ЗАКЛЮЧЕНИЕ. В данной монографии была сделана попытка рассмотреть наиболее общие особенности

В данной монографии была сделана попытка рассмотреть наиболее общие особенности административной системы Японии послевоенного периода. Автор стремился провести мысль о том, что несмотря на значительность иностранного влияния на процесс государственного строительства на всех этапах новейшей истории, японская модель административной системы продолжала сохранять свою специфику. Подытоживая сказанное ранее в основной части работы, попытаемся выделить основные те черты японской модели административной системы, которые определяют ее уникальность среди основных стран западного сообщества.

Во-первых, сюда следует отнести парламентско-каби-нетную систему правления. Если с точки зрения конституционного права японская модель не имеет сколько-нибудь существенных различий с британской, отчасти австралийской или канадской моделями, то с точки зрения взаимоотношений между самими членами кабинета и между отдельными ведомствами, составляющими основу системы государственного управления, Япония, несомненно, проявляет значительную специфику.

Прежде всего, для японской системы правительства характерно наличие отдельных ведомств, пользующихся высоким уровнем самодостаточности и относительной независимости и структурированных по пирамидальному принципу. В довоенный период ведомственные пирамиды замыкались напрямую на министра - члена кабинета, в послевоенный период – на административного заместителя министров. Кабинет министров в рамках такой полипирамидальной модели выполнял функции не центрального органа административного управления, призванного координировать и реально вмешиваться в работу отдельных ведомств, а скорее как надстроечно-декоративный орган политического представительства, в котором нашел отражение баланс соперничающих между собой группировок правящего лагеря (в довоенной Японии – между кланами выходцев из бывших княжеств, узурпировавших власть в мейдзийский период (хамбацу), в послевоенной – между фракциями ЛДП).

Далее, важным является вопрос об ответственности за принимаемые решения. Как было показано в главе 2, управленческая ответственность в японской модели в большей степени ложится на нижние этажи управления, следствием чего является то обстоятельство, что вектор процесса принятия решений идет в направлении «снизу вверх». В этих условиях задача высшего политического эшелона управления в большей степени заключается в примиренческой координации выдвигаемых отдельными ведомствами проектов решений. Как подчеркивал проф. университета Хосэй Муто Хироми, все предпринимавшиеся ранее попытки усиления полномочий кабинета министров и его главы терпели неудачу по той причине, что «отсутствовала политическая и культурная основа для реализации этих полномочий»[271]. Фактически это означало, что руководство работой отдельных ведомств на политическом уровне, передача им установок в отношении административной политики было трудноосуществимой, а в некоторых случаях – и невозможной задачей.

Большое значение имеет способность национальной административной (бюрократической) элиты учитывать в своих решениях интересы различных социальных и экономических групп. Известно, что в послевоенной Японии произошел переход от чисто бюрократической системы правления, замкнутой на власть могущественных ведомств, к системе партийно-полити-ческого правления, в рамках которой существовали параллельные механизмы принятия решений в структурах ЛДП (Совет по политическим вопросам) и правительства (отдельные ведомства). Согласование интересов отдельных общественных слоев и экономических группировок происходило с помощью т.н. «железных треугольников» (корпоративные группировки – «депутатские кланы» – ведомства). Необходимым условием для эффективного функционирования такой системы явилась институализация многоплановых социальных и корпоративных интересов с помощью хорошо структурированных «групп по интересам», способных выполнять политические заказы своих клиентов и представлять их в диалоге с правительством и политиками. Если в довоенный период такие группы формировались в основном по профессиональному признаку, то в послевоенное время появилось большое разнообразие «групп давления», структурированных по самым разным критериям: экономическому (Федерация экономических организаций Кэйданрэн), профессиональному («Врачебная ассоциация» Исикай, «Федерация сельскохозяйственных кооперативов» Нокё и т.д.), профсоюзному (Всеяпонская федерация профсоюзов Сохё), социальному статусу (Ассоциация домохозяек Сюфурэн) и т.д. При этом особенностью Японии явилось то, что объектом активности «групп по интересам» являлась, скорее, не парламентская сфера (т.е. не принятие соответствующих законов), а область административной политики (т.е. принятие ведомствами соответствующих решений). Иными словами, административная сфера в рамках такой модели стала прямым объектом политического процесса.

