Стадии изменения соотношений численности населения города и пригородной зоны

Стадия	Характерные процессы
1. Урбанизация	Рост центрального города за счет пригородной зоны
2.Дезурбанизация	Уменьшение населения центра города за счет окраин
3. Реурбанизация	Увеличение населения с низким достатком в центре города
4.Джентрификация	Расширение строительства жилья улучшенного качества в центре города

При росте центральной части города за счет пригородов проявляется началь­ная стадия рассматриваемого процесса — урбанизация. На второй стадии — дезурбанизации (субурбанизации) население центра сокращается быстрее, чем в пригороде, а рост наблюдается в пригороде. Если центр города снова растет либо его население сокращается медленнее, чем население пригорода, говорят о стадии реурбанизации.

В период 1970-1980-х гг. проявилась новая тенденция в развитии западных городов, названная джентрификацией. Она означает расширение строительства жилых домов улучшенного качества в центральной части крупных городов. Джентрификация привела к оттоку высокостатусного населения из пригородов в цен­тральную зону. В связи с ростом спроса на жилище в центральной части города цены на городскую недвижимость начинают расти, что вынуждает бедных выез­жать за пределы центральных районов.

В России процесс урбанизации породил устойчивую тенденцию перетока сель­ского населения в города, пик которой в России пришелся на 1960-1980-е гг. Од­нако тогда появилось стремление многих горожан приобрести дачные участки за городом.

Характерными особенностями пригородных зон в России является размеще­ние здесь не только сельских поселений, дачных участков и зон массового отды­ха, но и рабочих поселков. Особенностью такого поселка является, как правило, наличие промышленного предприятия, в результате строительства которого сельскохозяйственные виды деятельности оказались вытесненными несельско­хозяйственными. В пригородных поселках построены многоэтажные жилые дома, сформировалась самостоятельная инженерная и социальная инфраструктура.

Иногда пригородные поселки и близлежащие сельские поселения включаются в административную черту города и входят в состав городского муниципального образования. Однако чаще они либо остаются самостоятельными муниципаль­ными образованиями, либо входят в состав муниципального образования сель­ского района, окружающего город.

Городские агломерации

По мере расширения территорий городов одни пригородные поселки трансфор­мировалась в городские районы, примыкающие к периферийной части городов, другие в процессе развития получили статус городов. Таким образом, вокруг круп­ного города возникло несколько других, менее крупных городов. Подобное «со­звездие» из нескольких близлежащих или даже слившихся между собой городов и поселков получило название городской агломерации.

Городской агломерацией является компактная и многообразная система тер­риториальных поселений, образующаяся в центре притяжения крупного города. Эта система поселений связана между собой производственными, трудовы­ми, транспортными, рекреационными и многими другими связями.

Образование агломераций, т. е. агломеризация, возможно двумя способами: «от города» и «от района». Агломеризация «от города» предполагает формирование городов-спутников, выполняющих отдельные функции, пере­данные им центральным городом в рамках региональной системы разделения труда. Агломеризация «от района» осуществляется за счет усиления экономиче­ского развития пригородных поселков, в результате чего они начинают прибли­жаться по своему экономическому потенциалу к центральному городу.

В СССР основная часть городских агломераций сформировалась в 1930-1950-е гг. благодаря форсированной индустриализации.

Неотъемлемый признак городской агломерации — маятниковая миграция, ох­ватывающая центральный город и пригородную зону, а также высокая степень концентрации в центральном городе промышленного, банковского и торгового капитала, обеспечивающего значительные масштабы экономического влияния на сопряженные территории. Первые городские агломерации выявились в СССР в ходе переписи 1926 г., когда были выделены 9 городских агломераций: Москва, Ленинград, Ростов-на-Дону, Харьков, Киев, Одесса, Баку, Тифлис и Ташкент. За 1959-1989 гг. их число увеличилось с 26 до 49 и включало в себя 332 города. Доля населения, приходящаяся на агломерации, в 1989 г. достигла половины всей терри­тории СССР. Центрами городских агломераций в современной России являются большинство городов-миллионников, а также Новокузнецк, Иркутск, Сочи и не­которые другие.

Мегаполисы

Следующая стадия укрупнения и слияния городских поселений — создание ме­гаполисов.

