе с тем данная правовая позиция КС РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положения ч. 4 ст. 15 Конституции. В указанном Постановлении речь шла не о соотношении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации с национальными нормами, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Во-вторых, положение о признании и гарантировании местного самоуправления в России представляет собой весьма емкую конституционную формулу отношения государства к местному самоуправлению. Это означает прежде всего то, что, как следует из ст. 12 в нормативном единстве с ч. 2 ст. 3 Конституции (см. комментарий к ст. 3), местное самоуправление признается государством как развивающаяся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форма осуществления народом своей власти. В связи с этим важно обратить внимание на то, что формула "признание и гарантирование" используется в Конституции не только в комментируемой статье применительно к местному самоуправлению, но и в ст. 17, которой открывается гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". Однако нормативное содержание соответствующих положений ст. 12, с одной стороны, и ст. 17 - с другой, различно. Так, если в ст. 12 речь идет о сфере властеотношений, т.е. признании и гарантировании Россией местного самоуправления как особой (муниципальной) формы публичной власти, находящейся в единой системе народовластия (см. ч. 2 ст. 3), то ч. 1 ст. 17 имеет предметом регулирования права и свободы человека и гражданина. Данное положение ч. 1 ст. 17 (в нормативном единстве с ч. 2 этой же статьи) представляет собой, по существу, конституционно-правовую формулу признания Россией естественно-правовой природы прав и свобод человека и необходимости их государственного гарантирования. Однако механическое перенесение естественноправовой теории прав человека на местное самоуправление, ее распространение на муниципальный уровень властеотношений, в частности, в виде признания исторически известной теории свободной общины ("естественных прав общины" <1>), недопустимо в силу природы местного самоуправления, получающей закрепление в Конституции.

--------------------------------

<1> Об основных исторических теориях местного самоуправления см., например: Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 53 - 62; Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.

В-третьих, положение о признании и гарантировании местного самоуправления является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностно-содержательных характеристик как особой формы публичной власти, огосударствления местного самоуправления, в том числе под предлогом его признания в качестве института государственности. Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность (что, кстати, подкрепляется последующим положением ст. 12 о соотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти). Кроме того, его публично-властная природа в силу присущих ему конституционно-правовых характеристик не может сводиться лишь к определенной степени децентрализации государственной власти на местном уровне управления. Правда, абстрактная конституционная формула ст. 12 о характере взаимоотношений государства с местным самоуправлением допускает весьма широкую дискрецию федерального законодателя с точки зрения "меры" государственно-властного влияния на муниципальную сферу, что на практике может приводить (и приводит) к высокой степени ее огосударствления. В то же время высокий уровень нормативного обобщения конституционного положения о признании и гарантировании местного самоуправления в России позволяет квалифицировать его также в качестве ценностного императива, направленного против неоправданного вмешательства государства в местное самоуправление. Одновременно это положение имеет важное значение для последующего толкования норм Конституции и выявления муниципально-правовой природы не только публично-властных, но и субъективно-личностных институтов местного самоуправления (ст. ст. 32, 130, 131 и др. Основного Закона).

Признавая местное самоуправление и его органы неотъемлемым звеном общей системы осуществления народом своей власти наряду с органами государственной власти (ч. 2 ст. 3), Конституция указывает (в частности, посредством комментируемых положений ст. 12) на необходимость учета специфических публично-властных начал местного самоуправления, которые, с одной стороны, являются важным элементом российской государственности, а с другой - вторгаются определенной своей стороной (самоуправленческой) в систему институтов гражданского общества <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

На этой конституционной основе становится возможным преодолеть противоположные по своей сути подходы к оценке природы местного самоуправления, основанные на противопоставлении государства и местного самоуправления, провозглашении полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, местного самоуправления или же на оценке местного самоуправления лишь как одной из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации. Местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Российской Федерацией как воплощение единства муниципальной власти и полноты прав местного сообщества по решению вопросов местного значения, основано в конечном счете на сочетании муниципально-общественных (самоуправленческих) и государственно-властных начал. В этом проявляется дуализм местного самоуправления и механизмов его гарантирования. С одной стороны, его негосударственная природа, основанная на автономии местных сообществ, предопределяет важное гарантирующее значение для местного самоуправления институтов гражданского общества, одним из которых является и само местное самоуправление. С другой стороны, публично-властная сущность базируется на отношениях власти-подчинения, возможности властного принуждения, публичности власти местного самоуправления и, соответственно, необходимости ее гарантирования с помощью государственно-властных действий и предписаний.

