Политические и экономические характеристики

4.1. Политические отношения между Центром и периферией

Политические отношения между Центром и периферией обуслов­лены борьбой за власть между различными административными еди­ницами на местном, региональном и центральном уровне. В то время как термины «локальный» и «центральный» фиксированы в своих зна­чениях, термин «региональный уровень» неоднозначен. Главным об­разом его используют в отношении 89 субъектов Российской Федера­ции, как определено в Конституции. В более широком смысле в отно­шении термина регионы, как это понимается в дебатах о Европейском процессе интеграции, это относится также к восьми российским реги­ональным ассоциациям. Эти ассоциации — не административные еди­ницы, как определено в Конституции, а скорее средства координиро­вания экономической и социальной политики на свехрегиональном уровне и обеспечения вертикальной интеграции.

Отношения периферии и Центра характеризуются отношениями сделки административных единиц по экономическим ресурсам. Это часто заканчивается нарушением юридически установленных верти­кальных отношений между Центром и периферией и ведет к асиммет­ричному федерализму в России.

Регионы добиваются различных целей и используют различные средства, обусловленные их экономическими, политическими, этни­ческими и естественными условиями. Богатые области, имеющие в своем распоряжении природные ресурсы или высокотехнологичные предприятия, пробуют увеличивать свои экспортные квоты и хотят осу­ществлять свою собственную стратегию развития, которая часто про­тиворечит интересам Центра. Бедные области, без доступа к мировым рынкам и с небольшими иностранными прямыми инвестициями, зак-

лючают сделки по субсидиям из Москвы. Все области стремятся обойти налоги.

Результатом экономического кризиса в августе 1998 стала исчеза­ющая власть Москвы в регионах. Налоги и долги по заработной плате, возрастающие международные долги, дефицит бюджета и крах рубля оставили Москву без существенных ресурсов. Центр, таким образом, не имеет никаких средств для положительных экономических стиму­лов. Финансовая и политическая слабость Центра, в свою очередь, дала значительные рычаги региональным губернаторам, которые все больше расширяют свое влияние. Например, Аман Тулеев (Кемерово) исполь­зовал забастовки шахтеров, чтобы вынудить Москву дать большее ко­личество субсидий и автономии, в то время как Саха (Якутия) стремит­ся сохранить свои золотые запасы, резервируя их от Москвы. Власти Нижнего Новгорода предстали перед Конституционным судом в февра­ле 1999 зато, что местные предприятия выплачивали заработную плату до платежа налогов. Московский мэр Юрий Лужков игнорировал реше­ние суда, объявившего незаконным решение о регистрации.

Однако кроме продолжающейся кампании освобождения Чечни, единственная прямая сепаратистская угроза была от Кирсана Илюм­жинова, президента Калмыкии, который в ноябре 1999 объявил, что его республика станет ассоциированным членом РФ, если Центр не выполнит свои финансовые обязательства. Однако Илюмжинов отрекся от угрозы, как только Москва сделала ему выговор.

Специальные индивидуальные антикризисные меры и двусторон­ний торг с Центром — обе эти краткосрочные стратегии вносят значи­тельный риск для Федерации. Более перспективной является страте­гия, которая направлена на развитие горизонтального, многосторон­него сотрудничества областей, которое ведет к формированию регио­нальных ассоциаций. Начиная с Сибирской ассоциации в декабре 1990 было образовано восемь межрегиональных ассоциаций. Сибирская ассоциация как структура состоит из пяти отделов, отвечающих за ино­странную экономическую политику, промышленность, экономику и финансы, социальные проблемы и здравоохранение. Каждый из этих отделов внесен в список с его главными целями на хорошо структури­рованной и информативной домашней страничке Сибирской ассоциа­ции в Internet. Сибирская региональная ассоциация признана на феде-

ральном уровне действующим президентом Путиным, посещающим ее сессии.