Мегаполис представляет собой взаимосвязанную систему агломераций. В 1990 г. 33 % городского населения мира было сосредоточено в городах с численностью населения более 8 млн. чел. В США в 35 городах-миллионниках живут более 100 млн. чел. Самый крупный американский мегаполис на Северо-Восточном побережье включает 50 млн. чел. В Бангкоке проживает 50 % всего городского населения Таиланда, в Сеуле — не менее 30 % населения Южной Кореи, в Стам­буле — 20 % населения Турции. В России можно говорить о двух особо крупных мегаполисах, расположенных вокруг Москвы и Санкт-Петербурга.

Бесконтрольное расширение мегаполисов сопряжено с целым рядом серьез­ных социальных, экономических и экологических проблем. По мере расширения границ городов растет отчужденность людей по отношению друг к другу, снижается общественная ак­тивность, что компенсируется, однако, усилением процессов этнической и эко­номической сегрегации на городской территории, а также укреплением родствен­ных и дружеских связей. Экологические последствия мегаполизации заключены в обострении таких проблем, как загрязнение воздуха, антисанитария на улицах, автомобильные пробки и т. п.

Вопрос 5. Эволюция городов

Жизненный цикл города и его фазы

Для принятия управлен­ческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию в своем городе, определить, на ка­ком этапе жизненного цикла находится город в данный момент.

Определение этапа жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для вы­работки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов полити­ки его руководства.

П. Ореховский выделяет следующие фазы жизненного цикла города: развитие (интенсивный рост), рост (замедляющийся рост), стаг­нация, упадок. При отсутствии целенаправленного воздействия на развитие города переход его из одной фазы в другую происходит стихийно, естественным путем.

Интенсивный рост — состояние города, когда общая площадь жилья и объем общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и количества рабочих мест. Чаще всего это связано со строительством или расширением градо­образующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвести­ционную привлекательность города. Безработицы в таком городе нет, может на­блюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов. Такое состоя­ние не может продолжаться долго, и город переходит в фазу замедляющегося роста.

Замедляющийся рост — состояние города, когда количество жителей и рабо­чих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизнен­ных благ. Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также с недостатком земли под за­стройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов. Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса старого жилищного фонда и затрат на его поддержание. Город становится менее удобным для жизни, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длитель­ного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.

Стагнация — состояние города, когда разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается. На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают жела­ние людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.

Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предостав­ляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсут­ствием перспектив трудоустройства, приводит к сокращению рабочих мест и от­току населения. Состояние город­ской среды катастрофически ухудшается. Такие города называют депрессивными. Депрессивные города, как правило, не могут самостоятельно решить проблемы выхода из стадии упадка и нуждаются в чрезвычайной государственной поддержке. Государство со своей стороны также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они ста­новятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают нега­тивное воздействие на близлежащие территории. Характерными примерами де­прессивных городов явились в 1990-х гг. шахтерские города в Республике Коми, Кузбассе и некоторых других регионах, когда вследствие закрытия нерентабель­ных угольных предприятий здесь возникла кризисная ситуация.

Обеспечение устойчивого развития города

В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.

Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого раз­вития. Устойчивое развитие - развитие территорий и поселений при осуществ­лении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограниче­ние вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и буду­щего поколений.

В этом определении важно следующее. Во-первых, достижение разум­ного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окру­жающей природной среды. Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.

Кон­цепция устойчивого развития опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.

Идея устойчивого развития носит глобальный для человечества характер и ос­нована на необходимости сочетания темпов роста и направлений развития эконо­мики с природными возможностями планеты. В научном мире проблема устой­чивого развития стала активно обсуждаться в середине XX в. В 1983 г. была создана международная комиссия ООН по окружающей среде и развитию, вы­двинувшая тезис о том, что человечество способно сделать свое развитие устой­чивым, т. е. обеспечить, чтобы оно удовлетворяло нужды нынешнего поколения, не подвергая риску интересы будущих поколений. В обеспечении устойчивого развития человечества решающая роль принадлежит городам, причем наиболее острыми из городских проблем с позиций устойчивого развития являются про­блемы энергосбережения и утилизации отходов.

В 1994 г. участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов (Ольборг, Дания) была принята Хартия ус­тойчивого развития европейских городов. Союзом российских городов разра­ботана Концепция устойчивого развития российских городов в начале нового века. Аспектами устойчивого развития, изложенными в хартии, являются:

= устойчивое развитие как творческий процесс поиска баланса, происходящий на уровне города;

= направленность городской экономики на устойчивое развитие;

= социальное равенство для устойчивого городского развития;

= планирование устойчивого землепользования;

= разумное планирование передвижения по городу;

= местное самоуправление как предварительное условие;

= граждане — основные действующие лица и т. д.

Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправлен­ной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одно­временно реалистичной и эффективной. Иногда употребляют термин «актив­ный» город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это город-предприниматель, сплоченный, имеющий привлекательную для потен­циальных инвесторов идею городского развития, поддержанную деловыми кругами и населением города (вторым и третьим секторами городского сообщества), гото­вый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов разви­тия, умело рекламирующий себя.

Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчи­вого развития могут вступать в противоречие. Одна из задач муниципального управления — достижение возможного баланса этих целей, распределение имею­щихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.

Лекция № 16 «Система и основные принципы местного самоуправления»

Вопрос 1. Понятие и классификация принципов местного самоуправления

Понятие принципов местного самоуправления

Принципы местного самоуправления - это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные при­родой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежа­щие в основе организации и деятельности населения; формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местны­ми делами и обязательные для федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Основные принципы, определяющие сферу компетенции муниципального образования, установлены:

= Конституцией РФ;

= Европейской хартией местного самоуправления.

Изначально на международном уровне принципы местного самоуправления получили правовое закрепле­ние в Европейской хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Конституция РФ, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах Организации местного самоуправления в Российской Федерации», ос­новываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы мест­ного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

Законодатель не дает конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления: эта задача по сути невыполнимая, ибо любой законодательно установленный перечень был бы неполным, не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержа­ние общих принципов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, ос­нованной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъ­екта РФ они проживают.

Установление общих принципов организации местного самоуправ­ления относится к предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муни­ципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы. В общих принципах организации местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденции развития местной власти.

Значение общих принципов организации местного самоуправления в том, что они:

- предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;

- являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличитель­ные черты и признаки;

- выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, вы­раженным в принципах;

- отражая сущностные признаки и черты местного самоуправле­ния, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

- служат обеспечению прав населения на самостоятельное ре­шение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобраз­ной системы федеральных (и международных, учитывая Европей­скую хартию местного самоуправления) гарантий местного само­управления.

В Конституции РФ основные принципы, определяющие ком­петенцию муниципального образования, закреплены в главе 8 (статьи 130 — 133) и ст. 12 Основ конституционного строя.

Принципы организации местного самоуправления имеют следую­щие особенности:

♦ закреплены законодательно;

♦ устанавливают единые основы функционирования местной вла­сти на всей территории РФ;

♦ раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ;

♦ могут быть использованы в качестве критерия оценки действую­щей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства;

♦ способствуют преемственности в развитии институтов местно­го самоуправления;

♦ выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление.

Виды принципов местного самоуправления

В Преамбуле Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» указаны четыре группы общих принципов организации местного самоуправления: а) правовые; б) тер­риториальные; в) организационные; г) экономические. Эти группы принципов охватывают все основные по­ложения данного Закона, но дать полный перечень принципов очень затруднительно.

Основными принципами местного самоуправления являются:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

• сочетание представительной демократии с формами прямого воле­изъявления граждан;

• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

• ответственность органов, местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, перед населением;

• многообразие, организационных форм осуществления местного самоуправления;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления;

• коллегиальность и единоначалие, в деятельности органов местно­го самоуправления;

• государственные гарантии местного самоуправления.

Общеправовые принципы в организации местного самоуправления

Местное самоуправление в РФ базируется не только на присущих только ему специфических принципах, но и на общеправовых принципах.

Общеправовые принципы определяют основные начала законо­дательного регулирования всех сторон жизни общества, явля­ются критериями оценки истинно демократического, правово­го государства и гражданского общества:

= приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в области местного самоуправления по отношению к законодательству о местном самоуправлении;

= допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него;

= осуществление правового регулирования вопросов организации ме­стного самоуправления органами государственной власти субъек­тов Федерации в случаях и порядке, установленных Законом;

= обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования;

= высшая юридическая сила устава муниципального образования и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в систе­ме муниципальных правовых актов;

= судебная защита прав местного самоуправления.

Федеральный закон закрепляет и иные общие правовые принципы. В ряду таких принципов применительно к вопросам организа­ции и осуществления местного самоуправления в науке муни­ципального права традиционно, принято выделять следующие принципы:

• принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

• законность в организации и деятельности местного самоуправ­ления.

Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина — важнейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в РФ.

Данный принцип провозглашен в ряде международных актов, сре­ди которых важное значение имеют:

- Всеобщая декларация прав человека 1948 г.;

- Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;

- Пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г.

Приоритет прав человека как принцип организации местного само­управления, заключается в том, что:

• органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности должны исходить из при­оритета прав и свобод человека и гражданина; любое решение не должно нарушать прав человека и гражданина, установлен­ных Конституцией РФ;

• нормативные акты органов местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека и граж­данина РФ;

• закрепление Конституцией РФ основных прав и свобод чело­века и гражданина не должно рассматриваться как умаление прав, прямо не названных в тексте Конституции. Принцип со­блюдения прав человека и гражданина в равной мере распро­страняется и на права, прямо не названные Конституцией РФ.

Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях:

= в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-право­вых актов нормам законов. Применительно к вопросам органи­зации местного- самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления, закреп­ленных в нормативных актах органов и должностных лиц ме­стного самоуправления, нормам федеральных законов и Консти­туции РФ;

= в широком смысле принцип законности трактуется как обяза­тельность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня норма­тивно-правового акта).

// Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ.

Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельно­стью органов местного самоуправления. Нарушение, принципа законности влечет нарушение, и других принципов:

- принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения;

- принципа организационного обособления системы органов ме­стного самоуправления;

- других важнейших принципов местного самоуправления.

Порядок осуществления контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправ­ления со стороны прокуратуры определяется Федеральным зако­ном "О прокуратуре РФ" от 17,01.92 № 2202-1 (ред. от. 30.06.2003).

Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления

Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления — принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления ими сво­их полномочий:

♦ органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти;

♦ органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования; участие органов государственной власти и их долж­ностных лиц в формировании органов местного самоуправления, на­значении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, уста­новленных Законом;

♦ структура органов местного самоуправления определяется муници­пальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муници­пального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници­пального образования), за исключением случаев, предусмотренных За­коном;

♦ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы мест­ной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной ад­министрации;

♦ органы местного самоуправления наделяются собственными полно­мочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установлен­ном Законом.

Федеральный закон закрепляет и иные организационные принципы местного самоуправления:

= принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления;

= принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление.

Гласность в деятельности органов государственной власти, органов и должностных лиц местного самоуправления важнейший показатель подлинно демократического государства.

На практике принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления означает:

- открытость органов местного самоуправления для населения;-

- информирование населения муниципального образования о дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Информация о деятельности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления для соблюдения принципа гласности должна быть:

- достоверной;

- полной;

- своевременной;

- открытой для доступа населению муниципального образования.

Если информация о деятельности органов местного самоуправления соответствует всем перечисленным требованиям, но фактический доступ к ней затруднен рядом бюрократических преград, что нередко встречается на практике, это следует рассматривать как грубое нарушение принципа гласности местного самоуправления.

Только при соблюдении принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления возможно соответствие системы местного самоуправления другим основополагающим принципам местного самоуправления.

Основными способами обеспечения гласности в деятельности ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются:

♦ обязанность органов местного самоуправления обеспечить по­лучение гражданами полной и достоверной информации о своей работе;

♦ обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возмож­ность ознакомления с документами и материалами, затраги­вающими его права;

♦ обязательное опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина;

♦ обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в течение одного месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обраще­ния граждан.

Значительное место среди организационных принципов дея­тельности местного самоуправления занимает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности органов мест­ного самоуправления.

Данный принцип заключается в установленной Конституци­ей РФ и федеральным законодательством возможности населения муниципального образования самостоятельно определять, в ка­ких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений орга­нами местного самоуправления, а в каких — на основании прин­ципа единоначалия.

Общие территориальные принципы организации местного само­управления:

осуществление местного самоуправления на всей территории Рос­сии в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, город­ских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения с учетом местных и иных традиций;

установление и изменение границ территорий муниципальных об­разований законами субъектов Федерации с учетом требований Закона;

преобразование муниципальных образований законами субъек­тов Федерации в соответствии с Законом;

разграничение территории субъекта, за исключением территорий с низкой плотностью населения, между поселениями, а также закреп­ляемые Законом иные принципы территориальной организации мест­ного самоуправления.

