Модель «совет — председатель — мэр». 3 страница

Представительный орган местного самоуправления утверждает ус­ловия контракта для главы местной администрации, а также порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной админи­страции.

Представительный орган местного самоуправления участвует в фор­мировании правовой основы для решения многих других вопросов местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положения об учете имущества и ведении реестра муни­ципальной собственности, о муниципальном заказе, о создании, реор­ганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, о бюджетном процессе в муниципальном образовании, о порядке осу­ществления муниципального земельного контроля и др.

Нормативные правовые акты по вопросам организации и деятель­ности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, по решению вопросов местного значения издает (в пределах своей компетенции) глава муниципального образования (глава местной администрации). Он утверждает регламент администра­ции, должностные инструкции руководителей (их заместителей) струк­турных подразделений администрации, регламент работы с обращения­ми граждан в администрацию и др.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоря­жения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В целях развития межмуниципального хозяйственного сотрудниче­ства органы местного самоуправления могут заключать договоры и со­глашения, которые также выступают в качестве правовой основы их дея­тельности.

Лекция № 18 «Органы местного самоуправления»

Вопрос 1. Понятие, особенности и структура органов местного самоуправления

Понятие и особенности органов местного самоуправления

Местное самоуправление, с одной стороны, является одной из форм осуществления народовластия (публичной власти) в Россий­ской Федерации, с другой — представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образова­ний соответствующих вопросов местного значения исходя из их интересов, с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях дальнейшего развития демократических процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления закрепляются организационно-правовые формы (элемен­ты) осуществления местного самоуправления. Ими являются формы прямого волеизъявления населе­ния муниципального образования, выборные и другие органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления относятся к числу конституционно-правовых институтов. О них в разном их значении говорится в ст.ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130 — 132 Конституции РФ.

Анализ правового положения любого органа местного са­моуправления, в том числе представительного органа муници­пального образования, следует осуществлять путем последова­тельного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) предста­вительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван представлять инте­ресы населения муниципального образования. Представитель­ская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъ­ектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представи­тельного органа муниципального образования являются парла­ментами с характерными дня данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

- постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

- оплачиваемость депутатской работы;

- неприкосновенность депутата;

- социальные гарантии деятельности депутата;

- отсутствие возможности совмещения депутатского ман­дата с другой работой;

- свободный депутатский мандат и т.д.

Народное представительство на местном уровне обеспечи­вается посредством проведения периодических свободных му­ниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспо­собный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кан­дидатурам.

Непосредственно путем проведения прямых выбо­ров формируется представительный орган муниципального об­разования.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного са­моуправления наделяет представительный орган местного са­моуправления следующими исключительными полномочиями, ко­торые не могут исполняться другими органами власти.

Особенности правового статуса органов местного само­управления определяются положениями Конституция РФ о том, что они:

- согласно ст. 12 не входят в систему органов государствен­ной власти;

- в соответствии с ч. 1 ст. 132 самостоятельны в решении вопросов местного значения (управления муниципальной соб­ственностью, формирования, утверждения и исполнения мест­ного бюджета, установления местных налогов и сборов, осу­ществления охраны общественного порядка и т.д.);

- согласно ч. 2 ст. 132 могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными госу­дарственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Анализ норм Конституции РФ, а также принятых в их раз­витие федерального и региональных законов свидетельствует о двойственности (дуализме) правового положения органов местного самоуправления, которые, с одной стороны, не явля­ются государственными органами, а с другой стороны, не мо­гут быть отделены от единой системы народовластия, от реше­ния общегосударственных задач и функций, а поэтому входят в систему органов публичной власти.

Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципаль­ного образования органы, наделенные собственными полномочиями по ре­шению вопросов местного значения.

Управление делами общества органами МСУ и его должностными лицами имеет особенности и осуществляется:

путем использования не государственной власти, а власти территориального коллектива

только на местном уровне, свои органы действуют в пределах каждого муниципального образования

только присущими им средствами и методами, установленными законами, изданными государственной властью.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Органы местного самоуправления обретают статус юри­дического лица в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Они от имени муниципального образования и от своего имени приобретают и осуществляют имуществен­ные и иные права и обязанности.

