Акты местного самоуправления и их роль в регулировании нормотворчества органов местного самоуправления

Нормы права получают свое закрепление в официальных документах - нормативно-правовых актах органов местного самоуправления либо договорах, что позволяет их четко зафиксировать, дает возможность легко установить их содержание.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, осуществляемая при выполнении ими государственных полномочий, переданных органами государственной власти, имеет, несомненно, государственно-правовую природу.

Следует отметить, что органы местного самоуправления осуществляют собственное регулирование. Нормативные акты местного самоуправления имеют все признаки правовых актов, издаются по особым предметам правового регулирования. Ненормативные решения территориальных общественных образований получают подтверждение и воплощение в документах представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Нормативные решения органов местного самоуправления органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления социально-экономических прав граждан России.

В процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления создаются разнооб­разные нормативные акты. Особое внимание следует уделить вопросам систематизации и кодификации нормативных актов местного самоуправления.

Важное место занимает - классификация нормативных актов, что в свою очередь имеет большое практическое значение, так как позволяет уяснить правовую природу того или иного акта, его отличительные признаки, назначение.

Акты органов местного самоуправления могут классифицироваться по различным основаниям: нормативные и ненормативные правовые акты; учредительные и обычные; акты, принятые в результате непосредственного волеизъявления населения муниципального образования и акты, принятые органами местного самоуправления; акты представительных органов и акты исполнительных органов местного самоуправления; акты, принимаемые в коллегиальном порядке и в порядке единоначалия главой муниципального образования; акты постоянного действия и временные; акты материально-правовые и процессуальные и др.

Нормативные правовые акты характеризуются следующими общими признаками, которые присущи и актам органов местного самоуправления:

1. Нормативные акты являются актами правотворчества и содер­жат обязательные правовые требования, дозволения, предписания общего характера, определяющие поведение людей и организаций - правовые нормы, а также положения об установлении, изменении или прекращении действия (отмене) пра­вовых норм. Они принимаются управомоченными на то органами, в строго определенном порядке. При этом процедура их принятия регламентируется в установленном порядке.

Нормативные акты представительного органа местного самоуправления принимаются непосредственно на его заседании путем голо­сования депутатов, а затем подписываются главой местного самоуп­равления.

2. Нормативно-правовые акты распространяются не на одно конкретное отношение и не на индивидуально определенный круг отношений, а на тот или иной вид отношений и составляющие их содер­жание действия людей.

3. В отличие от индивидуально-правовых актов (актов испол­нения и применения норм права) нормативно-правовые акты адресованы любому и каждому субъекту, участвующему в данных отношениях; они могут приме­няться неоднократно, в каждом случае, когда складываются отношения данного вида, и сохраняют свое действие независимо от того, воз­никли или прекратились индивидуальные отношения, предусмотренные данным актом.

В отличие от нормативных индивидуальные акты относятся персонально к участнику данного индивидуаль­ного отношения. Так, органы местного самоуправления во множестве при­нимают акты индивидуального характера, например регистрация брака, назначение пенсии и др. В основном, это связано с выполнением государствен­ных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Поэтому для обеспечения реализации актов индиви­дуального характера органами местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им государственных полномочий, тре­буются определенные финансовые, материальные средства, которые должны предоставляться соответствующими государственными органами.

4. За нарушение нормативных правовых актов, в том числе и принимаемых органами местного самоуправления, наступает юридическая ответственность, т.е. ответственность перед государством, которое выступает гарантом реализации правовых актов местного самоуправления. Последние гарантируются также системой органов местного самоуправления.

Нормативные акты правотворчества следует отличать от общих актов официального разъяснения или толкования правовых норм, которыми не устанавливаются новые нормы и не изменяется содержание действующих, а лишь уточняется их смысл, иногда недостаточно полно раскрытый в ранее принятом акте. С нашей точки зрения, если толкование осуществляется тем же самым органом местного самоуправления, который принял толкуемый акт (аутентическое толкование), то исхо­дя из обязательности нормы, к которой применяется толкование, следует акты толкования относить к правотворческим.

Среди актов нормотворчества следует выделить акты, которые подтверждают установление, изме­нение либо отмену норм, содержащихся в иных актах. Подобные акты отличаются от актов индивидуального характера, ибо с их помощью уста­навливаются новые, изменяются либо отменяются ранее действующие правовые нормы, они адресованы неопределенному кругу лиц, не исчер­пываются однократным исполнением.

Актами, принимаемыми в результате непосредственного волеизъявления населения являются акты, принятые на местном референдуме, а также на собраниях и сходах жителей. Решения, одобренные на референдумах, являются юридически обязательными и проводятся в жизнь актами представительных органов местного самоуправления.

