Создание бюрократии

Ни один правитель, слабый или сильный, поставленный во главе политической единицы большей, чем семья, не может действовать без подчиненных, которые слушаются его и тем или иным образом зависят от него. В племенах без правителей положение жреца объяснялось во многом тем, что у него не было постоянных последователей, кроме членов его семьи и, возможно, одного-двух помощников; напротив, в вождествах и в империях авторитет правителя во многом зависел от количества людей, которые в качестве последователей, подчиненных, слуг или рабов составляли администрацию и выполняли отдаваемые им приказы. Таким образом, история политических сообществ, включая сообщество, именуемое государством, почти эквивалентна описанию того, как увеличивался штат исполнителей, как менялся способ их организации, каким образом они получали средства к существованию или вознаграждались за свои усилия. Кстати, этим же объясняется стремление большинства правителей, будь то китайские императоры или современные президенты, появляться на публике в сопровождении как можно большего числа лиц.

В исследуемый период времени важнейшим изменением была смена непрямого правления через феодальных лордов на прямое управление, осуществляемое от имени короля чиновниками, получающими жалованье. Попытки двигаться в этом направлении предпринимались еще со времен Филиппа Августа Французского (1179–1223), однако препятствия, связанные со временем, расстоянием и нерегулярным доходом самого короля, оказались непреодолимыми, и лишь в середине XV в. во время правления Людовика XI были достигнуты первые реальные успехи. К 1610 г. — год смерти Генриха IV — процесс уже зашел достаточно далеко, чтобы французский юрист Шарль Луазо смог весьма точно определить разницу между двумя видами должностных лиц. Власть первых зиждилась на владении землей и теми правами, которые они имели по отношению к своим вассалам. Вторые же назначались королем, которому они служили за плату или безвозмездно. Следовательно, монарх мог по своему желанию перевести их на другую должность, продвинуть по службе или уволить.

Изначально королевские слуги сопровождали непосредственно монарха, о чем свидетельствуют их титулы. Они отвечали за различные подразделения королевского домохозяйства, такие как гардероб, кухня и конюшня; другие были хранителями печати или приглядывали за женскими покоями[8]. По мере того, как монархи расширяли свою власть за счет церкви, землевладельческой аристократии и городов, эти должностные лица из исполнителей, отвечающих за королевское имущество, превращались в правительственных чиновников. Например, обычным явлением было наделение управляющего замком (кастеляна) ответственностью за различные общественные работы, а также за общественную мораль, законы о роскоши и т. п. Хранитель гардероба оказывался ответственным за финансовые вопросы; канцлер, который первоначально был секретарем, — за повседневное функционирование правовой системы, а маршал, который изначально поддерживал порядок в рядах королевской стражи, становился главнокомандующим во время войны, поскольку монархи все меньше и меньше были склонны сами выступать в этой роли.

В принципе двор, состоящий попросту из прислуги большего и меньшего ранга, был независим от феодальной иерархии. Однако на практике они были тесно переплетены, поскольку, стремясь повысить авторитет своих слуг и одновременно придать двору дополнительный блеск, прислуга подбиралась из числа людей знатного происхождения. Чтобы всегда иметь под рукой необходимое число людей, сыновья феодальных лордов нередко представлялись ко двору, где они служили пажами и получали образование, подобающее их статусу. С другой стороны, люди менее знатного происхождения могли продвинуться за счет королевской службы и, в качестве королевской награды, влиться в феодальную аристократию путем заключения брака и получить таким образом имение вместе с крестьянами и соответствующими правами на них[9]. За исключением Англии, где большинство привилегий аристократии было отменено после 1688 г., две иерархии сохраняли свою кровосмесительную связь, пока продолжал свое существование старый порядок (ancien regime). Разделение произошло только после Великой Французской революции, но даже тогда в таких странах, как Пруссия и Австрия, правители нередко награждали своих приближенных, наделяя их дворянскими титулами.

В конце концов, экспансия королевского домохозяйства в другие сферы общества привела к его трансформации. Процесс превращения двора в институт публичной администрации прекратился, более того, в связи с его перегрузкой, вызванной количественным ростом и расширением круга обязанностей, ситуация стала меняться на противоположную. Королевский чиновник, который заведовал, скажем, финансовыми делами страны, не мог одновременно заниматься финансами дворца, а командующий армией не мог отвечать за королевскую охрану, в особенности, когда короли перестали принимать участие в сражениях. Таким образом, два вида функций разделились территориально. Относительно мелкие обязанности были переданы другим людям. Двор был, так сказать, проглочен собственными порождениями: он стал всего лишь одним из многих административных подразделений, в чьи задачи входило содержание монаршей особы, королевских резиденций, имущества и т. п.

...

Характерной отличительной чертой государств раннего периода Нового времени по сравнению с предшествовавшими им империями было количество людей, занятых на административных должностях. В Риме, о котором мы имеем достаточно много информации, в период расцвета проживало, вероятно, 50–80 млн человек, однако империей управлял аппарат из нескольких тысяч централизованно назначаемых чиновников, вся остальная работа выполнялась местными магистратами, которые избирались жителями городов (позднее их назначали прокураторы либо должность становилась наследственной), или подчиненными Риму правителями. Напротив, во Франции с населением, колеблющимся от 18 до 20 млн, насчитывалось 12 000 чиновников в 1505 г., 25 000 — в 1610 г. и примерно 50 000 — в ранние годы правления Людовика XIV[10]. Число интендантов высшего ранга также увеличилось, от в среднем двух человек, назначаемых ежегодно в период 1560–1630 гг., до не менее восьми или девяти, назначаемых на эти должности каждый год в 1630–1648 гг. К тому моменту, как в 1642 г. умер Ришелье, каждая провинция, находившаяся под королевским управлением (pays d'élection), имела собственного интенданта. Как уже упоминалось выше, растущая власть интендантов раздражала дворянство и была одной из причин, вызвавших серию восстаний знати, известную как Фронда. Однако это не смогло предотвратить подражания примеру Франции в других странах, в частности в Испании, Пруссии (где такие чиновники назывались Generalkommissaren [11]) и Швеции[12].

...

Сам термин «бюрократия» был введен в 1765 г. Венсаном де Гурнэ, французским philosophe, специализировавшимся на экономических и административных вопросах. Контекст, в котором он употребил это слово, был уничижительным; он считал это новой формой правления, помимо трех, указанных Аристотелем, т. е. монархии, аристократии и демократии. Существенное значение для будущего имел тот факт, что Гурнэ усматривал необходимость уменьшить число бумагомарателей, руководствуясь принципом laissez faire [13] — еще один термин, который придумал тоже он[14].

К тому времени чиновники, которые на протяжении веков были людьми короля, начали считать себя служителями абстрактного безличного государства. Процесс, при котором Staatsdiener [15] были отделены от königliche bediente [16], шел снизу вверх. Вторые потеряли свой статус и были низведены до уровня простых лакеев, в то время как самые важные из первых вскоре стали известны как министры. Кульминация наступила в 1756 г., когда не кто иной, как сам Фридрих II назвал себя «первым слугой государства». Словно для того, чтобы подчеркнуть все более очевидную разницу между двором, занимающимся личными делами короля, и администрацией, которая отныне правила прусским государством, он отменил правило, по которому административные служащие получали питание с королевской кухни.

Дата добавления: 2015-10-30