Такая ситуация стала возможной на фоне общей незрелости политических партий, проявивших свою неспособность в деле определения приоритетов государственной политики. При этом дело заключалось не только в том, что в рамках «системы 1955г.» все партии, за исключением ЛДП, оказались в реальности отстранены от процесса принятия важных политических решений и были вынуждены довольствоваться ролью пассивного получателя информации об их подготовке уже на окончательной стадии. Важнее то, что в рамках японской политической культуры от политических партий не требуется больших усилий в выдвижении программных установок и завоевании симпатий среди избирателей по программно-идеологическому признаку (исключение составляет, пожалуй, лишь КПЯ). Не случайно в ходе предвыборных кампаний, особенно на протяжении 90-х гг., политические программы различных партий традиционно были весьма близкими по духу и содержанию. В этих условиях постоянно возрастала роль административной власти, а точнее – центрального правительства, в выдвижении национальных задач, постановке проблем, определении угроз и методов их устранения, т.е. в выполнении функций, в своей основе имеющих политический характер.

Следует учесть и специфическую для Японии общую традицию недоверия к политическим партиям при сохранении правительством высокого общественного кредита, традицию, которая неизменно сохранялась на протяжении всего 20 века. В довоенный период идеи власти императора и высокий авторитет бюрократии были не просто навязаны народу правящей верхушкой, но и нашли значительный отклик и популярность среди населения. Лозунг кансон минпи («уважение к бюрократии – презрение к народу») в этом смысле нашел поддержку и среди населения. В послевоенный период, несмотря на все успехи демократизации послевоенного периода, политические партии так и не смогли завоевать широкую общественную поддержку и превратиться в подлинно массовые общественные организации. В этих условиях именно национальная бюрократия представлялась значительной части граждан наиболее грамотной и передовой частью общества, способной искать и находить верный курс.

В то же время сложившаяся система взаимоотношений бюрократии и политики, бюрократии и общества, как было показано в данной работе, имела ряд системных изъянов, которые не были устранены в ходе целого ряда административных реформ послевоенного периода. Механизмы рекрутирования и взращивания бюрократии, специально сформулированные в послевоенный период под влиянием американских консультантов таким образом, чтобы исключить влияние политических партий на кадровую политику административных органов, объективно углубляли пропасть между узкой кастой управленцев и основной частью общества. Как подчеркивал проф. Международного христианского университета Нисио Такаси, японское чиновничество в послевоенный период осталось противопоставленным всем политическим партиям, общественным группам, общественному мнению[272]. Отсутствие действенного политического контроля над бюрократией в рамках «системы 1955 г.» усиливало ее элитарный, изолированный от общества характер, что в конечном счете не могло не привести к кризису управления, особенно обострившемуся к середине 90-х гг.

С полным основанием к специфике японской административной модели следует отнести и такой механизм регулирования общественных процессов, как систему пресловутых «железных треугольников». Если само существование этой системы не представляет уникальное для Японии явление и характерно для многих стран с развитой политической системой, то взаимоотношения администрации и деловых кругов, администрации и политической власти в рамках этих треугольников, несомненно, имеют много уникальных черт. Речь идет о масштабах т.н. «серой зоны», под которой понимается сфера взаимно переплетающихся интересов бюрократии, политических кругов и частного бизнеса. К числу характерных черт японской модели следует отнести также непрозрачность, правовую неоформленность и неподконтрольность со стороны общественности всего процесса государственного управления, значительная часть которого проходит в скрытых, а зачастую – и нелегитимных формах. В данной работе было показано, как в обмен на протекционистскую политику министерств японский бизнес «с пониманием» относится к «административному руководству», представляющему собой по сути неправовой метод административного регулирования. Уникальной для Японии является и практика амакудари – прием на работу в частный бизнес отставных бюрократов в обмен на оказываемые ими в период исполнения служебных полномочий услуги, – практика, по сути представляющая собой форму коррупционной смычки национальной бюрократии и деловых кругов. В то же время следует учитывать, что именно эта практика, которую автор рискнет назвать проявлением косвенной коррупции, позволила административной системе страны избежать такую негативную форму прямой коррупции, как массовое взяточничество.