Данный подход имеет не только теоретико-концептуальное, но и практико-прикладное значение, в частности с точки зрения поиска баланса между началом должного (общественный элемент) и сущего (государственный элемент) в организации местного самоуправления в Российской Федерации <1>. Это находит подтверждение в конечном счете и в правовых позициях КС РФ, касающихся, с одной стороны, концепции муниципальной власти как наиболее приближенной к населению (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П <2>; абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П <3>, абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П <4>, абз. 2 п. 2.1 и п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П <5>), с другой стороны, конкретных характеристик местного самоуправления, в частности с точки зрения возможности сочетания в нем государственных и общественных начал и развития на этой основе муниципальной демократии <6>. Так, в Определении КС РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О <7> сделан вывод о том, что в Кабардино-Балкарской Республике местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал и это не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

--------------------------------

<1> Подобную оценку общественных и государственных начал местного самоуправления см., например: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2009. С. 356.

<2> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

<3> СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

<4> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3239.

<5> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 264.

<6> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

<7> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 214.

При этом местное самоуправление как институт конституционного строя содержит начала обязательности, императивности, вытекающие из прямого действия ст. 12 Конституции, равно как и ее конкретизации в Федеральном законе N 131-ФЗ и других актах федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Императивность адресована как гражданам, населению, так и (в первую очередь) государству.

Применительно к государству имеется в виду, что Россия, являясь демократическим государством, обязана:

- признавать местное самоуправление как развивающуюся по инициативе самого населения и под свою ответственность демократическую форму самоорганизации его публичной жизни исходя из исторических и иных местных традиций. Конституционная формула "признание" означает, что государство не может выступать "творцом" местного самоуправления, не предоставляет заранее определенный и тем более исчерпывающий набор форм осуществления и самих прав населения на местное самоуправление;

- гарантировать местное самоуправление. В данном положении отражается тот факт, что на высшем правовом уровне закрепляется понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного оформления приобретает не просто терминологическое, но категориальное значение. Речь идет о закреплении конституционной категории "гарантирование местного самоуправления" в сложноструктурной системе находящихся в нормативном единстве положений ст. ст. 12 и 130 - 133 Конституции. В этом смысле анализируемая конституционная категория воплощает систему государственно-правовых институтов и средств, призванных обеспечивать реальные возможности осуществления местного самоуправления. Одновременно это своеобразный императив ограничения (включая самоограничение) государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне, в сфере местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления представляют собой сложную систему общих и специальных гарантий. Общие гарантии включают экономические, политические, социальные, духовно-культурные. Специальные гарантии представляют собой совокупность правовых институтов и норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих судебные и иные правовые возможности защиты местного самоуправления. Кроме того, имеют место более конкретные подсистемы специальных (юридических) средств гарантирования местного самоуправления: организационное, финансово-экономическое гарантирование местного самоуправления и т.д.

Широкая система конституционного гарантирования местного самоуправления получает подтверждение в решениях КС РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Определения от 7 декабря 2006 г. N 542-О <1> указано, что содержащиеся в ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции "конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3 Конституции) <2>. Это означает, что Конституция ориентирует государство на создание системы гарантий местного самоуправления не просто как одного из организационно-правовых институтов публичной власти, но как демократической формы самоорганизации населения, института народовластия, в котором воплощается единство властных начал (как функции местного сообщества по налаживанию совместной деятельности людей) с индивидуальными и коллективными возможностями граждан решать вопросы местного значения, участвовать в управлении делами государства (ч. ч. 1 и 2 ст. 32, ст. 130).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260.

<2> См.: также: Определение КС РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О // ВКС РФ. 1999. N 5.