Обращаясь к классификации правовых актов по их юридической силе и их иерархии в системе местного самоуправления, на первое место необходимо поставит Устав, как учредительный документ муниципального образования, составляющий юридическую базу, платформу для развертывания правотворчества органов местного самоуправления. На территории муниципального образования он среди актов местного самоуправления обладает наибольшей юридической силой. Второе место занимают решения, принятые на местном референдуме, третье - решения представительных органов местного самоуправления, четвертое - постановления администраций, принимаемые во исполнение нормативных актов представительных органов. Все остальные акты местного самоуправления относятся к категории обычных. Это – многочисленные решения и постановления представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Наряду с нормативными актами материального характера органы местного самоуправления принимают документы, содержащие множество процессуальных, процедурных норм. Среди таких актов следует упомянуть Регламент представительного органа местного самоуправления, является нормативно-правовым актом, определяющим порядок деятельности представительного, а в известной мере, и исполнительного органа местного самоуправления. Порядок представления проектов на рассмотрение представительного органа местного самоуправления. Много процедурных норм содержится в Положениях о структурных подразделениях администрации. (Примерный регламент работы представительного органа местного самоуправления прилагается)

Помимо разработки и принятия нормативных правовых актов местного значения, органы местного самоуправления заключают договоры нормативного характера, т.е. договоры, которые устанавливают конкретные правовые нормы. В современный период в процессе регулирования общественных отношений такие договоры и соглашения получили довольно широкое распространение. Чис­ло субъектов местного самоуправления, с которыми субъекты Российской Федерации установили договор­ные отношения, неуклонно увеличивается. Такие договоры являются источниками права, поскольку ими на основе делегирования государственных полномочий проводится размежевание компетенции между органами государственной вла­сти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Развитие договорных связей, обусловленное углублением процесса передачи государственных полномочий, само по себе является весьма положи­тельным. В договоре закрепляется согласованная воля сторон к совершению или воздержанию от определенных юридических действий. Договор придает совместному решению сторон характер общепризнанного публичного соглашения.

Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

- издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

- наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Правовая норма (норма права) определяется как признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило поведения, устанавливающее права и обязанности участников общественных отношений. К признакам нормативных правовых актов, отличающих их от ненормативных (индивидуальных) относятся отсутствие конкретного адресата, возможность многократного применения предписания, сохранение действия предписания независимо от его исполнения.

Согласно сложившейся практике не относят к нормативным правовым актам муниципальные правовые акты органов и должностных местного самоуправления по вопросам организации их деятельности – организационные документы (регламент, инструкцию по делопроизводству и т.п.), поскольку они не содержат общеобязательных положений, хотя и подлежат неоднократному применению.

Муниципальный правовой акт представляет собой документально оформленное решение органа (должностного лица) местного самоуправления (либо населения муниципального образования), обязательное для исполнения на территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты могут приниматься по следующим вопросам:

- по вопросам местного значения;

- по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- по иным вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством;

- по вопросам организации деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

При этом следует отметить, что муниципальные правовые акты главы муниципального образования, председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации и других должностных лиц местного самоуправления не являются нормативными правовыми актами, поскольку принятие нормативных правовых актов отнесено к компетенции представительного органа муниципального образования.

Кроме того, Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможность принятия правовых актов местной администрации как коллегиального органа.

Муниципальные правовые акты принимаются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Полномочия органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов установлены Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами, а также уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования принимает следующие правовые акты:

- решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты);

- иные решения (ненормативные правовые акты) по вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством (решения о назначении выборов, о согласовании изменения границ и т.п.);

- решения (ненормативные правовые акты) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (регламент представительного органа муниципального образования, положение о постоянных комиссиях, о рабочем аппарате представительного органа и т.п.).

Глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган муниципального образования (председатель представительного органа муниципального образования) издает постановления и распоряжения (ненормативные правовые акты) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию (глава местной администрации) издает в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования:

- постановления по вопросам местного значения;

- постановления по вопросам, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления (председатель контрольно-счетного органа, заместители главы администрации и др.) издают муниципальные правовые акты (распоряжения и приказы) по вопросам, отнесенных к их полномочиям уставом муниципального образования.

Разработка муниципальных правовых актов осуществляется:

- местной администрацией;

- постоянными комиссиями и аппаратом представительного органа муниципального образования;

- субъектами права правотворческой инициативы.

Основаниями для разработки муниципальных правовых актов могут быть:

- прямое указание о необходимости принятия муниципального правового акта в федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования или ином нормативном правовом акте;

- решения представительного органа муниципального образования, поручения главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации);

- обращения органов государственной власти (государственных органов), органов и должностных лиц местного самоуправления (в том числе других муниципальных образований), депутатов представительных органов, обращения жителей муниципального образования и иных лиц, а также организаций;

- обстоятельства, вытекающие из договорных и иных обязательств муниципального образования и органов местного самоуправления;

- необходимость решения текущих задач в рамках компетенции органов местного самоуправления.