Еще одной характерной чертой послевоенной системы государственного управления можно считать дуалистический характер механизмов принятия решений, в рамках которых укоренилось причудливое сочетание разнообразных формальных и неформальных методов рутинного согласования. При этом неофициальные, т.е. нелигимитизированные механизмы принятия решений через Совет по политическим вопросам ЛДП, «депутатские кланы», а также неформальные коммуникативные методы в системе взаимоотношений «бюрократия – политика – деловые круги» оказались не менее, а зачастую и более важными и значимыми, чем официально признанные конституционные механизмы, предполагающие проведение проектов решений через структуры кабинета министров и при необходимости – парламента. В этих условиях в послевоенный период в Японии произошла существенная теневизация административной сферы. С учетом низкого уровня законодательного регулирования большинства общественных и экономических процессов и, соответственно, усиления роли бюрократической компоненты в процессе принятия решений, в сочетании с невыраженностью альтернативных бюрократии источников инициативы, административная система страны оказалась не вполне жизнеспособной перед лицом новых задач, вставших перед Японией накануне нового тысячелетия.

В целом японскую модель административной системы можно охарактеризовать как мобилизационную. Для нее характерны высокий уровень централизации власти в руках узкой группы профессиональных управленцев (высшей карьерной бюрократии), слабый уровень правовой регламентации процесса принятия решений и значительная степень произвольности мотивации этого процесса, низкий уровень конкуренции со стороны политических и иных небюрократических институтов за право голоса в принятии решений и относительно высокая, по сравнению с большинством западных демократий, роль бюрократической компоненты в системе государственного управления. Не случайно большинство японских авторов во многом справедливо ассоциируют нынешнюю административную модель с «системой 1940 г.», созданной для нужд военного времени[273].

В период высоких темпов экономического роста мобилизационная модель административной системы, вне всякого сомнения, служила позитивным фактором общественного развития, поскольку она позволяла государству административными методами концентрировать финансовые и экономические ресурсы в приоритетных областях и, таким образом, с большей эффективностью добиваться поставленных целей. Вместе с тем высокий уровень участия государства в деловой жизни и сокращение сфер действия рыночных механизмов во многих ключевых отраслях приводили к тому, что целые сектора японской экономики оказались практически в полной зависимости от бюрократических решений. Именно эти отрасли, в полной мере испытавшие на себе все «прелести» «конвоирования» со стороны государства (в первую очередь, банковско-финансовая сфера, строительство, предприятия инфраструктуры и проч.), оказались в 90-е гг. в наиболее глубоком кризисе и потянули на дно всю экономику страны.

Исключительно негативную роль «мобилизационная административная система» сыграла и в отношении политической сферы. Чтобы получить государственную поддержку в условиях нерыночности (или ограниченной рыночности) деловой среды, многие компании оказались вынужденными обращаться за помощью к политикам. В качестве платы за посреднические услуги в диалоге «бизнес – государство», политики стали требовать пополнения своих политических фондов. Искусственное накачивание политической сферы корпоративными фондами, ужесточение процесса конкуренции между отдельными кандидатами в депутаты на парламентских выборах, которая проявлялась прежде всего как соревнование «денежных мешков», а, следовательно, усиление коррупционности самой политической сферы – вот те издержки мобилизационной административной системы, которые на протяжении многих десятилетий искажали многие ценностные ориентиры демократии в стране. Кризис демократии начала 90-х гг. прошлого века, который привел к краху «системы 1955 г.» и расколу в рядах правящей партии, явился в этом смысле отражением глубокого системного кризиса административной системы.

На данном же этапе, когда темпы экономического роста снизились, а страна столкнулась с качественно новыми вызовами как на международной арене (глобализация, конкуренция со стороны «новых индустриальных стран», угроза мирового терроризма и проч.), так и внутри страны (постарение населения, рост преступности, снижение качества образования и проч.), задача преодоления системных проблем административной системы, о которых шла речь в настоящей работе становится для Японии категорическим императивом. Именно с учетом этого аспекта, как представляется, была разработана и проходит стадию реализации административная реформа конца 90-х – начала 2000-х гг. Достигнет ли успеха эта реформа, сможет показать только время.

Дата добавления: 2015-07-10