Акты, решения, действия (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами.

Это условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти.

В таком случае, особое значение для исполнительной власти имеют формы ее реализации.

Понятие «Формы» и «Содержания» соотносятся между собой.

Под формой можно понимать способ внешнего выражения содержания. Касаясь исполнительной власти, форма является средством выражения ее государственно-правового содержания, то есть того, что характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Выражаясь иначе, в деятельности исполнительной власти можно различать организационную (аппарат) и юридическую форму (административное право).

Тем самым административное регулирование общественных отношений в сфере публичных отношений осуществляется в определенных формах и с помощью соответствующих методов административно-правового регулирования.

В некоторых учебных материалах используют вместо термина «формы управления» понятие «правовые формы реализации полномочий субъектами административного права» и предлагают различать их на следующие разновидности:

- правовые акты государственного управления;

- правовые акты — организационные действия внутри аппарата органа управления;

- обращения субъектов административного права;

- участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах;

- участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах;

- деятельность субъектов административного права в качестве носителеий многочисленных обязанностеий в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности)[34].

Формы управленческой деятельности можно классифицировать по различным и разнообразным основаниям.

Наиболее обоснованным и распространенным является их разделение на правовые и неправовые.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Если форма управленческих действий не установлена в нормативном порядке и не влечет правовых последствий, то она является неправовой (организационной).

С учетом всех особенностей исполнительной власти, она реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не означает то, что неправовые формы имеют меньшее значение.

Как правило, формы управленческой деятельности различают на:

1. Издание нормативных актов;

2. Издание ненормативных или индивидуальных актов;

3. Заключение публично-правовых договоров;

4. Совершение юридически значимых действий;

5. Осуществление организационных действий;

6. Выполнение материально-технических операций.

Правовыми формами будут являться только первые четыре, остальные – неправовые.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой[35].

Ю.М. Козлов классифицирует административно правовые формы по следующим основаниям[36]:

1) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, выпуск ценных бумаг) и основанные на них, т. е. различные действия, влекущие юридические последствия и имеющие юридическую направленность (регистрационные, контрольные, надзорные, разрешительные, лицензионные, пресекательные и пр.).

Во стоит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров.

Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, поскольку результаты таких организационно-правовых действий и составление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания[37];

2) по достигаемым результатам: позитивное регулирование или реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

3) по направленности: воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность);

4) по объему: общеобязательные либо направленные конкретным объектам;

5) по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры);

6) по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе или инициативе вышестоящих органов, или инициативе других участников отношений в сфере управления (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

7) по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

8) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) или судебными органами;

9) по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица, граждане РФ, иностранцы;

10) по юридическому содержанию: предписывающие, дозволительные, запретительные;

11) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (в рамках административного производства).

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, поскольку в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления. Решений и действия соответствующих органов и их должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, харатер которых может быть нормативным или ненормативным. Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий и решений по достижению целей и задач публичного управления.[38]

Административный акт (правовой акт управления) – правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретно управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченным на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для достижения целей и задач управления, осуществления управленческих функций.[39]

Таким образом, можно сделать вывод, что правовые акты управления являются основной юридической формой реализации целей, функций и задач исполнительной власти.

Цели, функции и задачи исполнительной власти на практике реализуются в правовых актах управления, которые могут быть различного характера и содержания. Соответственно, существуют критерии, которые необходимы для классификации данного вида юридических актов.

Основным критерием их классификации является юридическое свойство актов.

В соответствии с ним правовые акты управления можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты выражают регулятивную функцию административного права. Они содержат административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения при помощи установления определенных правил поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в данной области).

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они сами не создают административно-правовые отношения, но являются правовой основой для их возникновения, изменения и прекращения.

Нормативные акты могут быть общефедерального, республиканского, краевого, областного значения. Это означает то, что они издаются исполнительными органами всех субъектов Российской Федерации и действуют в соответствующих границах. Также нормативные акты могут быть изданы исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах.

Например, Конституция РФ определяет, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения.

В ст. 7 Федерального закона [15] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[40] определяется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам местного значения принимают муниципальные правовые акты, под которыми законодатель понимает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.[41]

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).[42]

Ю.М. Козлов отмечает то, что индивидуальные акты используются не только в целях реализации норм в сфере государственного управления, но и ряда других правовых отраслей, например финансового, трудового, предпринимательского и налогового.

Но главной их особеностью, прежде всего, остается то, что они являются актами применения административно-правовых норм. Они не должны противоречить нормативным актам управления, либо они будут признаны недействительными.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм.

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений.[43]

В смешанных актах могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.[44]

Разделение правовых актов управления по юридическому свойству является основным вариантом их классификации, но не единственным.

Также можно выделить акты управления по их значению и функциональной роли (в зависимости от функции которую они выполняют) на:

1. Акты направленные на информационное обеспечение деятельности органов государственной власти. Они обеспечивают сбор, получение, обработку и анализ необходимой для управленческой деятельности.