Местная администрация разрабатывают:

- проекты муниципальных правовых актов представительного органа муниципального образования (включая нормативные правовые акты) для внесения на рассмотрение представительного органа муниципального образования;

- проекты муниципальных правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, при необходимости – иных должностных лиц местного самоуправления.

Разработка проектов муниципальных правовых актов местной администрацией осуществляется в соответствии с планами нормотворческой деятельности (планами работы), поручениями главы муниципального образования (главы местной администрации), обращениями граждан, должностных лиц, организаций, депутатов и т.п.

Разработка проекта муниципального правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений местной администрации, к компетенции которых относится решение соответствующего вопроса, либо на специально созданную рабочую группу по подготовке проекта муниципального правового акта. При необходимости к подготовке проектов муниципальных правовых актов могут привлекаться на договорной основе экспертные организации и специалисты.

Даже в том случае, если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа муниципального образования (в первую очередь это касается нормативных правовых актов), ответственность за своевременную разработку и внесение соответствующих проектов муниципальных правовых актов сохраняется за местной администрацией, ее структурными подразделениями и специалистами, ответственными за работу в различных сферах муниципального хозяйства.

Постоянные комиссии, образуемые из числа депутатов представительного органа, и аппарат представительного органа муниципального образования осуществляют разработку:

- проектов муниципальных правовых актов представительного органа муниципального образования (в том числе нормативных правовых актов);

- главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования) по вопросам деятельности представительного органа муниципального образования.

При этом разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с планами нормотворческой деятельности (планами работы), решениями представительного органа муниципальных образований, поручениями главы муниципального образования (председателя представительного органа муниципального образования), обращениями граждан, должностных лиц, организаций, депутатов и т.п.

В случае, если разработка проекта муниципального правового акта постоянными комиссиями или рабочим аппаратом представительного органа муниципального образования невозможна или затруднительна (например, по причине отсутствия соответствующих специалистов), целесообразно возложить разработку соответствующего муниципального правового акта на местную администрацию с последующим внесением на рассмотрение представительного органа муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования, иные субъекты правотворческой инициативы определяют порядок разработки проектов муниципальных правовых актов самостоятельно.

Оформление муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с правилами юридической техники и государственными стандартами, определяющими правила работы со служебными документами (см. ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", ГОСТ Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения").

Муниципальный правовой акт состоит из реквизитов и содержательной части, при необходимости может включать приложения. Муниципальный правовой акт должен содержать следующие реквизиты:

- герб муниципального образования (при наличии);

- наименование муниципального образования (в соответствии с уставом муниципального образования);

- наименование органа (должностного лица), принявшего муниципальный правовой акт;

- форма муниципального правового акта (решение, постановление, распоряжение, положение и т.п.);

- наименование муниципального правового акта;

- дата принятия муниципального правового акта (для нормативных правовых актов – дата принятия либо дата и номер решения о принятии нормативного правового акта);

- место принятия муниципального правового акта;

- подпись главы муниципального образования или иного должностного лица (вместе с наименованием должности, инициалами и фамилией указанного должностного лица);

- дата подписания муниципального правового акта (для нормативных правовых актов);

- регистрационный номер.

Наименование муниципального правового акта должно быть кратким, точным, четким, информационно насыщенным, правильно отражать содержание и основной предмет правового регулирования правового акта с таким расчетом, чтобы по наименованию муниципального правового акта можно было легко найти указанный правовой акт и определить его основное содержание. Не рекомендуется присвоение муниципальным правовым актам чрезмерно длинных наименований.

Содержательная часть муниципального правового акта может включать констатирующую часть и в зависимости от объема и содержания муниципального правового акта подразделяться на разделы, главы, статьи, пункты, подпункты. При этом ненормативные правовые акты, как правило, подразделяются только на пункты и подпункты.

Констатирующая часть, как правило, отражает цели и основания принятия муниципального правового акта, она не должна содержать самостоятельных нормативных положений или иных предписаний. Разделы, главы, статьи и пункты муниципального правового акта имеют сквозную нумерацию, а пункты статей и подпункты – отдельную нумерацию в пределах статьи (пункта). Кроме того, разделам, главам и статьям муниципальных правовых актов присваивается наименование.

Таблицы, графики, схемы, перечни, формы документов и т.п. могут оформляться в виде приложений к муниципальному правовому акту. При наличии более одного приложения к муниципальному правовому акту они нумеруются. При этом в содержательной части муниципального правового акта должны быть ссылки на приложения.

При необходимости отмены, приостановления действия муниципального правового акта или внесения в него изменений и дополнений принимается муниципальный правовой акт об отмене (приостановлении действия) муниципального правового акта или о внесении изменений и дополнений в муниципальный правовой акт.