Согласно ст. 48 ГК РФ, юридиче­ское лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обо­собленное имущество. Второй признак юридического лица — самостоятельная имуществен­ная ответственность; третий — самостоятельное выступление в гражданском обороте от сво­его имени; четвертый — организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправле­ния в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и реше­ние о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридиче­ского лица. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

= для представительного органа муниципального образования — протокол заседа­ния представительного органа муниципального образования, содержащий реше­ние о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

= для иных органов местного самоуправления — решение представительного орга­на муниципального образования об учреждении соответствующего органа мест­ного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципаль­ного образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Вместе с тем законодательно установлено, что в поселениях с численностью насе­ления менее 1 тыс. человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного орга­на поселения и главой местной администрации, представительный орган муниципаль­ного образования может не наделяться правами юридического лица.

Органы местного са­моуправления — это органы самоуправляющихся территориальных со­обществ, каковыми по сути являются муниципальные образования. Данные органы формируются непосредственно населением либо пред­ставителями населения (представительным органом) и несут ответст­венность за ненадлежащее осуществление своих полномочий перед жителями муниципального образования. Им принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и госу­дарством, и оно определяется тем, что наличие органов са­моуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управле­ния, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению ин­тересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Осуществление народом своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния означает, что и государственные органы, и органы местного само­управления — это органы власти народа, органы, через которые народ реализует свою власть.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они соглас­но Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государствен­ной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реа­лизации народом своей власти.

Право­вое положение государственных органов и органов местного са­моуправления определяется такими признаками, как:

- функциональное предназначение (основные направления деятельности);

- властные полномочиями, т.е. совокупности прав и обя­занностей, закрепляемых в Конституции РФ и действующем законодательстве;

- структура;

- основные формы работы;

- порядок формирования и реформирования.

С учетом изложенного и опираясь на представлен­ные в Законе от об общих принципах организации местного самоуправления основные термины и понятия,

► под органами местного самоуправления следует понимать из­бираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, имеющие определенную структуру, наделенные властными пол­номочиями для осуществления деятельности по решению вопро­сов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно- правовых формах, установленных законодательством.

Классификации органов местного самоуправления

Содержательная классификацияорганов местного самоуправления сводится к их делению на пред­ставительные, исполнительные и иные.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения му­ниципального образования, т.е. в выработке на основе обсуждения и согласия большин­ства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования.

Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, направлен­ных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть выборными и невыборными (назначаемыми).

Поскольку органы местного самоуправления являются органами народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно (путем выборов и референдума) или через представителей, формиро­вание невыборных органов местного самоуправления должно быть, хотя бы косвенно, связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим невыборными ор­ганами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), получившими свои полномочия в хо­де непосредственного волеизъявления граждан (представительный орган, глава муници­пального образования).

Следует иметь в виду, что выборность и невыборность органов местного само­управления является лишь признаком их разграничения по порядку образования и не дает полного представления о функциональном их назначении.

По назначению или компетенции органы местного самоуправления подразделяются на орга­ны общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают представительные орга­ны, глав муниципальных образований, местные администрации. Специальной компе­тенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Компетенция — это круг постоянных и устойчивых полномочий, отраженных в нормативных правовых актах местного самоуправления.

По способу принятия решений: коллегиальные и единоличные.

Представительный орган интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэто­му свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В муниципальном образовании могут формироваться наряду с представительным органом иные коллегиальные органы для выполнения отдельных функций местного са­моуправления. Однако по закону они не могут выполнять те функции, которыми наде­лены представительные органы.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профес­сионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельно­сти.

Принципы организации и деятельности органов местного са­моуправления

В основе организации и деятельности органов местного са­моуправления лежат принципы, которые находят свое отраже­ние в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

= демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

= разделение властей;

= территориальная организация органов местного самоуп­равления;

= самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

= властный характер деятельности органов местного са­моуправления.

Демократический характер организации и деятельности ор­ганов местного самоуправления отражает сущность этих орга­нов, которые должны быть органами власти, максимально при­ближенными к населению муниципального образования, гото­выми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Консти­туции РФ, является важнейшим принципом организации и де­ятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституци­ей РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государ­ственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу ор­ганов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противо­весов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополи­зации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации органов местного са­моуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в го­родских, сельских поселениях и на других территориях с уче­том исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного само­управления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов мест­ного самоуправления основывается на положениях Конститу­ции РФ о том, что местное самоуправление является само­стоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления уста­новлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов мест­ного значения.

