Во второй половине XX века 4 страница

США действительно были заинтересованы в стабилизации представительных систем в странах региона. Это обеспечивало большую открытость, прозрачность и предсказуемость госу­дарств региона. Их подтягивание под англосаксонскую модель политического устройства заметно облегчало для США гло­бальное регулирование в этом районе мира, расширяло воз­можности воздействия на политические процессы и экономи­ческое развитие. «Демократические правительства, разделяю­щие наши ценности — важнейшее условие для обеспечения интересов США в регионе», — говорилось в запросе о помощи латино-карибским странам Агентством международного разви­тия Госдепартамента на 1998 год.

Организация американских государств стала «разворачи­ваться» в сторону демократической консолидации еще в конце 80-х годов. На рубеже двух десятилетий ОАГ осуществила мо­ниторинг президентских выборов в Никарагуа, Гайане, Пара­гвае, Сальвадоре и Перу. В 1990 г. решением Генеральной ас­самблеи при Генеральном секретариате был создан Отдел по поддержке демократии, которому вменялось в обязанность тех­ническое обеспечение контроля над соблюдением в государст­вах-членах конституционных норм.

Началу разработке новых уставных положений в области за­щиты демократии в регионе положили два документа: «Обяза­тельство Сантьяго по обеспечению демократии и обновлению межамериканской системы» и составленная на его основе резо­люция 1080, одобренные на сессии Генеральной ассамблеи (ГА) ОАГ в июне 1991 г. в Сантьяго (Чили). Суть этих доку­ментов сводилась к следующему: правительства стран-членов становились подотчетными региональной организации в отно­шении тех средств, посредством которых они приходят к влас­ти и ее удерживают.

Специальная сессия ГА ОАГ в декабре 1992 г. в Вашингтоне приняла специальный протокол о внесении изменений в Устав, добавив в главу III, регламентирующую членство в организа­ции, статью, устанавливающую специальный механизм приос­тановления членства государств, где «силой свергнуты демо­кратически избранные правительства» (ст. 9). Кроме того, в на-

чале 90-х годов в рамках системы был разработан и применен в период конституционных кризисов на Гаити (1991—1994 гг.), в Перу (1992 г.), в Гватемале (1993 г.) комплекс коллективных мер по восстановлению демократических норм правления.

Не во всех случаях и в особенности в ходе разблокирования ситуации на Гаити коллективные меры оказались эффективны­ми. Тем не менее, в 90-е годы в ОАГ были получены интерес­ные наработки в области создания регионального механизма обеспечения стабильности демократических систем. Межаме­риканская система в этом отношении продвинулась заметно дальше других региональных аналогов, предприняв оригиналь­ную попытку пересмотреть традиционную концепцию неогра­ниченного и абсолютного национального суверенитета и со­здать юридическую основу для «квалифицированного» коллек­тивного вмешательства при определенных условиях.

Однако формирование коллективной системы «безопаснос­ти демократии», несмотря на благоприятную обстановку начала 90-х годов, существенно осложнялись тем, что США в после­военные годы сумели существенно дискредитировать политику «продвижения демократии».

Именно политика США, казалось бы, поднявшая на щит защиту демократии, как это ни парадоксально звучит, в 90-е годы стала одним из главных препятствий на пути создания многосторонней системы в этой области. Контуры однополюс­ного миропорядка, отчетливо просматривавшиеся в 90-е годы, объективно расширяли возможности США прибегать к практи­ке односторонних силовых мер, направленных на изменение политического строя государств, которые Вашингтон рассмат­ривал как недемократические.

Главным объектом «силовой демократизации» в начале де­сятилетия стала Куба. Американо-кубинский конфликт в нача­ле 90-х годов вышел из состояния стабильного непокоя, в ко­тором он находился на протяжении почти трех десятилетий.

В мае 1992 г. Дж. Буш подписал одобренный Конгрессом «Акт в поддержку демократии на Кубе», известный как «Акт Торричелли»*, предусматривавший ужесточение торгово-эконо­мических санкций.

«Акт Торричелли» стал первым очевидным признаком того, что, несмотря на разработку в рамках межамериканской систе­мы коллективного механизма обеспечения «безопасности демо­кратии», США резервировали за собой право действовать вне его рамок и, более того, принимать односторонние меры, не считаясь с тем, что те затрагивают интересы других стран-чле­нов ОАГ.

* Законопроект был подготовлен сенатором Л. Торричелли.

Реакция большинства государств Латинской Америки на принятие «Акта Торричелли» была достаточно настороженной. Ведь это было время, когда в регионе был пик эйфории присо­единения к североамериканскому интеграционному блоку. К тому же после распада послевоенного миропорядка Латинская Америка осталась один на один с США и искала пути адапта­ции к новой геополитической ситуации. Все это неизбежно оказывало сдерживающее влияние на внешнеполитический курс ведущих стран региона. Тем не менее ряд государств, и прежде всего Мексика, Колумбия, Бразилия, выступили с кри­тикой экстерриториального характера закона. Однако боль­шинство государств региона воздержалось при голосовании внесенного Кубой проекта резолюции на сессии ГА ООН в сентябре 1992 г., осуждавшего меры США по ужесточению экономической блокады острова.

Однако голосование через год было совсем иным. Число ла-тино-карибских государств, поддержавших резолюцию, возрос­ло более, чем вдвое и составило 25. В последующие годы по­давляющее большинство стран региона стабильно голосовало в поддержку вносимой Кубой резолюции, осуждавшей торгово-экономическую блокаду. На голосовании в 1999 г. среди 157 государств, поддержавших резолюцию, было 28 латино-кариб-ских. Против проголосовали лишь США и Израиль.

