Адміністративна реорганізація імперії

Заворушення на порубіжних землях виразно показали, що місцева адміністрація в Росії була неспроможна не лише нести просвітництво й прогрес до провінцій, але й підтримати загальний порядок. Пропозиції щодо адміністративних реформ розглядалися, фактично, від самого початку царювання Катерини. Якийсь час вона покладала надії на Законодавчу комісію. Спеціальний підкомітет «для впорядкування держави в справах публічного закону» протягом 1768— 1771 рр. розглядав адміністративні реформи. Хоча він так і не виробив якогось докладного плану реформ, його зауваження все ж таки допомогли сформувати такі принципи реорганізації провінціальної Росії: загальна, а не часткова, зміна структури місцевої адміністрації; поділ Росії на приблизно однакові за розміром адміністративні одиниці; розмежування судових, адміністративних і фінансових функцій; створення нової структури для «впорядкування» держави; виконання окремих місцевих урядових функцій виборними представниками соціальних груп — в першу чергу дворянства ².

Війна з Туреччиною, неспокій на порубіжних землях і перший поділ Польщі настільки поглинули Катерину та її радників, що запровадження цих принципів довелося відкласти. 1775 р., проте, імперська влада врешті-решт розв’язала собі руки і зосередилася на так довго очікуваній реформі. Щойно пересвідчившись у крихкості імперії, Катерина перестала вважати провінційну реформу віддаленою метою — вона висунула її на перше місце порядку денного. «Основний закон для адміністрації губерній Російської імперії» був підготовлений менш ніж за 10 місяців й обнародуваний 7 листопада 1775 р. ³

² Madariaga I. de. Russia in the Agę of Catherine the Great. — P. 277—282; Jones R.E. Provincial Development in Russia: Catheiine II and Jacob Sieyers. —New Brunswick, 1984.-P. 82.

³ Jones R.E. Provincial Development in Russia... — P. 87. Катерина писала Вольтеру, що завершила опрацювання статуту за 5 місяців. Див.: СИРИО. — 1880. — Т. 27. — С. 57. Можливо, вона мала на увазі період найбільш інтенсивної роботи, оскільки, фактично, розпочала її наприкінці січня, а в листопаді закон ще не був готовий. Отже, від вироблення початкової концепції до проголошення закону минуло приблизно 9 місяців.

Закон передбачав найрадикальнішу адміністративну реорганізацію від часів Петра І. Він стандартизував розміри імперських губерній і земств. Кожна губернія мала нараховувати від 300 до 400 тис. душ і поділятися на земства не більші, як 30 тис. душ ¹. Генералгубернатор був імперським намісником в одній або кількох губерніях. Він представляв самодержця на губернському рівні й посідав надзвичайну виконавчу владу. Губернатор, віце-губернатор, прокурор, інспектор, скарбник і директор господарства керували кількома губернськими управліннями — Скарбничою палатою, Палатою цивільного суду, Палатою кримінального суду й Приказом громадської опіки. Ці управління відповідали центральним інституціям імперії й були створені, щоб взяти на себе більшу частину відповідальності й роботи, яка покладалася на центральні органи, координуючи водночас функції земських чиновників.

Першочерговою турботою були фінанси. Скарбнича палата (казенная палата) кожної губернії в складі віце-губернатора, директора господарства, трьох асесорів, трьох радників і губернського скарбника керувала всіма державними прибутками і видатками, проводила переписи населення, здійснювала перевірку фінансового діловодства всіх урядових закладів і наглядала за керівництвом всіх громадських споруд ². Державні податки збиралися управлінням при Палаті — Експедицією державних прибутків (Экспедиция о государственных доходах). З цією метою в кожному земстві Експедиція тримала скарбника (казначея).

Фундаментом провінційної реформи мала стати добре розвинута система громадського порядку й судочинства. Реформа була замислена не лише з метою підтримання громадського спокою, вона мала також ту позитивну функцію, що створювала умови для виконання урядової програми на рівні міст і сіл. На губернському рівні за громадський порядок відповідав комітет у складі губернатора і двох радників ³.

¹ ПСЗ. — № 14 392. — 7 ноября 1775 г. — Т. 20. — С. 229-304. В офіційному документі термін «душа» використовується для визначення населення губерній і земств (див. С. 231 — 232). «Душами» рахувалися селяни тільки чоловічої статі. Отже, загальна кількість населення мала бути дещо більшою: до 700 тис. у кожній губернії та 70 тис. у кожному земстві. Більшість джерел подає кількість «душ» як загальне населення.

