Развитие местного самоуправления в России XIX-начала XX В.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были I осуществлены в начале 1860-х гг., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития местного самоуправления в России.

В основе реформ лежали две составляющие. Первая — выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе.

Вторая составляющая — местное самоуправление имело реальную финансовую основу для своей деятельности. В XIX в. до 60% всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по 20% уходило в государственную казну и губернию.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учрежде­ниях от 1 января 1864 г., земства являлись всесословными органами. По данным 1865—1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено зем­ство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» состав­ляли около 42%, крестьяне — более 38%, купцы — свыше 10%, предста­вители других сословий — около 10%.

К концу 1870-х гт. земские организации действовали уже в 35 губер­ниях Европейской России. Самыми «поздними» по времени были зем­ства Правобережной Украины (1911 г.). Накануне Февральской рево­люции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России.

Городское самоуправление в России также имеет довольно дли­ дли­тельную историю. Города были в свое время выделены в особые едини­цы управления еще Петром I. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатери­на II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление, основанное на сословной организации и просуществовавшее вплоть до введения в действие Городового положения 1870 г. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейский орган пред­ставлял правительственный чиновник — городничий. Внутренняя орга­низация городского управления была достаточно рациональной. Распо­рядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сде­лалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Впрочем, эта реформа не дала органам городского самоуправ­ления действительной самостоятельности.

Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли; для этих целей оно собирало небольшой налог с городской недвижимости и торгово-про­мышленных заведений, поэтому его бюджет был небольшим. Как отме­чают исследователи, бюджет одного Парижа был больше бюджета всех городов европейской части России. Неудивительно, что городская дума и управа, как правило, заботились о районе собственного проживания (центр), а городские окраины российских городов находились в запу­щенном состоянии, не имели водопровода, канализации, освещения и тротуаров.

В целом городское самоуправление в силу кастовости и замкнуто­сти не вписало в отечественную историю таких ярких страниц, как волостное управление, земство.

Как считает Л.В. Гильченко, после отмены крепостного права по Положению 1861 г. основой общественного устройства в сельской местности стали волости. Волостное управление состояло из волостно­го схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда, отве­чало за исполнение повинностей, возложенных на крестьян, и вело над­зор за сельскими должностными лицами.

Сельский сход и сельский староста составляли сельское обществен­ное управление. Ведению сельского схода подлежали, прежде всего, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения гра­моте членов сельского общества; он осуществлял раскладку казенных податей. Сход выбирал сельских должностных лиц (сельский староста, сборщик податей, сельский писарь и др.), решал дела о пользовании общинной землей и т.д.

Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, так и административно-полицейским. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость же представляла собой единицу административную. Территория воло­сти состояла из земель одного или нескольких сельских обществ.

Самым большим недостатком волостного сельского самоуправления было сохранение сословного принципа формирования. Для внутренней самостоятельности требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями. На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления — уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван Сенат.

Рассматривая деятельность земств, сразу подчеркнем, что круг их прав и обязанностей был строго ограничен. Постановления земств, заключение займов, проекты смет, избрание на должности и другие сто­роны их деятельности находились под контролем министра и губернатора. Однако земства стали огромным шагом вперед по пути развития местного самоуправления.

Как указывает Г.А. Герасименко, обязанности земства делились на две группы — обязательные и необязательные. К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арес­тантских помещений и т.п. Иными словами, многие обязательные функции фактически находились как бы в стороне от ведения местного хозяй­ства, т.е. многие государственные функции были переложены на плечи органов местного самоуправления. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов и т.п. Лишь после активных требований общественности Государственный совет внес в число необязательных функций деятельность по организации народного образования, оказанию медицинской помощи населению, созданию ветеринарной службы, содействию развития сельского хозяйства, почтовым делам,— т.е. те функции, которые фактически являлись одними из главных в деятельности органов местного самоуправления за рубежом в XIX в.