В указанном муниципальном правовом акте дается ссылка на муниципальный правовой акт, который предполагается изменить (отменить, приостановить действие), при этом указываются наименование, дата принятия и регистрационный номер первоначального муниципального правового акта; в случае, если муниципальный правовой акт был официально опубликован, указывается также печатное издание и дата (номер) выпуска.

При внесении изменений и дополнений в муниципальный правовой акт указывается номер структурной единицы правового акта (раздела, статьи, пункта и т.п.), которую предполагается изменить или дополнить, и используются формулировки «внести следующие изменения», «изложить в следующей редакции», «дополнить статьей (пунктом, подпунктом) следующего содержания», «заменить слова … на слова …», «признать утратившим силу», «исключить статью (пункт, подпункт, слова …)» и т.п.

Муниципальный правовой акт изготавливается в одном или нескольких экземплярах. При этом муниципальный правовой акт, содержащий положения о финансировании, изготавливается в двух подлинных экземплярах – один экземпляр для финансового подразделения, один экземпляр для должностного лица или структурного подразделения, осуществляющего хранение муниципальных правовых актов.

Проекты муниципальных правовых актов вносятся на рассмотрение того органа (должностного лица) муниципального образования, к компетенции которого относится принятие соответствующего правового акта. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются правовыми актами органа местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься: депутатами представительного органа муниципального образования; главой муниципального образования; главой местной администрации; органами территориального общественного самоуправления; инициативными группами граждан; иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

При этом целесообразно предусмотреть в уставе муниципального образования или иных муниципальных правовых актах возможность внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации) должностными лицами местной администрации (заместителями главы местной администрации, руководителями структурных подразделений и т.п.)

Проекты нормативных правовых актов и иных правовых актов представительного органа муниципального образования, разработанных местной администрацией, как правило, вносятся должностным лицом, ответственным за разработку проекта (заместителем главы местной администрации, руководителем структурного подразделения местной администрации, руководителем рабочей группы) на рассмотрение главы местной администрации (главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию).

Глава местной администрации (глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию), в свою очередь, вносит указанный проект муниципального правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования от своего имени.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены особенности внесения отдельных проектов муниципальных правовых актов. Так, нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации (главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию) или при наличии заключения указанного должностного лица.

Согласно статье 185 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект муниципального правового акта о местном бюджете на очередной финансовый год вносится местной администрацией в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.

В соответствии со статьями 20 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект схемы территориального планирования муниципального района, проект генерального плана поселения (городского округа) вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования после опубликования проекта, проведения публичных слушаний, рассмотрения предложений заинтересованных лиц и согласования проекта с органами государственной власти и сопредельными муниципальными образованиями. При этом проект генерального плана поселения направляется на рассмотрение представительного органа муниципального образования главой местной администрации.

Кроме того, проекты устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, генерального плана поселения и иные проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, упоминаемые в части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, до внесения на рассмотрения представительного органа муниципального образования (или в процессе предварительного рассмотрения в представительном органе муниципального образования) должны быть вынесены на публичные слушания.

Порядок проведения публичных слушаний устанавливается Положением о публичных слушаниях, принимаемым в соответствии со статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ и уставом муниципального образования. Особенности проведения публичных слушаний по вопросам землепользования и градостроительного планирования установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

К проекту муниципального правового акта прилагаются необходимые документы, к числу которых могут быть отнесены: сопроводительное письмо (при внесении проекта муниципального правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования); пояснительная записка; перечень муниципальных правовых актов, которые необходимо будет принять или в которые необходимо будет внести изменения; заключение главы муниципального образования либо главы местной администрации (при внесении проекта нормативного правового акта по бюджетным и налоговым вопросам); протокол публичных слушаний и заключение по результатам публичных слушаний (если проект муниципального правового акта в соответствии с законами должен быть вынесен на публичные слушания); лист согласования (при внесении проекта муниципального правового акта на рассмотрение главы местной администрации); список рассылки.

В пояснительной записке приводится обоснование необходимости принятия муниципального правового акта и излагается суть проекта. При необходимости в пояснительной записке также приводится финансово-экономическое обоснование муниципального правового акта и указываются ожидаемые результаты его реализации.

В список рассылки включаются руководители органов местного самоуправления, структурных подразделений администрации муниципального образования и муниципальных учреждений, на которые возлагается исполнение муниципальных правовых актов или компетенция которых затрагивается муниципальным правовым актом, иных заинтересованных организаций.

Проект нормативного правового акта представительного органа муниципального образования вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования о принятии указанного нормативного правового акта.

