История развития института обжалования актов, решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц

Административная юстиция – неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для обеспечения законности в сфере публичного управления и разрешения возникающих в этой сфере административно-правовых споров. Она выступает как одна из важнейших гарантий законности административной деятельности, основанная на принципе разделения властей.[2]

Обращение граждан в органы государственной власти с древних времен служили механизмом «обратной связи», необходимой государству, и в этом качестве они будут необходимы до тех пор, пока существует государство.

История становления административной юстиции в России получила достаточно подробное и вместе с тем весьма неоднозначное освещение в юридической литературе[3]. Так, в работах, касающихся проблем административной юстиции царской России, изданных в советское время, даже при позитивном подходе к данному институту непременно отмечается его «буржуазная» сущность и подчёркивается, что административная юстиция является «средством маскировки произвола чиновников» и «одним из инструментов укрепления господства буржуазии»[4].

По мнению историков – исследователей административной юстиции, существуют две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (то есть до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х гг.

Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников.

Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление большей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики – всё это способствовало развитию в России административной юстиции во второй половине XIX века[5].

В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для её дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, то есть нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование Императора Александра II»[6].

В первой половине XIX в. специальными органами «на французский манер» были смешанные губернские присутствия. Их состав формировался из: чиновников, представителей дворянского, земского и городского самоуправления, которые рассматривали административно-правовые споры. Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались смешанными потому что в их состав входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также в равной степени должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.

К компетенции этих органов относилось: а) рассмотрение жалоб на решения городской власти, не подлежащих обжалованию в судебном порядке; б) разрешение «пререканий» между различными учреждениями: правительственными, земскими и сословными, с одной стороны, и городской администрацией, с другой, о «пределах ведомства, власти и обязанностях» (т.е. споры о компетенции); в) рассмотрение жалоб на нарушения, допущенные при проведении городских выборов (избирательные споры); г) дисциплинарные дела должностных лиц городской администрации.

Данные органы функционировали не постоянно из-за отсутствия процессуальных основ.

В каждой губернии создавалось порядка 10-14 присутствий, при этом каждое присутствие рассмотривало свою котегорию дел и выносило по ним решения.

Смешанное губернское присутствие было первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Решение по жалобам принималось простым большинством голосов.

Второй инстанцией являлся первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал споры, в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях[7].

Смешанные губернские присутствия не могли объективно рассматривать жалобы граждан на нарушение их прав со стороны администрации в силу того, что присутствия состояли не полностью из беспристрастных судей, но в значительной̆ части из администрации. Председатель присутствия - губернатор, который являлся и главой̆ правительственной власти в губернии, по множеству разбираемых жалоб не мог избежать положения судьи в собственном деле.

Потому для правильного функционирования губернских присутствий было важно, чтобы они состояли преимущественно из судей.

Только тогда решения губернского присутствия могли быть объективными и независимыми.

Следовательно можно сделать вывод о том, что административная юстиция в доеволюционной России не сформировалась в эффективный и демократический правовой институт. Необходимы более действенные меры по привлечение чиновников к ответственности за их противозаконные поступки по службе.

В юридической литературе того времени ставился вопрос о сущности, правовых формах и организации административной юстиции в России[8].

Важнейшей функцией административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжаловать административный акт.

С приходом к власти Временного правительства кардинально меняется модель организации административной юстиции: ее органы включаются в систему общих судов.

В 1917 г. Временным правительством была образована Особая комиссия по составлению проекта основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году[9].

Еще раньше, в 1907 г., в рамках проводимой П. А. Столыпиным административной реформы, также предусматривалось образование административных судов.

Положением от 30 мая 1917 г. «О судах по административным делам»[10] в рамках системы общих судов создавались административные суды в форме:

а) административного судьи, являвшего собой единоличный судебный орган по административным спорам на местах;

б) административного отделения в областных судах;

в) Первого департамента Правительствующего Сената как Высшего административного суда[11].

Данное положение было введено в действие с 1 июля 1917 года, но новые суды не успели начать свою деятельность в полном объёме.

После революции советская власть упразднила судебные учреждения, в том числе и административные суды.

Таким образом, данная модель органов административной юстиции не была до конца сформирована.

Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г[12]. предусматривалось: вменить в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям, по требованию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола. В протоколах должны быть указаны время, место и имена должностных лиц, или название учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдается жалобщику, другая же немедленно сообщается соответствующему высшему учреждению.

Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г[11] [13]. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля. Органы госконтроля подучили право привлекать к суду должностных лиц за упущения и преступления.

В 1920 г. Государственный контроль был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.

В 1919 году Декретом [12] Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики[14] (далее Декрет СНК РСФСР), а в 1925 году Постановлением Президиума Центральной [13] избирательной комиссии Союза Советских Социалистических Республик (далее ЦИК СССР) был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям.

В 1922 году был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов[15].

Принятая Конституция Союза Советских Социалистических Республик (далее СССР) 1936 года[16] послужила толчком для развития института судебного контроля.

На основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от [14] 11 апреля 1937 года[17] был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам.

В период с 1920 по 1950-е годы развитие института административной юстиции было почти прекращено, так как малая доля жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а не редко и самими партийными комитетами.

21 июня 1961 года был принят Указа Президиума Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»[18]. Этот указ стал значимым нормативным актом для становления административной юстиции в СССР.

Это позволило гражданам обжаловать в суд самое распространённое административное наказание – штрафа.

Следующим немаловажным этапом развития административной юстиции в СССР можно считать принятые в 1980 году Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях[19].

Этими актами были закреплены права граждан на обжалование в суд административных взысканий, наложенных на них органами государственной власти и их должностными лицами.

Принятая в 1977 году Конституция СССР[20] расширила конституционные права граждан: появилась возможность обжаловать действия администрации в судебном порядке.

Однако процессуальное регулирование конституционных норм не было уточнено, то есть закон, устанавливающий процедуру рассмотрения споров граждан на действие органов власти так и не был принят в те годы.

В 1987 году Верховным Советом СССР был принят Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»[21]. Но и он не раскрывал до конца возможности обжалования гражданами неправомерных действий должностных лиц.

Однако и закон, и внесённые в него изменения от 20 октября 1987 г[22]. нельзя признать достижением демократии, так как в них допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права.

2 ноября 1989 г. был принят новый законодательный акт — Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"[23], который внёс ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел.

Появилась возможность обжаловать в суд решения самих органов государственного управления, т. е. коллективных субъектов права. Также гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные акты, при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчинённости.[24]

Ещё одним важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие 27 апреля 1993 года закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[25].

Этот правовой акт компенсировал ряд недостатков последующего законодательства. Теперь гражданину не обязательно было подавать жалобу вышестоящему органу или должностному лицу.

После принятия этого закона, гражданин имеет право на обжалование не только действия, но и решения субъектов управления непосредственно в суд, что в значительной мере облегчило гражданам возможность получения судебной защиты. Все процессуальные ограничения, установленные ранее, были сняты для граждан в процессе подачи жалобы.

Закон от 27 апреля 1993г., несмотря на свой небольшой объем, играет важнейшую роль в обеспечении гарантированного ст.46 Конституции РФ[26] права граждан на судебную защиту, являясь универсальным инструментом доступа граждан к правосудию по административным спорам. Он обозначил дальнейшую ориентацию российского законодателя на судебно-административную форму как основу институциализации административной юстиции[27].

П.2 ст. 118 Конституции РФ 1993 г. указывает на формы осуществления судебной власти: конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

На сегодняшний момент в России из установленных в Конституции видов судопроизводства отсутствует только лишь административное. Но существует арбитражное судопроизводство, которое не провозглашается, но арбитражные суды функционируют. Данная ситуация создаёт некий в своём роде парадокс.

В постсоветский период законодательную основу прав граждан на обращение составляет Конституция Российской Федерации 1993 г и Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[28].

В последние годы в России продуктивно улучшилось правовое регулирование правоотношений, связанных с обращениями граждан, усилены гарантии обеспечения их законных прав и интересов.

В частности, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. No 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[29] к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции относит (ст.7) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов[30].

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. No 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[31] обязывает государственные органы (ч.9 ст.13) размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщенную информацию о результатах их рассмотрения и принятых по ним мерах.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. No 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [32] урегулированы отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Чрезвычайно важно то, что нормы главы 2.1 этого Закона (введенной Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. No 383-ФЗ) регулируют в настоящее время порядок досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц этих органов, государственных и муниципальных служащих.[33]

Дата добавления: 2015-08-20