Международное право в правовых системах в широком смысле. 30 страница

--------------------------------

<1> Документ ООН S/RES/1363 (2001), 30 july 2001.

Осуществление субъектами внутригосударственного права санкционного режима обеспечивается путем принятия уполномоченными органами государства необходимых нормативных правовых актов.

В Российской Федерации вопросы участия в международных экономических санкциях относятся к компетенции Президента Российской Федерации. Статьей 13 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" определено: "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях". По указанным вопросам Президент Российской Федерации издает указы <1>, согласно которым внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может быть ограничена мерами, отступающими от ряда положений Закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

--------------------------------

<1> В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 22 октября 2004 г. N 1349 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1556 от 30 июля 2004 г." // СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4190.

Также решениями Президента Российской Федерации в соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" запрещается или ограничивается вывоз продукции военного назначения в отдельные государства "в целях обеспечения выполнения решений Совета Безопасности Организации Объединенных Наций о мерах по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также в целях защиты национальных интересов Российской Федерации".

Порядок введения ограничений на вывоз продукции военного назначения в отдельные страны определен Положением о порядке введения эмбарго на поставку вооружения и военной техники, оказание услуг военно-технического характера, а также на поставку сырья, материалов, оборудования и передачу технологий военного и двойного назначения зарубежным государствам, в том числе участникам СНГ, утвержденным Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. N 235.

Введение и осуществление режима экономических санкций всегда рассчитано на достижение целей санкционного воздействия, предполагающих обеспечение реализации ответственности субъекта-правонарушителя. Иными словами, применение санкций во времени по общему правилу допустимо до момента реализации подобных целей.

В этой связи важнейшее значение имеет четкое закрепление Советом Безопасности в Резолюциях о введении экономических санкций объективных критериев, подтверждающих достижение целей санкционного режима и одновременно являющихся условиями его прекращения.

В отличие от контрмер, решение о прекращении которых принимается самим государством в соответствии с порядком, определенным его национальным законодательством, международные экономические санкции должны прекращаться постановлением международной организации, принимаемым в соответствии с ее уставом.

Основанием отмены режимов экономических санкций, вводимых Советом Безопасности ООН, являются принимаемые им же Резолюции, которые содержат оценку ситуации, сложившейся на текущий момент в объекте санкций, с точки зрения сохранения или несохранения угрозы международному миру и безопасности. Следует отметить, что, принимая подобное решение, Совет Безопасности основывается в том числе и на аналитических данных докладов Комитетов Совета Безопасности по санкциям, Групп по наблюдению и аналитической поддержке санкций, Групп контроля и экспертов, и крайне важно, чтобы подобная информация носила объективный и транспарентный характер.

Выбор момента прекращения экономических санкций может быть обусловлен и иными основаниями, чем достижение целей их введения. Приостановление или полное прекращение экономических санкций может быть обусловлено и гуманитарной ситуацией, сложившейся в результате осуществления санкционного режима <1>. Целью подобного решения является предотвращение гуманитарной катастрофы, и приниматься оно должно Советом Безопасности в каждом конкретном случае.

--------------------------------

<1> Так, в Резолюции Совета Безопасности 1448 (2002) Совет, "выражая обеспокоенность по поводу гуманитарных последствий нынешней ситуации для гражданского населения Анголы, постановляет, что меры, введенные на основании пункта 19 Резолюции 864 (1993), подпунктов (c) и (d) пункта 4 Резолюции 1127 (1997) и пунктов 11 и 12 Резолюции 1173 (1998), прекращают свое действие со дня принятия настоящей Резолюции".

Устанавливая императив немедленного прекращения экономических санкций после достижения конечной санкционной цели, международное право не обязывает к обязательному их применению вплоть до достижения этой цели. Совет Безопасности может сократить, отменить или, напротив, продлить срок, зафиксированный в соответствующей Резолюции, если это целесообразно или является необходимым для достижения целей санкционного воздействия.