Одновременно с проектом муниципального правового акта о местном бюджете на очередной финансовый год представляются документы, предусмотренные статьей 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Проект муниципального правового акта, вносимый на рассмотрение главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации), перед внесением подлежит согласованию должностными лицами местного самоуправления (а при необходимости – иными лицами) по следующей схеме: руководитель структурного подразделения, подготовившего проект муниципального правового акта (если одно подразделение включает в себя другое – от более мелкого к более крупному); руководители структурных подразделений местной администрации, в чью компетенцию входят вопросы, затрагиваемые в проекте муниципального правового акта; руководитель юридического подразделения (правового управления, юридического отдела); руководитель финансового подразделения (в случае, если проект предусматривает расходы за счет местного бюджета); заместители главы местной администрации в соответствии с распределением обязанностей между ними. В исключительных случаях проект муниципального правового акта может быть направлен на согласование должностным лицам других органов местного самоуправления, руководителям муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений и иных организаций, а также должностным лицам других муниципальных образований.

Лист согласования может быть размещен на оборотной стороне последней страницы экземпляра (копии) проекта муниципального правового акта, специально изготовленных для этих целей, либо на отдельном листе. В листе согласования указываются должности, фамилии и инициалы: должностного лица местного самоуправления, которое вносит проект муниципального правового акта на рассмотрение главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации); должностных лиц местного самоуправления, согласующих проект; исполнителей, ответственных за разработку проекта. При согласовании проекта муниципального правового акта должностное лицо местного самоуправления расписывается на листе согласования и указывает дату. В исключительных случаях допускается согласование проектов муниципальных правовых актов письмами, при этом в листе согласования указываются автор, дата и номер соответствующего письма.

При наличии мотивированных замечаний к проекту должностное лицо, согласующее проект, излагает указанные замечания на отдельном листе и проставляет в листе согласования отметку «замечания на отдельном листе». Допускается внесение замечаний лингвистического и редакционного характера по тексту проекта. Согласование проекта схемы территориального планирования муниципального района, проекта генерального плана городского или сельского поселения (городского округа) с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также с органами местного самоуправления сопредельных муниципальных образований осуществляется в случаях и в порядке, установленными статьями 21 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами предусматривается предварительное рассмотрение проектов муниципальных правовых актов, внесенных на рассмотрение органов (должностных лиц) местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов, поступивших на рассмотрение представительного органа муниципального образования могут быть направлены председателем представительного органа (главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган) на предварительное рассмотрение в соответствующую постоянную комиссию представительного органа муниципального образования, образованную в соответствии с его регламентом. По результатам предварительного рассмотрения постоянная комиссия может принять одно из следующих решений: одобрить проект и рекомендовать его к принятию; одобрить проект и рекомендовать его к принятию с учетом предлагаемых изменений и дополнений; не одобрить проект решения и рекомендовать его к отклонению.

Также целесообразно направлять проекты муниципальных правовых актов (в первую очередь – нормативных правовых актов) в местную администрацию, кроме тех случаев, когда проект был внесен главой местной администрации (главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию). Местная администрация может направить в представительный орган муниципального образования замечания и предложения к проекту муниципального правового акта.

Кроме того, процедура предварительного рассмотрения проекта муниципального правового акта должна предусматривать юридическую экспертизу проекта в юридическом подразделении местной администрации или аппарата представительного органа муниципального образования, а также экспертизу на коррупциогенность (Схема анализа на коррупциогенность прилагается).

Иные органы и должностные лица местного самоуправления также могут предусматривать предварительное рассмотрение проектов муниципальных правовых актов, внесенных на их рассмотрение. В частности, предварительное рассмотрение необходимо при внесении проектов муниципальных правовых актов главы муниципального образования или главы местной администрации, не проходивших согласование в местной администрации. В этом случае целесообразно поручить предварительное рассмотрение проекта должностным местной администрации по вопросам их компетенции, а также юридическому подразделению местной администрации.

При предварительном рассмотрении проектов правовых актов, внесенных депутатами представительного органа муниципального образования, органами территориального общественного самоуправления или жителями муниципального образования в порядке правотворческой инициативы граждан инициаторам правотворческой инициативы должна быть предоставлена возможность принять участие в обсуждении проекта.

В случае, если при предварительном рассмотрении проект муниципального правового акта будет рекомендован к принятию с поправками или к отклонению, инициаторы правотворческой инициативы вправе согласиться с результатами предварительного рассмотрения либо настаивать на том, чтобы проект был рассмотрен в первоначальной редакции органом (должностным лицом) местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего муниципального правового акта.

Проекты муниципальных правовых актов, внесенных с нарушением порядка их внесения (например, без приложения всех необходимых документов) могут быть возвращены инициатору для устранения недостатков при регистрации или по итогам предварительного рассмотрения.

Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) в соответствии с регламентом указанного органа.