² Фундаментальне дослідження фінансів часів Катерини див.: Le Donne. Ruling Russia. — P. 203 — 264; James A., Duran Jr., The Reform of Financial Administration in Russia during the Reign of Catherine II // Canadian Slavic Studies. — 1970. — Vol. 4. — № 3. — P. 485 —496. Про фінансові аспекти провінційної реформи див.: Чечулин Н. Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. — СПб., 1906. — С. 75-85.

³ Поліцейську структуру описує Джон П. Ле Донн: Le Donne. The Provincial and Local Police under Catherine the Great, 1775 — 1796 // Canadian Slavic Studies. — 1970. — Vol. 4. — № 3. — P. 513 — 518. Більш докладно див. його ж: Ruling Russia. — P. 85-149.

Цей комітет діяв як посередник між центральним урядом і місцевими інституціями: доводив до відома всі укази самодержця, сенату та інших центральних інституцій і наглядав за їх виконанням у губерніях; ніс відповідальність за дотримання на місцях усіх урядових розпоряджень, за мир та спокій в губернії; здійснював підбір персоналу місцевої поліції та керував її діяльністю.

Організація місцевих поліцейських сил була досить простою. Вони поділялися на два основні підрозділи — міський і сільський. Кожне земство посідало нижній земський суд у складі земського голови або капітана («земский капитан» або «земский исправник») і 4 асесорів. Земського голову та 2 асесорів обирало дворянство, ще 2 чиновників — козаки або державні селяни. У виконанні своїх функцій цим чиновникам допомагали управляючі маєтками станів і сільські старости.

Функції міського положення надалі уточнив Поліцейський ордонанс 1782 р. — документ, що був концентрованим втіленням камералістської думки XVII ст. на грунті добре впорядкованого суспільства. Поліцейський ордонанс мав на меті не тільки підтримання громадського спокою в містах, але й намагався регулювати всі аспекти міського життя. Міська поліція повинна була наглядати за виконанням будівельних кодексів, підтримувати належні санітарні умови й боротися з пожежами. Вона також була зобов’язана здійснювати нагляд за пияцтвом, проституцією, дармоїдством і всіма формами непристойної поведінки ¹.

¹ Jones R.E. Provincial Development in Russia. — P. 94 — 99.

Поліцейський ордонанс поділив міста на частини (части) і далі — на квартали. Кожний квартал мав свого поліцая та його заступника. У кожному місті було створене поліцейське управління (управа благочиния), що складалося з городничого і двох чиновників: одного — для кримінальних, а другого — для цивільних справ (пристав уголовных дел, пристав гражданских дел); а також двох радників із міського магістрату (ратманы). Городничий призначався з лав губернської адміністрації. Жителі міста мали право обирати тільки ратманів, остаточно затверджував їх городничий. Інших другорядних поліцейських чиновників — інспекторів нагляду, помічників приставів, інспекторів пожежної охорони і навіть коминярів — подавала поліцейська управа. Однак у містах, де дислокувалися гарнізони, посади городничого та «управы благочиния» або підпорядковувалися військовому командуванню, або взагалі припиняли свою діяльність. Фактично, поліцейський апарат підсилювався спеціальними військовими подрозділами (штатные команда), що розташовувалися у губернських і земських центрах. У разі серйозних безпорядків поліція завжди могла розраховувати на підтримку регулярних військ, які викликав губернатор.

Апарат дотримання порядку, створений на основі Статуту для губерній і Поліцейського ордонансу, спирався на чітко визначену систему судочинства. Статут для губерній визначав окремі, але паралельні системи судочинства для знаті, міщан і жителів сіл (поселяне) ¹.

¹ Про нову судову систему див.: Григорьев В. Реформа местного управлення при Екатерине II. — С. 200 — 310. Стисло про нові судові інституції пише А.Градовський: Градовский А. Начала русского государственного права. Часть III: Органы местного управлення. — С. 101 —1062. Останні англомовні публікації подають: Madariaga I. de. Russia inthe Age of Catherine the Great. — P. 282 — 287; Jones R.E. Provincial Development in Russia. — P. 90-94; Le Donne. Ruling Russia. — P. 145-202.

На місцевому рівні за законом був створений повітовий суд (уездный суд) — для дворян і селян під їхньою юрисдикцією, міський магістрат (городовой магистрат) — для міщан і нижчий сільський суд (нижняя расправа) для сільського населення, тобто для державних селян і козаків. Членів повітового суду обирали з числа дворян; разом з повітовим маршалом вони утворювали суд наглядачів, що захищав майнові права і сиріт. Відповідно, члени міського магістрату обиралися міщанами; разом з бургомистром міста (глава) та старостою міста вони утворювали міський сирітський суд. У кожному земському центрі дрібніші суперечки купців і ремісників полагоджував неформальний, совісний суд. Нарешті, суддя, який призначався губернською адміністрацією, головував у нижній розправі, інших членів якої обирали державні селяни та козаки, що перебували під її юрисдикцією.