Так, Резолюцией 1432 (2002) Совет Безопасности, "приветствуя исторический шаг, который предприняли правительство Анголы и Национальный союз за полную независимость Анголы (УНИТА), подписав 4 апреля 2002 г. Меморандум о взаимопонимании в качестве добавления к Лусакскому протоколу о прекращении боевых действий и урегулировании нерешенных военных вопросов по Лусакскому протоколу (S/1994/1441, приложение), усилия правительства Анголы, преследующие цель восстановить мирные и безопасные условия в стране, воссоздать эффективную администрацию и содействовать национальному примирению, постановил, что меры, введенные подпунктами (a) и (b) пункта 4 Резолюции 1127 (1997), приостанавливаются на дополнительный период в 90 дней с даты принятия настоящей Резолюции с целью дальнейшего поощрения мирного процесса и национального примирения в Анголе. Однако "до истечения этого периода Совет Безопасности может рассмотреть вопрос о пересмотре решения о приостановления, принимая во внимание всю имеющуюся информацию, включая информацию от правительства Анголы, об осуществлении мирных соглашений" <1>.

--------------------------------

<1> Документ ООН S/RES/1432(2002), 15 august 2002.

В Резолюции 1173 (1998) от 12 июня 1998 г. Совет Безопасности выразил свою "готовность пересмотреть меры, изложенные в пунктах 11 и 12 этой Резолюции и в пункте 4 Резолюции 1127 (1997), и прекратить их применение, как только Генеральный секретарь сообщит о том, что УНИТА полностью выполнил все свои соответствующие обязательства, а также свою готовность рассмотреть вопрос о введении новых, дополнительных мер, если УНИТА не выполнит полностью свои обязательства в соответствии с Соглашениями об установлении мира, Лусакским протоколом и соответствующими Резолюциями Совета Безопасности" <1>.

--------------------------------

<1> Документ ООН S/RES/1127 (1997), 28 august 1997; S/RES/1173(1998), 12 june 1998.

Подобная практика Совета Безопасности способствует сведению санкционного принуждения до минимума и создает благоприятные условия для перехода к мирным согласительным процедурам урегулирования, что наилучшим образом соответствует духу современного международного права.

Применение экономических санкций относится к наиболее сложным и значимым вопросам современного международного права.

В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 г. отмечается, "что санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению Резолюций Совета Безопасности ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение" <1>. Связано это с рядом серьезных проблем, возникающих в процессе осуществления режимов экономических санкций, существование которых является основной причиной критических замечаний относительно их эффективности. В числе наиболее значимых: причинение так называемого сопутствующего урона гражданскому населению страны, которое не является официально провозглашенным объектом экономических санкций ("гуманитарный аспект"), и материальный ущерб, причиняемый санкционным режимом третьим государствам, как следствие перерыва экономических связей с государством, против которого санкции направлены.

--------------------------------

<1> Документ ООН A/55/1, 30 august 2000 (глава 1 "Обеспечение мира и безопасности", п. 99).

Следует отметить, что цель санкций заключается в изменении поведения страны - объекта санкций, ставящей под угрозу международный мир и безопасность, и общим критерием определения эффективности санкций является соотношение между действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие принудительные меры. Такой подход к оценке эффективности санкций получает в настоящее время все более широкое признание.

Учитывая отмеченные трудности в практике применения международных экономических санкций, "во всем мире стали изучать вопрос о том, как сделать санкции более тонким инструментом, применяя их более нацелено", усовершенствовав планирование и осуществление санкционных режимов <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом док. ООН: Доклад Генерального секретаря ООН "Мы, народы: роль ООН в 21 веке". A/54/2000, 27 march 2000 ("Е. Целенаправленные санкции", п. 229 - 233).

С начала 1990-х годов ООН стремится придать санкциям целенаправленный характер. В рамках Интерлакенского и Боннско-берлинского процесса, совместно инициированного в 2001 г. в ООН Швейцарией и Германией, обсуждаются вопросы совершенствования процесса осуществления санкций в части их четкого нацеливания на конкретных лидеров государств и негосударственных образований, ответственных за совершение международных правонарушений, минимизации их негативного гуманитарного и экономического воздействия на третьи государства, действенных правовых и административных механизмов применения санкций на национальном уровне.

Результатом стало появление в последние годы концепции "целенаправленных" (targeted), или "умных" (smart), санкций. Их суть в предельно адресном, "точечном" воздействии непосредственно на объект санкций - конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Кроме того, подобные международные экономические санкции нацелены на то и осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия, и в первую очередь негативное воздействие на население, так называемый гуманитарный эффект. Такие санкции, например, не приостанавливают нормальных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта.