Общие экономические принципы организации местного само­управления:

» признание и защита муниципальной собственности наравне с дру­гими формами собственности;

» самостоятельность управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

» наличие у каждого муниципального образования собственного бюд­жета (местного бюджета);

» нахождение в собственности муниципальных образований имуще­ства, предназначенного лишь для решения вопросов, установленных За­коном;

» недопустимость определения федеральными законами и законами субъектов Федерации объемов расходов за счет средств местных бюдже­тов, а также иные общие экономические принципы, устанавливаемые За­коном.

Более подробно вопрос об общих правовых, территориальных, орга­низационных и экономических принципах организации местного само­управления рассматривается в главах учебника, посвященных соответ­ствующим основам местного самоуправления (правовой, территориаль­ной, организационной, экономической).

Вместе с тем можно выделить в системе общих принципов организа­ции местного самоуправления те из них, которые достаточно определен­но формулируются в Конституции РФ, федеральных законах и Евро­пейской хартии местного самоуправления и для которых характерна вы­сокая степень обобщенности.

По предмету регулирования принципы местного самоуправления можно классифицировать на:

- определяющие особые обязанности и полномочия го­сударства по организации местного самоуправления;

- согласно которым создаются муниципальные образо­вания — главные структуры системы местного самоуправления;

- определяющие демократические формы организа­ции местного самоуправления, порядок образования и содер­жание функций органов местного самоуправления;

- определяющие формирование необходимой финан­сово-экономической основы местного самоуправления;

- обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

- обеспечивающие стабильность установленных Кон­ституцией РФ и федеральными законами прав местного само­управления;

- согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

-гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов, и должностных лиц местного само­управления;

- обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

- обеспечивающие подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ученые выделяют также следующие группы общих принципов:

1) опреде­ляющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления;

2) согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления;

3) определяющие демо­кратические формы организации местного самоуправления, порядок образова­ния и содержание функций органов местного самоуправления;

4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного са­моуправления;

5) обеспечивающие самостоятельность органов местного само­управления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6) обеспечи­вающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными зако­нами прав местного самоуправления;

7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями;

8) га­рантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц ме­стного самоуправления;

9) обеспечивающие ответственность органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятель­ность;

10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству дея­тельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Каждый из данных принципов, в свою очередь, может быть выражен в виде своеобразной системы более конкретных принципов.

Так, принцип самостоятельности местного самоуправления предпо­лагает реализацию принципов организационной, финансовой, эконо­мической и иных форм самостоятельности местного самоуправления в рамках Конституции РФ и федеральных законов, а принцип организа­ционной самостоятельности, в свою очередь, включает принципы само­стоятельности населения в определении структуры органов местного са­моуправления, кадровой самостоятельности и т. д.

Необходимо также учитывать, что в системе общих принципов мест­ного самоуправления можно выделить принципы, обусловленные спецификой данной формы организации местной публичной власти (принцип организационного обособления местного самоуправ­ления в общей системе публичной власти в государстве и др.), и в то же время можно назвать принципы, имеющие универсальный, общегосу­дарственный характер, распространяющиеся на всю систему публичной власти (принципы соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гласности и др.).

Вопрос 2. Система местного самоуправления в России и ее элементы

Характеристика и элементы системы местного самоуправления

Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах.

В своей совокупности организационные формы осуществления ме­стного самоуправления образуют систему местного самоуправ­ления в рамках соответствующего муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Невозможно рас­смотрение в качестве одной системы всех форм местного са­моуправления на территории РФ.

В отличие, например, от госу­дарственных органов Российской Федерации, образующих единую сис­тему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муници­пальном образовании, независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Понятие «система местно­го самоуправления» используется для характеристики публично-властной организации и форм деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании. И в этом смысле каждое муниципальное образование имеет свою (отличную от других муниципальных образований) систему местного самоуправления, определяемую его уставом в соответствии с законодательством.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением со­ответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Между всеми организационными формами местного самоуправле­ния существует тесная организационно-правовая связь.

Согласно ст. 17 Федерально­го закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муници­пального образования органу или должностному лицу местного само­управления другого муниципального образования не допускается.

В рамках муниципального образования организационное един­ство всей системы местного самоуправления обеспечивается:

- посредством единых принципов и начал ее организации и функ­ционирования;

- единых функций местного самоуправления в обществе и государстве;

- разграничения предметов, ведения и полномочий между различ­ными формами осуществления местной власти.