При этом регламентом представительного органа муниципального образования (иного коллегиального органа) может быть предусмотрено принятие проекта муниципального правового акта в двух чтениях. В первом чтении, как правило, проект принимается за основу, во втором чтении муниципальный правовой акт принимается в окончательной редакции. Между первым и вторым чтением в проект муниципального правового акта могут быть внесены необходимые поправки.

Процедура рассмотрения муниципального правового акта должна предусматривать возможность участия в рассмотрении инициаторов принятия муниципального правового акта или их представителей, а также представителей главы муниципального образования и (или) местной администрации.

Вопрос о рассмотрении проекта муниципального правового акта включается в повестку дня главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган муниципального образования (председателем представительного органа муниципального образования, иного коллегиального органа местного самоуправления) в соответствии с регламентом и планом работы представительного органа муниципального образования (иного коллегиального органа местного самоуправления). При этом целесообразно закрепить в уставе муниципального образования и (или) в регламенте представительного органа муниципального образования право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию (главы местной администрации) просить представительный орган муниципального образования о внеочередном рассмотрении проекта муниципального правового акта.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты) принимаются на заседании представительного органа муниципального образования большинством от установленной численности указанного представительного органа.

Решения представительного органа муниципального образования (иных коллегиальных органов местного самоуправления) по иным вопросам могут приниматься большинством от числа присутствующих депутатов (членов коллегиального органа) при условии, что представительный орган муниципального образования (иной коллегиальный орган) сформирован в правомочном составе, а число присутствующих депутатов достаточно для признания заседания правомочным.

Нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования и отклоненные главой муниципального образования, повторно рассматриваются представительным органом муниципального образования. При повторном рассмотрении представительный орган муниципального образования может одобрить муниципальный правовой акт в ранее принятой редакции, одобрить муниципальный правовой акт с учетом всех или некоторых замечаний главы муниципального образования либо отклонить (снять с рассмотрения) нормативный правовой акт.

Решение представительного органа муниципального образования о принятии либо об одобрении в ранее принятой редакции нормативного правового акта оформляется отдельным муниципальным правовым актом, при этом отдельного голосования по данному решению не требуется.

В соответствии с федеральным законодательством регулируются особенности принятия отдельных видов муниципальных правовых актов. Так, особенности порядка принятия устава муниципального образования и поправок к нему установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом муниципального образования.

Особенности порядка принятия нормативного правового акта о местном бюджете, изменений и дополнений к нему, отчета о его исполнении определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также нормативным правовым актом (положением) о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Указанный порядок должен предусматривать вступление в силу нормативного правового акта о местном бюджете с 1 января очередного финансового года, а также утверждение показателей и характеристик, установленных статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Особенности порядка принятия нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов определяются Налоговым кодексом Российской Федерации. Особенности порядка утверждения схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения (городского округа), принятия правил землепользования и застройки и иных градостроительных документов установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты должностных лиц местного самоуправления подписываются указанными должностными лицами, как правило, единолично. В исключительных случаях, когда соответствующий вопрос относится к компетенции сразу нескольких должностных лиц одного или нескольких муниципальных образований, допускается совместное подписание муниципального правового акта несколькими должностными лицами.

Нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются (рассматриваются) главой муниципального образования в установленном порядке. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования и не является главой местной администрации, он не имеет права отклонять нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются исполняющим обязанности главы муниципального образования. При этом необходимо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности исполнения обязанности главы муниципального образования иным должностным лицом на период его временного отсутствия (болезнь, отпуск, командировка, отстранение от исполнения обязанностей и т.п.). В этом случае муниципальный правовой акт подписывается главой муниципального образования по возвращении к исполнению обязанностей.

Ненормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, в том числе акты по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, а также о принятии и об одобрении в ранее принятой редакции нормативных правовых актов подписываются председателем представительного органа муниципального образования (в случае, если глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования – главой муниципального образования) в день проведения заседания. При этом возможность отклонения председателем представительного органа муниципального образования (главой муниципального образования) ненормативного правового акта представительного органа муниципального образования не допускается. Муниципальные правовые акты иных коллегиальных органов муниципального образования подписываются руководителями указанных коллегиальных органов или лицами, а в случае их отсутствия – лицами, исполняющими их обязанности. Муниципальные правовые акты должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации, председателя представительного органа муниципального образования) подписываются соответствующими должностными лицами местного самоуправления, а в случае их отсутствия – лицами, исполняющими их обязанности.

Должностное лицо местного самоуправления (руководитель коллегиального органа местного самоуправления) подписывает документ, расписываясь на оригинале (на всех экземплярах) и проставляя дату подписания муниципального правового акта. После подписания муниципального правового акта на нём проставляется печать органа местного самоуправления.