Совет Безопасности ООН также проявил интерес к шведским исследованиям по повышению эффективности и адресности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс. Итоги Стокгольмского процесса были представлены в работе под названием "Обеспечение эффективности адресных санкций - руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН". Следует отметить, что некоторые выводы Стокгольмского процесса по осуществлению целенаправленных санкций были отражены в более жестких требованиях к представлению докладов, которые содержатся в Резолюции Совета Безопасности 1455 (2003) <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом более подробно в Докладе Генерального секретаря ООН "Осуществление положений Устава ООН, касающихся помощи третьим государствам, пострадавшим от применения санкций" A/58/346, 5 september 2003.

С целью поддержать непрерывные усилия ООН в рассматриваемой области по поручению правительств Швейцарии, Германии и Швеции Институт международных исследований имени Уотсона Браунского университета (Провиденс, Род-Айленд) в 2006 г. подготовил "Белую книгу" под названием "Укрепление целенаправленных санкций на основе объективных и четких процедур". В "Белой книге" исследуется действующая практика работы комитетов Совета Безопасности ООН по санкциям и предлагаются рекомендации по усовершенствованию адресности процедур применения целенаправленных санкций ООН.

Работа по повышению эффективности санкций ведется непосредственно в рамках ООН и ее учреждений. Мандат Рабочей группы по общим вопросам, касающимся санкций, учрежденной Советом Безопасности ООН, предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН.

Многие из рекомендаций, сформулированных в процессе обсуждений Рабочей группы, в совокупности с идеями в рамках Интерлакенского, Боннско-берлинского и Стокгольмского процессов нашли свое практическое применение в деятельности Совета Безопасности по разработке, введению и осуществлению режимов санкций.

Так, Резолюции Совета о введении режима экономических санкций содержат формулировки, четко оговаривающие условия, которые должны быть выполнены объектом санкций, прежде чем принудительные меры будут изменены или сняты. Учреждение Советом Безопасности комитетов по санкциям также является важным шагом в процессе осуществления прогнозирования, координации и контроля за выполнением режимов санкций.

В рамках комитетов создаются соответствующие механизмы, позволяющие адекватно реагировать на потребности как объекта санкций, так и третьих стран, участвующих в санкционном режиме, вести мониторинг последствий экономических санкций.

Изменения затронули и ежедневную работу Сектора вспомогательных органов Совета Безопасности в части расширения возможностей по оказанию более эффективной поддержки действующим комитетам Совета по санкциям в вопросах административного обеспечения режимов санкций.

Совет Безопасности также участвует в разработке базы данных в целях сбора и обработки информации о случаях нарушения санкций, а также шагах, предпринимаемых государствами-членами по осуществлению мер, санкционированных Советом.

Оценивая роль международных санкций и перспективы повышения их эффективности, принципиально важно подчеркнуть, что санкции при любых обстоятельствах являются мерами противодействия нарушениям международного правопорядка. Даже в тех случаях, когда применение санкций непосредственно не приводит к желаемому оптимальному результату, они всегда оказывают давление на государство-правонарушителя и отрицательно влияют на его положение в международном обществе. В конечном счете это вынуждает государство-правонарушителя отказаться от неправомерного поведения и в той или иной форме ликвидировать его вредные последствия.

Необходимо учитывать и превентивную функцию международных санкций. Она проявляется в том, что сама по себе вероятность применения санкций по отношению к потенциальному правонарушителю оказывает регулирующее воздействие на каждое государство, способствуя более тщательному и добросовестному сообразованию его поведения с требованиями норм международного права.

Литература

Валеев Р.М. Выдача преступников в современном международном праве. Казань, 1976.

Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1982.

Кешнер М.В. Экономические санкции в современном международном праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2006.

Кононова К.О. Санкционные Резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-членов. М., 2010.

Курдюков Г.И. Контрмеры в международном праве и условия их применения // Ученые записки КГУ. 1998. Т. 133.

Курис П. Международные правонарушения и ответственность государства. Вильнюс, 1973.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.И. Лукашука "Право международной ответственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Международное публичное и частное право", 2002, N 2.

Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004.

Тюрина Н.Е. Международный правопорядок (современные проекты совершенствования и преобразования). Казань, 1991.

Глава XIII. ПРАВОПОРЯДОК В МЕЖДУНАРОДНОМ СООБЩЕСТВЕ

И ГЛОБАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Важнейшим критерием оценки международных отношений является категория "правопорядок". На каждом историческом этапе развития международного сообщества представления о правопорядке основываются на господствующих в соответствующий период приоритетах, отражающих общие интересы и ценности, которые призвано защищать международное право.