Вироки, винесені на місцевому рівні, могли бути оскарженими в губернських судах: вищому земському суді — в справах дворян, підлеглих їм селян і різночинців; губернському магістраті — в справах міщан; і вищій розправі — в справах державних селян і козаків. У певних справах всі вищезгадані суди могли служити судом першої інстанції. Вищий земський суд поділявся на два окремі департаменти — кримінальний і цивільний, а губернський магістрат мав два окремі судові підрозділи — один для купців, другий для ремісників. Вирок цих губернських судів могли переглянути Палата кримінального суду (Палата уголовного суда) або Палата цивільного суду (Палата гражданского суда). Вони були найвищою губернською судовою владою — їх рішення можна було оскаржувати тільки в сенаті імперії. Голови обох губернських судів та їх окремих департаментів призначалися сенатом, тоді як решту головуючих суддів обирали. Всі чиновники палат — голови, судді, прокурори, асесори і радники — призначалися сенатом.

Крім цієї ієрархічної системи судочинства, існував ще один суд — совісний (совестный), який розглядав справи, що не підпадали під загальну систему правил та покарань, зокрема, справи підлітків і божевільних. Його членами обиралися представники усіх верств суспільства — дворян, міщан і державних селян, а рішення піддягали затвердженню з боку генерал-губернатора. Совісний суд розглядав справи ворожбитства, а також розслідував випадки помилкових арештів або ув’язнення без пред’явлення обвинувачень — далеке відлуння принципу habeas corpus. Совісний суд виступав також арбітром у цивільних справах, тобто сторони, які сперечалися, наперед погоджувалися з рішенням імперського судді ¹.

Статут для губерній створював також зачатки органів соціального захисту. Кожний губернський Приказ громадської опіки (Приказ общественного призрения) був уповноважений займатися організацією та фінансуванням шкіл, сирітських притулків, шпиталів і будинків для престарілих і божевільних. Правда, заручитися підтримкою від уряду вдавалося дуже рідко, і головними тут виступали церква та приватні особи ².

Передавши специфічні функції у губернській адміністрації виборним представникам найбільших соціальних груп Росії, Катерина намагалася тепер створити, врегулювати і, певною мірою, стимулювати соціальний лад за зразком європейських станів. На свої уродани, 21 квітня 1785 р., вона видала грамоти дворянству і містам. Грамота дворянству підтверджувала ряд персональних і майнових прав і звільняла дворян від податків. Вона запроваджувала губернські зібрання дворян як законні об’єднання з певними правами й обов’язками. Кожне губернське зібрання обирало своїх власних урядовців, мало свою резиденцію, проводило запис членів і здійснювало значну культурно-благодійницьку діяльність. На рівні земств дворяни також обирали своїх власних урядовців і виконували численні подібні функції ³.

¹ Найновіший огляд літератури про совісний суд див. у: Hartley J.M. Catherine’s Conscience Court — An English Equity Court? // Russia and the West in the Eighteenth Century / A.G.Cross, ed. — Newtowffle, Mass., 1983. — P. 306 — 318.

² Madariaga I. de. Russia in the Age of Catherine the Great. — P. 283.

³ Положення грамоти докладно обговорюють: Jones R. E. The Emancipation of the Russian Nobility, 1762 — 1785. — Princeton, 1973. — P. 272 — 299; Madariaga I. de. Russia in the Age of Catherine the Great. — P. 296 — 299.

Відводячи дворянам визначну роль у губернській адміністрації та організуючи корпоративну діяльність дворянства на губернському рівні, Катерина сподівалася, що губернії переймуться духом ініціативи, розвитку та цивілізації. Задля цього дворяни повинні були не змагатися з урядом, а допомагати йому. Закликаючи дворян на допомогу, Катерина тим самим визнавала, що можливості уряду були обмеженими — сам він не міг ефективно впливати на розвиток подій в провінції.

Грамота містам мала подібну мету: стимулювати розвиток міст. Місто було перетворене на корпоративне об’єднання з досить складною схемою організації його суспільства, але купці та дрібні ремісники отримали дуже небагато спеціальних привілеїв і мусили ділити владу з дворянами та іншими жителями міста. Крім того виборна міська рада, яка обирала бургомистра, муніципальних та міських представників до управи благочиння, в своїй діяльності була обмежена бюрократичним апаратом згідно із Статутом для губерній і Статутом про поліцію ¹.