Порядок регистрации, хранения, постановки на контроль и снятия с контроля муниципальных правовых актов органа (должностного лица) местного самоуправления, а также рассылки их копий определяется самим органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Регистрация муниципального правового акта осуществляется в день принятия (подписания). Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования, регистрируется в день подписания главой муниципального образования. При регистрации сведения о муниципальном правовом акте заносятся в журнал регистрации муниципальных правовых актов и (или) в электронную базу данных. При этом муниципальному правовому акту присваивается регистрационный номер. Контроль за исполнением муниципального правового акта осуществляется должностным лицом, указанным в муниципальном правовом акте, а в случае, если такое должностное лицо не указано – должностным лицом, подписавшим муниципальный правовой акт. Указанное должностное лицо вправе принимать решения о снятии муниципального правового акта с контроля или о продлении контрольных сроков его исполнения.

Хранение муниципальных правовых актов в соответствующих подразделениях осуществляется в течение срока, установленного специальными муниципальными правовыми актами. При этом нормативные правовые акты хранятся в течение всего срока действия, а также в течение установленного срока после их отмены. После истечения срока хранения муниципальные правовые акты направляются в муниципальный архив для хранения либо уничтожаются по акту.

Нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования и подписанные главой муниципального образования, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Ненормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в случаях, когда это предусмотрено законами (например, при назначении выборов), Уставом муниципального образования или иными муниципальными правовыми актами. Порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом).

Как правило, уставами муниципальных образований предусматривается официальное опубликование муниципальных правовых актов. При этом издания, в которых осуществляется опубликование муниципальных правовых актов, и сроки опубликования муниципальных правовых актов, устанавливаются уставом муниципального образования или специальным нормативным правовым актом, принятие которого предусматривается в уставе муниципального образования. Печатное средство массовой информации (газета, журнал и т.п.), в котором осуществляется опубликование муниципального правового акта, должно распространяться в данном муниципальном образовании. При наличии печатного средства массовой информации, учредителем (соучредителем) которого является орган местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, местная администрация, специально уполномоченный орган в области печати и т.п.) целесообразно осуществлять опубликование муниципальных правовых актов в таких изданиях. Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста со всеми приложениями в печатном издании, определенном специальными муниципальными правовыми актами. Допускается публикация нормативных правовых актов большого объема по частям в нескольких номерах издания. При этом днем официального опубликования муниципального правового акта считается день выпуска номера издания, в котором опубликован полный текст нормативного правового акта со всеми приложениями (при наличии таковых), а в случае опубликования нормативного правового акта по частям – день выпуска номера, в котором завершено опубликование нормативного правового акта. Копии муниципальных правовых актов, подлежащих опубликованию, рекомендуется направлять в редакции средств массовой информации, распространяемых на территории муниципального образования, а также размещать на информационных стендах в зданиях органов местного самоуправления. При наличии Интернет-сайта муниципального образования (органов местного самоуправления) рекомендуется размещать на нем электронные копии опубликованных муниципальных правовых актов с указанием печатного издания, даты (месяца, года) и номера выпуска, в котором они были официально опубликованы. Размещение муниципальных правовых актов в Интернете не является официальным опубликованием.

Кроме того, начиная с 2009 года копии нормативных правовых актов должны направляться в орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющий ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 260-ФЗ) и законом субъекта Российской Федерации о порядке ведения регистра муниципальных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке и в сроки, установленные уставом муниципального образования. При этом в уставе муниципального образования может быть установлен общий срок вступления в силу муниципального правового акта по умолчанию (например, на следующий день или через десять дней после опубликования для нормативных актов и с момента подписания для ненормативных актов), а также содержаться положение о том, что самим муниципальным правовым актом может быть установлен иной порядок его вступления в силу.

В соответствии со статьей 15 Конституцией Российской Федерации и частью 2 статьи 47 муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования). Действие нормативного правового акта, как правило, распространяется только на правовые отношения, которые возникнут после его вступления в силу. Действие нормативного правового акта не распространяется на правовые отношения, возникшие до его вступления в силу, если иное не установлено самим нормативным правовым актом. Наделение нормативного правового акта обратной силой допускается в том случае, если это не противоречит Конституции Российской Федерации или действующему законодательству. Муниципальный правовой акт действует бессрочно или в течение срока, установленного самим муниципальным правовым актом. Ненормативный правовой акт, содержащий лишь разовые предписания, действует до исполнения указанных предписаний. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах определяется Налоговым кодексом Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 5 Налогового кодекса Российской Федерации акты законодательства о налогах, как правило, вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. При этом решения органов местного самоуправления, устанавливающие налоги, повышающие налоговые ставки или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков и иных участников налоговых правоотношений, не имеют обратной силы. Решения, отменяющие налоги, понижающие налоговые ставки или иным образом улучшающие положение налогоплательщиков, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Порядок вступления в силу уставов муниципальных образований и изменений к ним определяется Федеральным законом № 131-ФЗ.