Императивность конституционного положения о признании и гарантировании местного самоуправления в России имеет адресатом также граждан, население, что сопряжено не только с признанием на основе Конституции полноты прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона N 131-ФЗ), но и с вопросом о возможности "самоограничения местного самоуправления" путем добровольного отказа граждан от осуществления местного самоуправления на определенной территории. Речь идет не о переводе местного самоуправления на более высокий или низкий уровень территориальной организации населения (что во многом связано с толкованием ч. 2 ст. 132 Конституции, и КС РФ неоднократно выражал свою правовую позицию по этим вопросам (см. Постановления от 24 января 1997 г. N 1-П, от 16 октября 1997 г. N 14-П, от 3 ноября 1997 г. N 15-П, от 15 января 1998 г. N 3-П <1>; Определения от 10 июля 2003 г. N 289-О, от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П <2>), а о ситуации, когда на определенной территории местное самоуправление не должно осуществляться вообще.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; N 42. Ст. 4902; 1997. N 45. Ст. 5241; 1998. N 4. Ст. 532.

<2> ВКС РФ. 2003. N 6; СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2561.

Может ли население отказаться от осуществления местного самоуправления, возложив на органы государственной власти субъектов РФ обязанность по осуществлению соответствующих полномочий? Федеральное законодательство не дает четкого ответа на данный вопрос. В связи с этим потребовалась оценка КС РФ положений ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которые были признаны не соответствующими Конституции, ее ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 32, ст. ст. 130, 131 и 133 как предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ (п. 3 резолютивной части Постановления от 30 ноября 2000 г. N 15-П).

В основе вывода КС РФ о неконституционности "самоликвидации" местного самоуправления на определенной территории лежит понимание сложной природы местного самоуправления, к конституционной характеристике которой нельзя подходить упрощенно, по принципу "или-или": если осуществление местного самоуправления есть право членов местного сообщества, то они могут отказаться от его осуществления; если же от местного самоуправления отказаться невозможно, то это не право, а обязанность. В частности, для уяснения конституционных механизмов взаимоотношений государства с местным самоуправлением важно понимание его не только как одной из возможных форм организации публичной власти (в решениях КС РФ данная форма публичной власти получила обоснование в качестве особой, муниципальной власти, которая является наиболее приближенной к населению, функционирует наряду с государственной властью и находится с последней в единой системе народовластия <1>), но и как института прав и свобод граждан (в основе которых - права граждан на осуществление местного самоуправления, на решение вопросов местного значения), а также института гражданского общества, который характеризует реально достигнутый уровень самоорганизации населения по месту жительства. Не случайно ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность населения в лице органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. II. Ст. 4509; Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О // ВКС РФ. 2007. N 2.

Вместе с тем анализ комментируемого положения ст. 12 в системном единстве с другими нормами Конституции позволяет сделать вывод, что наличие в конституционном институте местного самоуправления характеристик не только особой формы публичной власти, но и института гражданского общества не ведет к признанию чисто общественной природы местного самоуправления, которое было бы отделено в этом случае от государства, лишено государственных начал. Это находит подтверждение и в последующих положениях ст. 12 Конституции.

Из конституционной природы местного самоуправления вытекает принцип его самостоятельности. Анализ комментируемого положения свидетельствует, что ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. С учетом этого обстоятельства необходимо решать вопрос о субъекте самостоятельности в контексте рассматриваемой статьи. В данном случае речь идет не о самостоятельности какого-либо органа местного самоуправления (компетенционной или иной), а о фундаментальных основах взаимоотношений муниципальной власти, представленной системой местного самоуправления, с государственной властью. Поэтому в отличие от ст. 130, которая называет в качестве субъекта самостоятельности население, и ст. 132, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления, ст. 12 Конституции определяет наиболее широкую, интегральную основу самостоятельности в соответствующей сфере отношений - это самостоятельность местного самоуправления как одной из форм осуществления власти народа и одновременно публично-правового института самоорганизации населения по месту жительства, что предопределяет глубинные начала самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления (в том виде, в каком это закреплено в Основном Законе и получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях КС РФ) должна пониматься не в негативно-охранительном плане (как самостоятельность от чего-то), а в позитивно-предоставительном аспекте, характеризующем природу местного самоуправления и уполномочивающем его на активную деятельность по осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций. Не случайно ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в связи с признанием его как института основ конституционного строя. Кроме того, данный принцип провозглашается в органическом единстве с полномочиями местного самоуправления в различных сферах реализации муниципальной власти, что также ориентирует на позитивно-предоставительные начала самостоятельности.