Основные принципы ассоциаций — добровольное членство, вза­имовыгодные и ответственные обязательства членов и право быть чле­ном любых других межрегиональных объединений. Ассоциации уста­новили фонды финансовых и материальных ресурсов; они координи­руют объединенные усилия, чтобы обеспечить социальные гарантии населения территорий ассоциации, проводят общую экономическую политику, создают и развивают общую инфраструктуру, урегулируют законодательство, торговлю и налоги между их членами, координиру­ют внешнюю торговлю и проводят общую стратегию по привлечению инвестиций.

Имеется «Соглашение о сотрудничестве» между всеми ассоциа­циями и Российским Парламентом, который гарантирует право ассо­циаций участвовать во всех решениях относительно развития и поли­тических стратегий на региональном уровне. Кроме того, при премьер-министре Евгении Примакове представители ассоциаций получили статус членов правительства. Действующий президент Путин, кото­рый регулярно посещал встречи членов ассоциаций, объявил, что на одного из вице-премьер-министров будет возложена ответственность за координирование правительственной политики по отношению к ассоциациям.

4.2. Финансовые и бюджетные отношения

Финансовые и бюджетные отношения — главные источники кон­фликта между Центром и периферией. Нет никаких оснований, чтобы строить новые межправительственные финансовые отношения после распада Советского Союза. Отсутствие традиции финансового феде­рализма, обширная территория, сложные исторические и политичес­кие факторы, этническое разнообразие и неравное распределение ре­сурсов сделало развитие и воплощение эффективного финансового федерализма очень трудным. Финансовые отношения между федераль­ным правительством и областями все еще определяются в значитель­ной степени в соответствии с двусторонними соглашениями.

Налоговый доход, распределенный между Федерацией и областя-

ми, неизбежно стал сложным и непрозрачным предметом сделок, за­кулисных игр. Республике Карелия, например, предоставляли широ­кие экономические полномочия в соответствии с президентским ука­зом от 29 мая 1991. Республика не платит налогов с дохода от внешней торговли в федеральный бюджет. Не платит она также в федеральные внебюджетные фонды, и большая часть валютной выручки продается на республиканской валютной бирже, а не в Москве.

Не был применен ни один из очевидных стандартных критериев эффективности, равного подхода, прозрачности и простоты. Природа асимметричного федерализма вновь стала очевидной. Некоторые об­ласти даже имели одноканальные соглашения с федеральным прави­тельством. Это означало, что область сохраняла у себя весь налоговый сбор и передавала каждый месяц федеральному правительству только установленное номинальное количество. В целом российская налого­вая система перегружена исключениями и произвольностью. Это дол­жно быть отменено новым российским Налоговым кодексом, первая часть которого была принята в 1999 году.

Для преодоления сильных позиций областей в сфере налогов нало­говые службы были реструктурированы и модернизированы в федераль­ное Министерство налогообложения и сбора налогов. Хотя налоговые службы по своей структуре являются федеральными органами, они пло­дотворно сотрудничают с региональными администрациями, что вне­сло вклад в повышение сбора налогов на региональном уровне по срав­нению с федеральным. Региональные налоговые платежи в противопо­ложность федеральным часто собираются в векселях и бартером.

4.3. Экономическое регулирование

На территории РФ имеется множество моделей регионального уп­равления, либеральные и консервативные модели которого являются противоположными. Судя по статистическим данным, по таким как структура постоянных активов, число и процент приватизированных предприятий, численность работающих на предприятиях государствен­ного и негосударственного секторов, можно сказать, что в Орловской области развита довольно либеральная экономическая структура. Боль­ше того, область показывает свою готовность принять иностранные

инвестиции, а ее лидер подчеркивает открытость области и готовность к интеграции в мировом рынке.

Но статистические данные могут очень часто вводить в заблужде­ние, потому что организационные изменения остаются во многом фор­мальными. Многие из приватизированных предприятий управляются как государственные или они находятся на открытом или скрытом кон­троле государственных органов, областной администрации или хол­дингов, которые в свою очередь очень часто управляются региональ­ной администрацией (хороший пример — АО «Орловская Нива», кото­рое охватывает фактически весь сельскохозяйственный сектор в Орлов­ской области, или «Развитие» — региональный центр рыночных отно­шений, который владеет долями в «Орел-ALROSA», «Орел-Алмаз», «Орел-Монолит» и так далее).