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации. Надо учитывать, что термин "система местного самоуправления" не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления.

Систему местного самоуправления необходимо рассматривать на макро- и микроуровне.

Система местного самоуправления на макроуровне — это совокупность способов осуществления местного самоуправления.

На микроуровне система местного самоуправления — это совокупность способов осуществления местного самоуправления, установленная в конкретном муниципальном образовании.

Из определения местного самоуправления, содержащегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, что население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления. Данное положение связано с понятием системы местного самоуправления на микроуровне.

Исходя из этого элементы системы местного самоуправления на микроуровне делятся на две группы:

* формы непосредственного самоуправления населения и

* органы местного самоуправления.

Элементами системы местного самоуправления являются:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

• муниципальные выборы;

• местный референдум;

• отзыв выборных лиц местного самоуправления;

• голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

• сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

♦ выборных коллегиальных;

♦ выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления);

♦ невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);

4) деятельность муниципальных служащих.

Первая группа элементов системы местного самоуправления - непосредственная демократия. В иерархии элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления.

В этой группе особую роль играют муниципальные выборы - акция, проходящая систематически во всех муниципальных образованиях России.

Непосредственная демократия в системе местного самоуправления осуществляется посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп. Посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания населения и других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления — его органов. В практике местного самоуправле­ния формы непосредственной и представительной демократии перепле­таются, дополняя друг друга.

Роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется и тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, сходы граждан и др.) входят в систему местного самоуправления в качестве ее неотъемлемой части.

Вторая группа элементов системы местного самоуправления - деятельность органов местного самоуправления, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением местного самоуправления, являются обязательными к исполнению и не могут быть ими отменены или изменены.

Данную группу составляют органы, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствую­щих муниципальных образований.

В этой группе следует выделить представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования и местную администрацию.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демо­кратической системы управления обществом, позволяющей демократи­зировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо боль­шей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при прове­дении государственной политики; оптимально сочетать интересы и пра­ва человека и интересы регионов и государства в целом.

Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.

Втретью группу входят формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.

Многочисленные, разнообразные формы участия населения в осу­ществлении местного самоуправления служат опорой местно­го самоуправления, укрепляют его связи с населением. В их деятельно­сти проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, питаемая устойчивыми интересами различных общественных групп. Они трансформируют эти интересы и традиции в активное гражданское поведение, практическую работу.

Четвертую группу составляют деятельность муниципальных служащих (должностных лиц) местного са­моуправления, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.

Формы непосредственного (прямого) самоуправления населения

К формам непосредственного самоуправления населения относятся: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Среди форм непосредственного самоуправления населения обязательными являются муниципальные выборы, сход граждан, общественные слушания по отдельным вопросам, а также голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Прочие формы применяются только при наличии соответствующей инициативы.

По содержанию формы непосредственного самоуправления населения делятся на следующие группы.

1. Формы непосредственного самоуправления населения, связанные с персональным составом органов и должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся: муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Формы непосредственного самоуправления, при помощи которых население решает по существу вопросы, находящиеся в компетенции муниципального образования: местный референдум, сход граждан.

3. Формы непосредственного самоуправления, посредством которых население участвует в решении вопросов, находящихся в компетенции муниципального образования, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления: муниципальные выборы; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Использование форм непосредственного самоуправления в конкретном муниципальном образовании зависит не столько от решений, принимаемых органами местного самоуправления, сколько от наличия инициативы со стороны населения.

Модель местного самоуправления в России как элемент системы самоуправления

Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубеж­ного опыта, особенно в отношении местного самоуправления. Одним из наиболее ярких элементов примеров использования зарубежного муни­ципального управления является многообразие организационно-право­вых форм местного самоуправления.

Другим элементом, которым в нашей стране активно начали пользо­ваться, является наличие модельных документов, разрабатываемых для органов местного самоуправления. Не секрет, что на местах не всегда есть необходимое количество квалифицированных юристов, способных разработать хороший устав муниципального образования или положе­ние о муниципальном заказе. Поэтому распространение модельных до­кументов (образцов) оказывает значимую помощь.

В части структуры органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от Федерального закона 1995 г., предоставляет муниципальным образованиям гораздо меньше возможностей по конструированию системы органов. По существу, население муниципального образования может выбрать одну из моделей, предложенных в указанном законе.

Дата добавления: 2015-10-29