Исследователи В.Г. Игнатов и В.И. Бутов обращают внимание на то, что в середине 60-х гг. XIX в., по данным для 30 губерний, на долю так называемых казенных повинностей в расходной части земских смет приходилось около 40%, на содержание земских управ и служащих ~ 18%, на поставку подвод- 16%, на уход за дорогами - 13%. В тоже время расходы на медицину, народное образование составляли 12%. Жизнеспособность земства обеспечивалась двумя основными прин­ципами: самоуправлением и самофинансированием. Финансовые доходы определялись в основном размерами земского обложения недвижимости. За счет данных средств строились и содержались начальные школы, училища, больницы, оплачивался труд медиков и учи­телей. В 1890 г. правительством были изданы «Примерные правила об установлении предельного земского обложения», согласно которым земствам запретили увеличивать смету более чем на 3% по сравнению с предыдущим годом. Одновременно губернаторы получили право уси­лить контроль над земскими бюджетами.

Однако эти меры правительства не смогли сдержать быстрый рост денежных ресурсов земств. Так, в 1895 г. расходы всех земств России составляли 65,8 млн руб.; в 1900 г. - 88,3 млн руб.; в 1903 г. - 99,5 млн руб.; в 1906 г. - 124,2 млн руб.; в 1910 г. - 167,9 млн руб. (ежегодное увеличение составляло около 9 %); в 1912 г. — 220,2 млн руб. (ежегодное увеличение составило уже 17%).

К 1915 г. структура расходования бюджетных средств земств изме­нилась: первое место занимало народное образование (в 1915 г. 27% все­го земского бюджета), на втором - медицинская помощь (более 20%), на третьем — расходы на экономическое содействие сельскому хозяй­ству (около 10%). Активность земств в оказании помощи крестьянам резко возросла после издания указа от 9 ноября 1906 г. и специальной циркулярной телеграммы П.А. Столыпина, которая была направлена во все земские управы. Земства стали пропагандистами столыпинских идей, оказывали поддержку созданным отрубам и хуторам. Примерно 5—6% бюджетных ассигнований земств шло на дорожное строительство, около 7% — на земское управление, 5% — на содержание государствен­ных учреждений. Часть расходов земств (около 10%) покрывалась за счет государственных субсидий.

Все исследователи единодушны в том, что самые значительные Достижения земств имели место в сфере народного образования.

По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., До введения земств сельских школ в России почти не имелось. Люди, возглавившие земское движение, понимали, что без просвещения масс государство не сможет развиваться и обречено на прозябание. Вначале земства позаботились о подготовке самих учителей для народных школ и только потом стали создавать школы.

Б.Б. Веселовский отмечал, что уже к концу 1870-х гг. было создано около 10 000 земских школ, в 1903 г. их было уже почти 18 000, а к началу 1917 г. — более 30 000. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, образование получило даже приоритетный характер в деятельности земств. Расходы на него увеличивались из года в год: в 1878 г. они составили 14,5% к обще­му земскому бюджету, в 1890 г. - 15,3%, а в 1915 г. - 27,1%.

Не последнее место в деятельности земства занимали заботы о повышении благосостояния «хозяйства населения». По инициативе земств начало развиваться так называемое «дело мелкого кредита». С этой целью стали создаваться ссудно-сберегательные товарищества, при поддержке земств возникали артели кустарей и маслоделов.

Специалисты в области истории местного самоуправления В.Г. Иг­натов и В.И. Бутов обращают внимание на следующее: с годами во мно­гих земствах сложился практически свой штат постоянных работников (около 150 тыс. человек), был налажен широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские земские конференции, общероссийские съезды земств, в России издавалось большое количество газет и журна­лов (более 40), систематически отражающих деятельность земского самоуправления.

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство высокопоставленных чиновников, обращавших внимание императора на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усилить государственное влияние на принятие местных реше­ний. Согласно официальным объяснениям, эти реформы предпринима­лись для устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Положение 1890 г. не только ухудшило избирательный порядок, оно и еще более усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел. Реформа 1890— 1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

Если Городовое положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. привели к такому ограничению избирательного права и такому вмешательству со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. В связи с этим на реорганизации земств настаивали ученые, публицисты и политики.

Эту задачу попыталось решить Временное правительство. В пер­вой же декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., оно заявило о намерении провести выборы в земства посредством всеобщего, прямого, рав­ного и тайного голосования.

Итак, история земского движения показывает, что в России в раз­ное время действовали три его разновидности: первая возникла в соот­ветствии с Положением 1864 г., вторая появилась в период контрре­форм в 1890 г., третья — после Февральской революции 1917 г. и просу­ществовала до разгона большевиками Учредительного собрания.

Дата добавления: 2015-07-10