Принцип властного характера деятельности органов местно­го самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправ­ления о том, что:

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполне­нию на всей территории муниципального образования;

за неисполнение муниципальных правовых актов граж­дане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ.

Структура органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов мест­ного самоуправления определяется населением самостоятельно. Насе­ление может утвердить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме. Решение о структуре органов местного само­управления может быть принято представительным органом муници­пального образования и закреплено в уставе муниципального образова­ния.

Структура органов местного самоуправления — это элемент их системы, которой охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения ме­жду ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, матери­ально-финансовые ресурсы. Кроме того, в систему наряду со структурой органов местно­го самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойствен­ными государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных государственных полномочий.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах органи­зации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядитель­ный орган);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы местного самоуправления, предусмотрен­ные уставом муниципального образования и обладающие соб­ственными полномочиями по решению вопросов местного зна­чения.

В структуру местной администрации могут вхо­дить отраслевые (функциональные) и территориальные органы мест­ной администрации.

В решении о структуре органов местного самоуправления му­ниципального образования, принимаемом на местном рефе­рендуме (сходе граждан), устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчет­ность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов опреде­ляются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образо­вания, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образова­ния) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом историче­ских и иных местных традиций.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществ­ляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В целом система органов местного самоуправления определяется на­личием определенных элементов и отношениями между ними. Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного само­управления по различным основаниям:

1) по способу образования органов:

глава муниципального образования избирается всем населением; избирается представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

представительный орган местного самоуправления избирается на основе мажоритарной системы; избирается на основе пропорциональ­ной системы, в том числе по единому многомандатному округу; избира­ется на основе смешанной системы формируется иным способом;

исполнительный орган формируется главой муниципального об­разования самостоятельно; формируется главой муниципального обра­зования с согласия представительного органа местного самоуправления; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно;

2) по месту главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления:

глава муниципального образования возглавляет местную адми­нистрацию;

глава муниципального образования возглавляет представитель­ный орган местного самоуправления;

3) по взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:

глава муниципального образования лично руководит деятель­ностью исполнительного органа;

глава муниципального образования осуществляет общее руково­дство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;

глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назна­ченным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляю­щим) администрации.

Основные модели организации муниципальной власти

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политиче­ских, культурных и других условий местной жизни в России предполагает выбор разны­ми местными сообществами различных моделей организации аппарата местной власти.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также до­пускает использование разных моделей организации местной власти, что, в силу выше­сказанного, вполне логично и благотворно для страны.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и пред­ставительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефеде­ральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормо­творчества, контроля. Однако глава представительного органа также активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остает­ся подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населе­нием. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного орга­на. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному ап­парату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представи­тель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в по­пытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необос­нованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглав­ляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муници­пального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципально­го образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как выс­шего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образова­ния. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населе­нием. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновре­менно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального обра­зования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представи­тельных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он под­отчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Полномочия последнего осущест­вляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых числен­ность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования форми­руется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных рай­онов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав му­ниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

Вопрос 2. Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местно­го самоуправления определяются три группы лиц, имеющих осо­бый статус:

- депутаты представительного органа муниципального об­разования;

- выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

- члены выборных органов местного самоуправления.

► Депутаты — это члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

► Выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования) является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобще­го равного и прямого избирательного права при тайном голосо­вании на муниципальных выборах.

► Членом выборного органа местного самоуправления являет­ся выборное должностное лицо органа местного самоуправле­ния, сформированного на муниципальных выборах.

Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления возникает в силу того, что они непосредственно от избравшего их населения по­лучают мандат (наказ, поручение, полномочия) на представле­ние, защиту, выражение его интересов при решении вопросов местного значения.

Понятия «правовой статус депутата, выборного должност­ного лица местного самоуправления» и «статус депутата, вы­борного должностного лица местного самоуправления» различ­ны по своему объему и содержанию.

Дата добавления: 2015-10-29