§ 1. Особенности международного правопорядка

Являясь общей категорией юридической науки, правопорядок изучается теорией права, где данное понятие определяется как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности <1>. В этом определении действительно получили отражение общие черты правопорядка. Однако различия между национальной и международной правовыми системами требуют выявления специфики международного правопорядка, тем более что в теории права подробную характеристику правопорядка получил только национальный (внутригосударственный) правопорядок.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 37.

Первой отличительной чертой международного правопорядка является то, что он устанавливается в международных отношениях. При этом следует учитывать, что международные отношения могут иметь публичный и частный характер и базироваться во втором случае как на международном, так и на национальном праве. Для характеристики международного правопорядка частноправовое регулирование имеет существенное значение, поскольку применение международных норм к отношениям частных лиц происходит в порядке выполнения государствами соответствующих международных обязательств и является формой реализации международного права.

Вторая отличительная черта международного правопорядка состоит в том, что он основан на международном праве. Международное право и международный правопорядок соотносятся как идеальное (или относительно идеальное, с учетом экономических возможностей и правосознания государств на определенном историческом этапе) и реальное: модель поведения субъектов международного права и отношений между ними и фактические действия и отношения. Добиться полного совпадения первого и второго практически невозможно, но только в осознанном стремлении к этому в международном сообществе поддерживается баланс отношений, обеспечивающий его жизнеспособность.

Существенным фактором правопорядка является стабильность, т.е. такое соотношение права и правопорядка, при котором право остается эффективным регулятором. Вместе с тем правопорядку присущ динамизм: по мере развития права изменяются показатели правопорядка. Так, в период холодной войны важнейшим фактором международного правопорядка было мирное сосуществование государств. В современный период международный правопорядок определяется отношениями сотрудничества, решением приоритетных проблем, представляющих общие интересы, эффективной защитой социальных ценностей.

Третьей отличительной чертой международного правопорядка выступает тот факт, что территориальная сфера его установления не поддается точному определению. Правопорядок, основанный на национальном праве, устанавливается в пределах определенной территории (государства, региона в государстве), на которую распространяется юрисдикция государства. Даже в тех случаях, когда национальное право имеет экстратерриториальное действие, это действие имеет целью регулировать то, что может иметь последствия в данном государстве, правом этого государства.

О сфере установления международного правопорядка можно сказать, что она включает все международные территории (территории с международным режимом), но этим не ограничивается. Специфика целого ряда международных отношений состоит как раз в том, что они не имеют привязки к какой-либо территории (например, порядок заключения международных договоров, урегулирования споров, создания международных организаций и участия в них, предоставления признания и др.). Во многих случаях международный правопорядок предусматривает такие действия государства по отношению к другим, которые имеют определенные последствия на территории этих других государств (соблюдение права международной безопасности, вооруженных конфликтов, дипломатического и консульского представительства).

Порядок, основанный на международном праве, может быть установлен также в государствах, принявших на себя соответствующие международно-правовые обязательства (соблюдение прав человека, оказание правовой помощи, порядок судоходства в территориальном море, производства оружия, разоружения, проведения испытаний ядерного оружия, охраны окружающей среды) и выполняющих эти обязательства путем имплементации международного права в национальное право. Очевидно, не все могут согласиться с данным тезисом, поскольку национальный правопорядок обеспечивается реализацией права соответствующего государства, даже если это нормы, отсылающие к международному договору или признающие его приоритет. Тем не менее есть достаточные основания для подобного утверждения, поскольку при характеристике правопорядка как модели поведения принципиальное значение имеет содержание юридического предписания. В данном контексте речь идет о содержании норм международного права, приводимых в действие нормами национального права, которые выполняют "техническую" трансформационную функцию. Было бы ошибочным утверждать, что национальный правопорядок, основанный на международном праве, является частью международного, поскольку условия и инструменты его поддержания будут отличными от тех, которые существуют в сообществе государств. В то же время национальный правопорядок может оказывать влияние на международный. Так, соблюдение в отдельном государстве прав человека, установленных международно-правовыми актами, определяет эффективность международно-правовых норм соответствующей отрасли и международного права в целом.

§ 2. Мировое сообщество и мировой порядок

Выступая основой национальных правопорядков, международное право способствует их гармонизации и формированию новой социальной общности. Возрастающая взаимозависимость государств ведет к расширению этой основы и как следствие - к глобализации правового регулирования. Как отмечает В.А. Карташкин, "процессы глобализации не только усложнили всю систему международных отношений, но и создали предпосылки и стимулы для объединения государств и всего человечества на базе общих правовых принципов и норм в целях выживания и развития" <1>. Единство правовой основы общественных отношений в виде общепризнанных принципов международного права вызвало к жизни глобальную социальную систему - мировое сообщество, качественной характеристикой которого является мировой правопорядок.