Муниципальный правовой акт может быть отменен, его действие может быть приостановлено, в него могут быть внесены изменения и дополнения решением (другим муниципальным правовым актом) органа или должностного лица, принявшего (издавшего) муниципальный правовой акт.

Муниципальный правовой акт может быть отменен (признан утратившим силу), его действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законом. В случае признания нормативного правового акта незаконным (недействующим) решением суда, вступившим в законную силу, указанный акт в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации утрачивает силу полностью или в части, вместе с другими нормативными правовыми актами, основанных на его положениях или воспроизводящими его положения. Согласно статье 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт, признанный незаконным (недействующим), не подлежит применению полностью или в части и должен быть приведен в соответствие с законом. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Необходимо отметить, что утрата силы муниципального правового акта не освобождает орган (должностное лицо) местного самоуправления, принявшие (издавшие) такой правовой акт от обязанности выполнения решения суда путем отмены муниципального правового акта полностью или в соответствующей части либо путем внесения в него соответствующих изменений. При этом представительный орган муниципального образования должен выполнить требования решения суда в течение трех месяцев, а глава муниципального образования или глава местной администрации – в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в силу (если судом не установлен иной срок). В случае невыполнения указанного требования представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, глава местной администрации могут быть привлечены к ответственности перед государством в виде досрочного прекращения полномочий или отрешения от должности в порядке, установленными статьями 73 и 74 Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом ненормативный правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления, не соответствующий закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу может быть признан недействительным. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает возможность признания незаконными (недействительными) ненормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако в этом случае суд может возложить на орган (должностное лицо) местного самоуправления обязанность устранить допущенные нарушения прав и свобод граждан. Такое судебное решение является основанием для пересмотра соответствующего муниципального правового акта.

В случае опротестования прокурором муниципального правового акта орган (должностное лицо) местного самоуправления, принявшие (издавшие) правовой акт, обязаны рассмотреть протест прокурора в порядке и в сроки, установленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». При этом протест на муниципальный правовой акт должен быть рассмотрен не позднее, чем в десятидневный срок со дня его поступления, а протест на правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования – на ближайшем заседании. В случае принятия нового федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации муниципальный правовой акт должен быть приведен в соответствие с указанным нормативным правовым актом.

Устав муниципального образования, а также муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений к уставу муниципального образования (далее – устав муниципального образования и изменения к нему) принимаются представительным органом муниципального образования (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования) должен быть опубликован (обнародован) не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии одновременно с опубликованием порядка учета предложений по указанному проекту и порядка участия граждан в его обсуждении. Кроме того, статьей 28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования и изменений к нему. Устав муниципального образования и изменения к нему принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и изменения к нему в течение 15 дней после принятия направляются главой муниципального образования в территориальный орган юстиции в субъекте Российской Федерации для государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Для государственной регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования) в регистрирующий орган представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

- устав муниципального образования (для регистрации устава муниципального образования);

- новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями и дополнениями (для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования);

- решение представительного органа муниципального образования (схода граждан) о принятии устава муниципального образования (муниципального правового акта);

- протокол заседания представительного органа муниципального образования (схода граждан), на котором был принят устав муниципального образования (муниципальный правовой акт);

- сведения об источнике и дате официального опубликования проекта устава муниципального образования (муниципального правового акта);

- сведения о результатах публичных слушаний по проекту муниципального образования (муниципального правового акта).

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан).

Регистрирующий орган в течение тридцати дней со дня представления устава муниципального образования (изменений к нему) осуществляет проверку соответствия устава муниципального образования (изменений к нему) на соответствие действующему законодательству, а также соблюдения установленного порядка принятия устава муниципального образования (изменений к нему) и принимает решение о государственной регистрации либо об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования (изменений к нему). Регистрирующий орган в пятидневный срок после принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования (изменений к нему) направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования (изменения к нему), а также свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования (изменений к нему). Устав муниципального образования (муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования), прошедший государственную регистрацию и возвращенный главе муниципального образования, должен быть официально опубликован (обнародован). Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В случае, если в результате проверки регистрирующий орган придет к выводу о противоречии устава муниципального образования действующему законодательству либо о нарушении установленного порядка его принятия, он принимает мотивированное решение об отказе в регистрации муниципального образования и в пятидневный срок направляет его главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования (изменений к нему) не является препятствием для повторного представления устава муниципального образования (изменений к нему) для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Кроме того, отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (изменений к нему) могут быть обжалованы в судебном порядке.

Дата добавления: 2015-08-03