Эволюция понятия государственного служащего.

Государственные служащие - разновидность служащих. Они (вместе с муниципальными служащими) составляют самую многочисленную группу из всего контингента служащих. Прежде чем детально рассмотреть понятие и признаки государственного служащего, взглянем на последнего сквозь призму истории.

Впервые под общим названием “служилые люди” этот правовой институт и группа людей, состоящих на службе у Русского государства, упоминаются в XV в. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами (поместьями) под условием выполнения поручений сюзерна (великого князя, царя) - “несение службы”. Эта категория людей по степени приближения к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничьи, думные дьяки. В привилегированном положении находились служилые люди, обслуживающие монарха, - дворцовые чины (“плутные дворяне”). В следующую категорию входили чины московские - стольники, конюшенные, стряпчие и др. Далее шли служилые люди местного управления (“чины уездные”), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, образующих основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Органом управления их службой был специальный приказ - Разрядный (от слова разряд - разделение общего на части по значению). Прохождение службы служилых людей регламентировалось Уложением о службе 1556 года. С XVI века в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали “по прибору” (по набору) и за службу давали не поместье, а хлебное жалование, одежду и обувь, “доспехи и снаряжение”. К этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Термин “служилые люди” вышел из обращения в связи с реформами Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества. Вместо него стал употребляться термин “чиновник”, т.е. “служащий государю и жалованный чином” (степенью служебного значения, достоинства, класса по “Табели о рангах”). В “Табель”, изданный 4 февраля 1722 г., были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесённых к 14 классам. Каждый чиновник должен пройти определённые ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы. Были сохранены и старые должности, внесённые в структуру новых классов. Так, воевода попал в 8-й класс. Оплата чиновничьих трудов стала только денежной.

В “Табель” постоянно вносились изменения. В XIX в. были установлены обращения к чиновникам: “ваше благородие” (9-14-й классы), “ваше высокоблагородие” (5-й класс), “ваше превосходительство” (3-4-й классы) и ваше высокопревосходительство” (1-2-й классы). При этом попасть на вершину чиновничьей иерархии стало намного сложнее, чем при Петре: срок службы в каждом классе постепенно увеличивался.

В XIX в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. Так, Уставом о службе по определению от Правительства (1896 г.) регламентировалось всё, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира).

В советское время термин “служащие” стал употребляться наравне с термином “рабочие” (КЗоТ), а в семантическом значении низведён до дефиниции С.И.Ожегова (см. выше). Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами партийного и государственного аппарата, входившими в “номенклатуру” должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в персональном порядке. Оставляя в стороне критику негативных сторон советской государственной службы, отметим объективно существовавшие механизмы формирования кадрового состава государственных органов.

Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего длительное время негласного перечня наиболее важных ключевых должностей, кандидатуры на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались партийными комитетами - от районных (городских) до центрального включительно. Кроме основной велась так называемая “учётно-контрольная” деятельность - при назначении на другие должности (“второго уровня”),остающиеся также в поле зрения партийных комитетов. Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счёт выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных высших партийных школ. Комсомольские и профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных должностей обучались В Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и Высшей школе профсоюзного движения. Лица, окончившие указанные учебные заведения, распределялись на номенклатурные должности, включая выборные. Кроме того, руководящий управленческий персонал пополнялся за счёт наиболее активной, политически подготовленной, обладающей организаторскими способностями части специалистов народного хозяйства и выпускников других государственных вузов и техникумов.[1]

Советское государство на протяжении всей своей истории правовому регулированию государственной службы уделяло крайне незначительное внимание. Нормативной базой государственной службы были Основы законодательства о труде Союза ССР и союзных республик, КЗоТы союзных республик. Среди специальных нормативных актов можно назвать “Временное положение о службе в государственных предприятиях и учреждениях” 1922 г.; постановление Комиссии советского контроля при СНК СССР 1936 г. О рассмотрении жалоб трудящихся”, в котором устанавливались требования к совслужащим: возрастной, образовательный ценз, стаж работы по специальности, порядок прохождения испытательного срока. Отдельные вопросы регулировались в актах по отраслям, например, о званиях, чинах и рангах, о прохождении службы, о порядке замещения должностей по конкурсу и т.д. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

Особо выделим “Единую номенклатуру должностей служащих”, утверждённую постановлением Госкомитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы 9 сентября 1967 г. В ней был закреплён перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и в органах хозяйственного и государственного управления. С учётом характера труда их разделили на три крупных группы - руководители, специалисты и технические исполнители, - которые были исходными при составлении штатных расписаний учреждений. Данный подход, по мнению одних учёных, был весьма оптимален, а потому накопленный опыт “...весьма полезен и сегодня”.[2] Другие считают, что принятая в Советском Союзе классификация государственных служащих являлась “...принципиально неверной, так как она была направлена против организации эффективной государственной службы и порождала множество проблем”.[3] На наш взгляд, имеющийся опыт необходимо использовать для разработки современной концепции государственного служащего. Замечательно, что многие учёные идут по этому пути.[4]

Заканчивая исторический экскурс, отметим, что в 1989-1992 гг. союзная система работы с номенклатурными кадрами была упразднена. Формирование новой российской государственности и новой кадровой парадигмы на всех уровнях управления - федеральном, местном, отраслевом - происходит в сложных условиях и сталкивается с рядом проблем, среди которых: организационная нестабильность государственных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса государственных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических вопросах; коррумпированность государственного аппарата.[5]

Мировой опыт показывает: часть этих недостатков может устранить хорошо налаженная государственная служба - основная гарантия устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой является понятие “государственный служащий” Российской Федерации как правопреемник и продолжатель дела российских “служилых людей” и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти советского периода.

Дата добавления: 2015-07-14