Вместе с тем получающие отражение в Конституции соответствующие критерии самостоятельности местного самоуправления свидетельствуют, что самостоятельность не имеет абсолютного характера. Соответственно, Конституция, включая анализируемую статью, содержит довольно определенные ориентиры (критерии) самостоятельности местного самоуправления, причем не только формально-юридические, но и материальные. В частности, имеется в виду то обстоятельство, что Основной Закон весьма широко, во многом уникально (в сопоставлении с зарубежным конституционным регулированием местного самоуправления) отражает основные сферы реализации функций муниципальной власти: политической (ч. 2 ст. 3, ч. ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), экономической (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), социальной (ст. 7, ч. 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41, ч. ч. 2 и 3 ст. 43, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132).

В этом плане материальные критерии самостоятельности местного самоуправления определяются набором полномочий, получающих законодательное закрепление за местным самоуправлением. Анализ ст. 12 в нормативном единстве с указанными выше положениями Конституции позволяет сделать вывод, что полномочия местного самоуправления представляют собой разновидность публично-властных правомочий (прав и обязанностей), необходимых для решения вопросов местного значения, при этом понятие "вопросов местного значения" также имеет конституционное содержание (ч. 1 ст. 130). Конституционное обоснование самостоятельности местного самоуправления кругом его собственных полномочий по вопросам местного значения определяется, с одной стороны, "внутренней" муниципально-правовой природой полномочий местного самоуправления, их публично-властным характером, а с другой стороны, "внешними", государственными средствами их гарантирования. Поэтому конституционный принцип государственного гарантирования местного самоуправления в полной мере распространяется не только на деятельность органов местного самоуправления, но и на сферу реализации всей системы муниципально-правовых норм независимо от того, имеют они источником нормативные правовые акты органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Эти подходы получают развитие в текущем законодательстве (прежде всего в Федеральном законе N 131-ФЗ) посредством закрепления за местным самоуправлением вопросов местного значения (ст. ст. 14 - 16 названного Закона), определения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и т.п. В них заложено позитивное содержание самостоятельности местного самоуправления, проявляющееся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических, социально-политических, юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения.

При этом практика развития муниципального законодательства (как на федеральном, так и на региональном уровнях) пошла по пути рассредоточения компетенционных норм муниципального права по многочисленным законодательным актам различной отраслевой принадлежности и тематической направленности (см., например, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <1>; ч. 2 ст. 12 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" <2>; ст. 26 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" <3>; ст. ст. 4, 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" <4>; ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" <5>; ст. 7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <6>; п. 10 ст. 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" <7> и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 1. Ч. I. Ст. 19.

<2> РГ. 1993. 10 февр.

<3> Ведомости РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

<4> Ведомости РСФСР. 1993. N 28. Ст. 1064.

<5> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.

<6> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.

<7> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Вместе с тем нельзя недооценивать и негативный аспект содержащегося в ст. 12 принципа самостоятельности местного самоуправления. Речь идет о степени невмешательства в сферу местного самоуправления государственной власти на всех уровнях ее реализации. В федеративных государствах, как об этом свидетельствует не только национальный, но и зарубежный опыт, особое значение имеют гарантии самостоятельности местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов РФ, которые напрямую соприкасаются в своей деятельности с органами муниципальной власти. Проявляющиеся между ними отношения компетенционной конкуренции порой ориентируют федерального законодателя на весьма своеобразные и в конечном счете небесспорные способы решения данной проблемы, как то: сужение полномочий, в том числе законотворческих, субъектов РФ в области местного самоуправления за счет расширения соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти. Яркое подтверждение этого - Федеральный закон N 131-ФЗ.

Конституционное требование самостоятельности местного самоуправления получило обоснование в решениях КС РФ, позволяющих выделить два ключевых аспекта данного принципа.

Во-первых, недопустимо ограничение самостоятельности местного самоуправления законами субъектов РФ. Данный срез принципа самостоятельности местного самоуправления получил весьма широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> - как ориентированная на точное, буквальное следование смыслу положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в России, оставляя широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. При этом на начальном этапе (впрочем, как и в современных условиях) развития местного самоуправления в России не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также (что более важно в практическом плане) соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления и т.д. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований. В такой ситуации именно законодательные акты субъектов РФ порой объективно несут угрозу самостоятельности местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-07-11