--------------------------------

<1> Карташкин В.А. Международное право и мировой порядок в XXI веке // Юрист-международник. 2005. N 1. С. 2.

Мировое сообщество - это сложная система, в которую входят государства, народы, правительственные и неправительственные организации, общественные движения, люди. Его становление и развитие имеют долгую историю, а его непосредственным предшественником и составной частью является международное сообщество, получившее официальное оформление в лице Организации Объединенных Наций.

Позитивное взаимодействие государств, позволяющее говорить об их совокупности как о некоем единстве - сообществе, отмечается с еще более ранних времен. Вестфальский мир 1648 г., который нередко берется за точку отсчета классического международного права и новой системы международных отношений в Европе <1>, показал необходимость в совместных усилиях для решения политических проблем. Будь Лига Наций более успешным институтом, международное сообщество получило бы оформление уже после окончания Первой мировой войны. Однако показательной является сама попытка такого оформления, подтверждающая осознание государствами общности международной жизни. Наконец, универсальность ООН по целям, субъектам и предмету деятельности положила конец сомнениям в том, что государства существуют в единой, целостной системе.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996. С. 47.

Данный факт нашел терминологическое подтверждение во многих международно-правовых документах. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. говорится: "Все государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества <1>, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера" <2>. Но не только государства являются членами международного сообщества. В их числе и другие субъекты международного права, среди которых наиболее заметную роль играют универсальные международные организации. В преамбуле Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. указывается, что в области осуществления многосторонней дипломатии ответственность ложится на Организацию Объединенных Наций, ее специализированные организации и другие международные организации универсального характера в рамках международного сообщества.

--------------------------------

<1> Здесь и далее в цитатах выделено нами. - Авт.

<2> Организация Объединенных Наций: Сборник документов. М., 1981. С. 467.

Окончательное закрепление в международно-правовой терминологии выражение "международное сообщество" получило после употребления его в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. В этом документе при характеристике императивных норм международного права говорится, что они затрагивают интересы всего международного сообщества, а потому каждая из этих норм "принимается и признается международным сообществом государств в целом ".

В ряде международных документов подчеркивается наличие обязательств у государства по отношению к международному сообществу, а у сообщества - по отношению к государствам. Как принцип формулируется в Декларации об установлении нового международного экономического порядка 1974 г. обязанность оказывать "всем международным сообществом активную помощь развивающимся странам без каких-либо политических или военных условий", а в преамбуле Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. говорится о необходимости "содействовать всем международным сообществом экономическому и социальному прогрессу всех стран, особенно развивающихся стран". В Хартии устанавливается также общая ответственность перед международным сообществом со стороны всех государств за "защиту, сохранение и улучшение окружающей среды для нынешнего и будущего поколений" (ст. 30).

Между государством и международным сообществом как совокупностью государств складываются отношения, основанные на нормах общего международного права. Международное сообщество государств начинает рассматриваться как выразитель фундаментальных интересов всех государств, направленных на сохранение и обеспечение нормального функционирования и развития этого сообщества, и приоритет этих интересов получает признание в международном праве. Так, в решении Международного суда по делу "Барселона Трекшн" (1970 г.) говорится: "Необходимо проводить основополагающее различие между обязательствами государств по отношению к международному сообществу в целом и обязательствами, которые у них возникают по отношению к другому государству. По своей природе первые касаются всех государств. Учитывая значение указанных прав, все государства должны рассматриваться как имеющие юридический интерес в их защите" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Евинтов В.И. Международное сообщество и правопорядок. Киев, 1990. С. 38.

В современный период в развитии международного сообщества наступает новый этап. Его характерными признаками являются глобализация международных отношений и политическая, экономическая и правовая интеграция. Основной предпосылкой данных процессов стала объективная взаимозависимость государств современного мира, обусловленная, в свою очередь, многочисленными глобальными проблемами. Решение данных проблем, равно как и защита от негативных последствий, которые они несут, оказалось не под силу ни одному государству в отдельности. Кроме того, они затрагивают интересы не только государств, но и человечества в целом, и поэтому в решение глобальных проблем оказались вовлеченными негосударственные образования (неправительственные организации, международные движения, инициативные группы, отдельные специалисты).

Дата добавления: 2015-10-02