¹ Докладно про грамоту писали: Дитяти» И. Устройство и управление городов России. — Т. 1. — С. 415—496; Кизеветтер А.А. Городовое положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. — М., 1909. Це, безперечно, класична монографія з даного питання. Непоганий короткий опис грамоти подається: Город и городская реформа // Очерки по истории СССР. Период феодализма. Россия во второй половине XVIII в. — М., 1956. — С. 151 —163; Клокман Ю.П. Социально-экономическая история русского города: вторая половина XVIII века. М., 1967. Містить також багато цінних відомостей про запровадження грамоти 1785 р. З новіших праць див.: Madariaga I. de. Russia in the Age of Catherine the Great. — P. 299 — 304.

Можливо, Катерина не вірила в те що жителі міст радо візьмуться за незалежну виробничу діяльність, отже, вони потребують кращого керівництва й контролю з боку дворянства. Уряд також встановив у містах суворіший контроль, бо вони були центрами різних губернських і земських адміністративних управлінь.

Теоретично, урядова система, яка запроваджувалася цими реформами, була системою абсолютистської держави, що управлялася через бюрократичну машину за допомогою саморегуляції трьох соціальних груп — дворянства, міщан та сільського населення (козаків і державних селян). Той факт, що ці соціальні групи обирали цілий ряд адміністративних, судових і поліцейських чиновників, свідчить на користь цього припущення. Докладне дослідження функціонування губернської адміністрації вказує на те, що, принаймні в сільській місцевості, держава ділила місцеве урядування з дворянством.

В цілому місцева сільська адміністрація була під контролем дворянства, яке, у свою чергу, перевірялося державою. Дворяни повністю контролювали свої власні земські суди, обирали сільських голів і більшу частину управ благочиння. Оскільки козаки та селяни не були зобов’язані голосувати тільки за представників своїх соціальних груп, то дуже часто вони обирали в управи благочиння й нижній земський суд дворян. Таким чином, використовуючи державну судово-поліційну владу, дворяни — і так необмежені володарі у своїх власних маєтках — отримали можливість певною мірою впливати на тих сільських жителів, які з технічної точки зору були поза межами їхньої юрисдикції — козаків і державних селян.

Державний контроль зосередився у містах. Вони були центрами різних губернських і земських адміністративних управлінь, мали силу-силенну чиновників і користувалися підтримкою військових гарнізонів. У деяких містах військові командири виконували поліцейські функції. В інших — офіцери поліції (за винятком нижчих посад) призначалися зверху та підлягали лише сенатові.

Катерина розглядала можливість запровадження й інших реформ, але не починала їх. Грамота для державного селянства мала б надати державним селянам визначені права і, принаймні частково, регулювала б відносини в сільській місцевості. Не досить зрозуміло, чому Катерина не зробила тут відповідних кроків. Друга російсько-турецька війна (1787—1791), другий і третій поділи Польщі (1793, 1795) та зовнішні справи взагалі поглинали весь час Катерини. Крім того, від проведення подальших реформ її міг відлякувати досвід Великої французької революції, або, можливо, вона вважала селянське питання настільки небезпечним, що не хотіла його зачіпати. Катерина розпочала також роботу над зміною структури центральної адміністрації, щоб остання могла більш ефективно співпрацювати з новими провінційними органами ¹.

¹ Про плановані, але не здійснені реформи див.: Madariaga І. de. Russia in the Age of Catherine the Great. — P. 299 — 307. Про селянське питання див. її ж: Catherine II and the Serfs: A Reconsideration of Some Problems // Slavonic and East European Review. — 1974. — Vol. 52. — № 126. — (January) P. 34-62.

Хоча ґрунтовна реорганізація російського уряду і суспільства, яку проводила Катерина, не зовсім відповідали накресленим планам автора, все ж таки певні сподівання й цілі були досягнуті. Катерина не просто прагнула поширити владу держави і монарха у кожний куточок своєї імперії, вона хотіла принести дух розвитку, просвітництва та добробуту, сподіваючись, що найпростіше цього можна досягнути через активний, раціональний і просвітницький уряд, підтриманий найдинамічнішими елементами суспільства. Перетворюючи Росію, Катерина намагалася створити саме таку урядову машину й закласти підвалини більш дієздатного цивілізованого суспільства.

Дата добавления: 2015-09-04