Лучшим показателем экономической либерализации служит уро­вень ценового регулирования, проводимого областной администраци­ей, которое характеризует степень вмешательства региональных влас­тей в рыночные процессы и в какой степени они готовы позволить рабо­тать рыночным механизмам. Можно сказать, что Орловская область за­нимает ведущее положение среди сельскохозяйственных регионов с высоким уровнем ценового регулирования: администрация контроли­рует более 30% всех цен (так называемые социально значимые товары, такие как хлеб, молоко, рыба, водка, яйца, медикаменты и т. д.)

4.4. Политическая ситуация

«Сердечное согласие»

Главные характеристики политической ситуации в Орловской об­ласти — политическая и социальная стабильность, которые совмеща­ются с высокой степенью управляемости и патернализмом. Губерна­тор Е. Строев сумел построить твердую основу власти, ключевую роль в которой играет прагматическая «номенклатура». Авторитет и влия­ние губернатора очень высоки и де-факто часто превышают формаль­ную власть.

Отношения между исполнительными и законодательными орга­нами могут быть описаны, как «сердечное согласие» несмотря на факт, что областная Дума обладает весьма серьезной компетентностью, а

модель местного самоуправления может быть определена как силь­ная. Государственные и муниципальные органы и отделы управляют­ся прежде всего через неформальные механизмы влияния, отобран­ные и опытные кадры и высокоавторитетную администрацию.

«Ключевые фигуры»

Строев Егор Семенович: Губернатор Орловской области с 1993 года, переизбран в 1997 году, Председатель Совета Федерации (с 1996 года), член Совета Безопасности РФ, председатель межрегиональной ассоциации «Черноземье» (с 1995 года), член Конгресса региональ­ных и муниципальных правительств Совета Европы (с 1995 года).

Родился в 1937 году, принадлежит к когорте «аппаратчиков», ко­торые были разочарованы идеологией Коммунистической партии, но остались сторонниками плановой экономики, сильной государствен­ной руки, которая гарантирует экономический рост, порядок и между­народный престиж страны. В 1973 году Е. Строев начал работать как секретарь, а с 1985 года как первый секретарь Орловского областного комитета КПСС. Свою деятельность на этом посту он начал с реконст­рукции производства и социальной сферы в 100 самых слабых колхо­зах Орловской области и таким образом заработал себе репутацию профессионала и оппозиционера. С тех пор, как М. Горбачев пришел к власти, Е. Строев стал авторитетом в области сельского хозяйства.

Е. Строев полагает, что главная задача губернаторов — экономи­ческое управление в аполитичной манере. Он подчеркивает необходи­мость создания социально ориентированной экономической системы, которая явится восприимчивой к научному и технологическому нова­торству и гарантирует высокий уровень жизни российского населения.

Согласно опросам «Независимой газеты», которые проводятся еже­месячно, из-за своего высокого положения Строев стал региональным «лоббистом номер 1». Он сумел подписать соглашения о сотрудниче­стве с «EES Россия», «Роснефть», «Славнефть», «Юкос» и предприя­тиями и организациями Орла с поставкой в область нефти и газа без посредников; с «Транснефть» на включение Орловской области в очень масштабные проекты «Балтийский трубопровод» и «Балканский не­фтяной консорциум». Он развил связи с Германией (самый последний проект — с фирмой «Фольксваген» по производству автомобилей в

Орле), Украиной, Аргентиной и с таким лидерами в области экономи­ки России, как Москва, Нижний Новгород. Он также лоббирует регио­нальные интересы в промышленности (цветная металлургия, электро­ника), но прежде всего он по-прежнему остается реформатором в сель­ском хозяйстве.

Володин Николай Андреевич (родился в 1936 году): Председатель областной Думы, сделал обычный путь от комсомольского лидера до первого секретаря Орловского областного комитета КПСС в 1989 году. В 1990 был избран членом Президиума РСФСР, но, поддержав путч в августе 1991, вынужден был уехать. Начиная с 1993 года он — член КПРФ. В 1994 году был избран членом областной Думы, месяцем поз­же —- спикером. Поддерживает политику Е. Строева.