2. Акты устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования необходимые для развития системы государственных органов и государственного управления.

3. Акты содержащие элементы распорядительства. Они обеспечивают регулирование управленческих отношений по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных лиц.

4. Акты регулирующие порядок надзора и контроля за состоянием системы государственного управления и и ее структуры в соответствии с требуемым стандартом и уровнем.

В зависимости от территориального действия можно выделить:

1. Административные акты распространяющие свое действие в пределах определенной территории: в Российской Федерации, в субъекте Российской Федерации, в муниципальном образовании.

2. Локальные правовые акты управления, принимаемые территориальными органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений.

В зависимости от начала действия акта, который вступает в силу:

1. Незамедлительно с момента его подписания;

2. С указаной даты в акте;

3. В указанный другим административным актом срок;

4. С момента государственной регистрации и опубликования в установленном нормативном порядке.

По действию акта управления во времени можно разделить на:

1. Бессрочные – действуют до того времени, пока не будут отменены в законном порядке;

2. Срочные – установлен срок действия акта по истечению которого он утрачивает свою силу;

3. Временные – действуют до тех пор, пока не будут отменены другим актом управления. Как правило, они действуют в течении непродолжительного времени.

По субъектам исполнительной власти, учитывая их характер компетенции, акты управления делятся на:

1. Акты органов общей компетенции (постановления Правительства Российской Федерации). Они реализуют общие функции и решают самые главные задачи публичного управления, поэтому они имеют более важное значение чем акты других органов подчиненных органам общей компетенции.

2. Акты органов отраслевой компетенции (приказы федерального министра, руководителей федеральных служб и др.). Данные акты решают только споры определенной отрасли государственного управления;

3. Акты органов межотраслевой компетенции. Они направлены на решение вопросов нескольких отраслей или сфер государственного управления.

В зависимости от уровня органов, принимаемых акты управления, и их названия различают:

1. Акты управления, издаваемые президентом Российской Федерации. В соответствии со статьей 90 Конституции РФ: Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

2. Правительство в соответствии со статьей 115 Конституции РФ «На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение».

3. Федеральные органы власти, в соответсвии с постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[45] могут издавать нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

4. Правительства республик, входящих в состав Российской Федерации вправе издавать постановления и распоряжения.

Как уже отмечалось ранее, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде: 1) постановлений; 2) приказов; 3) распоряжений; 4) правил; 5) инструкций; 6) положений.

1. Постановление – документ, содержащий решение по важным вопросам, принятое в в соответсвии с установленной процедурой и компетенией.

2. Приказ – распорядительный документ органа исполнительный власти, который состоит из распорядительной и констатирующей части.

3. Распоряжение – принимаемый руководителем органа исполнительной власти, распорядительный документ по по текущим вопросам управленческой деятельности. Подписывается руководителем органа исполнительной власти или по его указанию его заместителем.

4. Правила – документ определяющий процедуру осуществления специального вида управленческой деятельности.

5. Инструкция – документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти, который устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента, постановлений Правительства. Данный акт определяет процедуру решения дел, порядок совершения действий и деталисирует положение законов.

6. Положение – документ устанавливающий статус, полномочия, кометенцию, функции, задачи, права, обязанности, ответсвенность органа исполнительной власти.

Еще один вопрос терминологии касается соотношения понятий «решение» и «действие». Представляется, что критерий разграничения лежит в качественной характеристике поведения органа власти или должностного лица. Так, «решение» будет иметь место в тех случаях, когда права и обязанности у третьих лиц возникают в результате, «ответного» поведения должностного лица. Обычно решения принимаются органами власти в ситуациях, когда необходимо провести анализ поступающей к органу сведений или проверить их соответствие предъявляемым требованиям. Таким образом, решение имеет место только тогда, когда кто-либо обращается в орган или к должностному лицу с определенным обращением.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. №2 г. Москвы "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"[46] дается разъяснения судам в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Данное Постановление конкретизирует принятия решений, действий и бездействий органами исполнительной власти и должностными лицами.

В пункте 1 постановления разъясняется, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).

В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Действие же органа власти предполагает отсутствие обращения третьего лица и самостоятельную деятельность органа.

Так «действия» отличаются от «бездействия» наличием в первых и отсутствием в последних активного поведения.

Так, если должностное лицо не совершает никакого действия в определенной области, то следует говорить о его бездействии. И, наоборот, если орган власти предпринимает определенные активные шаги, направленные на достижение поставленной цели имеет место именно действие.

Вышеупомянутое постановление Пленума Верховного Суда в пункте 1 также дает разъяснение и понятий «действия» и «бездействия».

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

К бездействию, в частности, относится не рассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом[16] (пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда от 10 февраля 2009 г. №2 г. Москвы).

Дата добавления: 2015-08-20