Другие влиятельные люди — первый заместитель Главы админи­страции В. Кочуев (известный как лоббист от Ливен) и И. Сошников (прежний директор ОСПАЗ — Орловского металлопрокатного завода, одного из самых больших и наиболее важных в области в доперестро­ечной эре); теперь он отвечает за промышленную политику в области, и, как считают, склоняется к группе Лужкова; прежний представитель Президента в области А. Мерцалов, один из 17 представителей, кото­рые потеряли свои позиции в феврале 2000 года; мэр г. Орла Е. Вель-ковский. П. Меркулов, бывший комсомольский лидер с московским опытом, теперь заместитель Главы администрации, активно формиру­ет молодую команду.

Средства массовой информации

В Орловской области имеются пять газет, три из них принадлежат администрации области. Общее количество печатных копий — 57550; единственной газетой, которая проводит демократическую политику, хотя и очень осторожно, является еженедельник «Орловский вестник» — он пишет о «демократической» жизни Москвы и активно сотрудничает с Московским правительством. В области работают семь телерадиоком­паний или телевизионных компаний, единственная с некоторым влия­нием на администрацию области — «Орловская государственная те­лерадиокомпания, ОГТРК». Имеется также 4 независимых интернет-провайдера, но доступ населения к этому источнику информации очень ограничен.

Ни одно из региональных средств массовой информации открыто не критикует политику администрации.

Политические организации

Можно сказать, что социальные и политические организации не играют важную роль в политическом процессе Орловской области. В Совете (областной парламент) нет фракций, и голосование не прохо­дит по присоединению сторон. Подавляющее большинство предста­вителей независимо.

Наиболее представительная политическая партия в области — ре­гиональный отдел КПРФ (Коммунистическая партия) с 2500 офици­ально зарегистрированными членами и 140 территориальными груп­пами. Члены партии преобладают во всех законодательных и испол­нительных органах, но, как кажется, они не играют активную роль в региональной политике. В демократической центральной прессе они представлены как партия для власти, а не партия власти, главным об­разом потому, что в Орловской области они имеют их собственную программу, которая очень отличается от коммунистической. Комму­нисты более активны в законодательной области, где большинство со­циально ориентированных законов было представлено членами КПРФ. Из-за присутствия КПРФ в общественной жизни, традиционных пред­почтений населения, очевидной бездеятельности других политичес­ких организаций в области и политики критики федерального прави­тельства, ухода от любого вида критики к управлению Строева насе­ление области продолжает являться лояльным к старым ценностям ком­мунизма.

ЛДПР (Либеральная партия Владимира Жириновского) — вторая активная партия в области с 700 зарегистрированными членами и че­тырьмя территориальными организациями. Партия очень активна в течение избирательных кампаний. Сегодня партия поделена между дву­мя боссами — лидером областной организации С. Исаковым и лиде­ром городской организации Н. Кирсановым. Последний защищает по­литику сотрудничества с администрацией, в то время как прежний ли­дер пробовал сформировать оппозицию Строеву.

Демократические партии не играют никакой важной роли в регио­нальной политике. Они не имеют своих представителей ни в законода-

тельном, ни в исполнительных органах. НДР и «Яблоко» фактически заморозили свою деятельность в области. В течение парламентской избирательной кампании консолидация местных должностных лиц была зарегистрирована под эгидой движения «Отечество» — с одной стороны. С другой стороны, было сформировано региональное отде­ление «Правое дело», которое включило остальные демократические организации, активные в «пред-строевской» эре.

Единственная организация, деятельность которой можно отметить (уличная пропаганда и воспитание новых членов в спортивных клубах) в области, — РНЕ (Российское национальное единство), теперь заре­гистрированное как «Партия национального возрождения». В последнее время прослеживается сближение между этой организацией и регио­нальной организацией КПРФ, результатом которого явились совмест­ные заявления, изданные в региональной коммунистической прессе.

Дата добавления: 2015-12-07