Изначально резко отрицательной была реакция подавляю­щего большинства стран региона на Закон о свободе и соли­дарности с Кубой, разработанный сенаторами Дж. Хелмсом и Д. Бертоном в 1995г. и подписанный Б. Клинтоном 12 марта 1996 г. (этот документ получил название Закон Хелмса — Бер-тона). Новый законопроект, внесенный в условиях, когда «Акт Торричелли» не принес ожидаемых результатов, а кубинским властям удалось стабилизировать экономическую ситуацию и даже добиться в 1994—1995 гг. некоторого экономического роста, был направлен на существенное ужесточение эмбарго.

Уже в июне 1996 г. на очередной сессии Генеральной ас­самблеи ОАГ в Панаме латиноамериканские государства и Ка­нада инициировали обсуждение Закона Хелмса — Бертона, хотя этот вопрос изначально не фигурировал в повестке дня. Несмотря на ожесточенное сопротивление США, подавляю­щим большинством голосов была принята резолюция, выра­жающая серьезную озабоченность принятием этого закона и содержащая поручение Межамериканскому юридическому ко­митету (МЮК) дать ему правовую оценку. В конце августа 1996 г. Межамериканский юридический комитет на своем экс­тренном заседании в Рио-де-Жанейро принял документ, в ко­тором отмечалось несоответствие Закона Хелмса — Бертона международному праву, а также то, что он уже нанес ущерб компаниям Канады и Мексики.

При общей отрицательной первоначальной реакции прави­тельствам стран региона стоило немалого труда выработать единую позицию. Это наглядно проявилось на десятой по счету встрече президентов стран-членов Группы Рио в г. Коча-бамбе (Боливия, сентябрь 1996 г.), где лидеры ведущих 13 го­сударств региона в течение четырех дней согласовывали текст заключительного документа.

Латиноамериканским правительствам приходилось преодо­левать непростой барьер, причем не только психологического порядка. США, максимально используя «новое партнерство» с Латинской Америкой, предприняли попытку не просто нейтра­лизовать негативную реакцию стран региона на Закон Хелмса — Бертона, но и опереться на латиноамериканские голоса в ООН. Рассчитывали США и на поддержку стран региона в смещении с поста Генерального секретаря ООН Б. Бутроса Гали. Другими словами, Вашингтон вновь, спустя почти пять десятилетий, стремился включить латиноамериканскую «машину голосова­ния» в этой организации. О том, что решению этой задачи уде­лялось повышенное внимание, свидетельствовала поездка в Кочабамбу М. Олбрайт, в то время занимавшей пост постоян­ного представителя США в ООН.

«Мы отвергаем любую попытку введения односторонних санкций, придающих экстерриториальный характер националь­ному законодательству», — говорилось в тексте документа, принятого на встрече Группы Рио. Было бы, видимо, излиш­ним преувеличением характеризовать подобный демарш Груп­пы Рио как «дипломатическую победу». И тем не менее, в очень непростой ситуации группировка сумела занять пози­цию, ясно показывающую, что любые рецидивы прошлого, связанные с односторонними акциями США, несмотря на новые партнерские отношения и проект создания Панамери­канской зоны свободной торговли, будут встречать противо­действие со стороны ведущих государств региона.

Более того, латиноамериканские государства сумели зару­читься поддержкой в этом вопросе Ибероамериканского сооб­щества. Речь идет о ежегодно проводимых с 1991 г. встречах глав государств Латинской Америки, Испании и Португалии, которые на саммите в г. Барилоче (Аргентина, ноябрь 1995 г.), по сути, конституциировали организационную структуру объ­единения.

В целом же в политике «продвижения демократии» в Запад­ном полушарии к концу 90-х годов выявлялось два малостыку-ющихся друг с другом подхода. Один — односторонние меры по «силовой демократизации» — был вновь взят на вооружение Соединенными Штатами. Другой — многостороннее несиловое воздействие, главным образом, через ОАГ, отстаивался ведущи­ми государствами Латинской Америки.

Об обостренном восприятии в регионе любых односторон­них мер, тем более откровенно нарушавших международное право, свидетельствовало не только энергичное неприятие по­давляющим большинством стран региона Закона Хелмса — Бертона. Весьма показательной была реакция на военную акцию НАТО в отношении Югославии в марте—мае 1999 г. Группа Рио оказалась, по существу, единственной региональ­ной организацией, которая выступила против бомбардировок и обвинила Северо-Атлантический альянс в нарушении междуна­родного права. В специальном заявлении от 6 марта 1999 г. было указано, что действия НАТО не только не являлись аде­кватным ответом на межэтнический конфликт в Косово, но и противоречили ст. 50 (пункт 3) Устава ООН.

Другой острой темой межамериканских отношений в 90-е годы стала «война с наркотиками». В Западном полушарии к этому времени завершилось формирование разветвленной меж­дународной системы наркобизнеса и наркотрафика. Была со­здана специальная банковская сеть по отмыванию денег, в ко­торой оказались задействованы финансовые учреждения США, Мексики, Карибских государств. Наркокартели обеспечивали себе многовариантность транзитных маршрутов доставки нар­котиков на американский рынок через Мексику и Карибский бассейн. Наркомафия глубоко проникла в политические струк­туры, силовые ведомства, судебную систему ряда стран регио­на. Наглядным примером были Колумбия и Мексика, где нар­кобизнес затронул верхние этажи власти.

В начале последнего десятилетия XX в. наркотрафик в ре­гионе не просто не поддавался контролю со стороны США, не­смотря на существенное наращивание усилий по противодей­ствию ему, но и получал «новый ресурс» развития, активно ос­ваивая европейский континент и постсоветское пространство.

Взаимодействие со странами-производителями началось еще в 1986 г. и обрело весьма специфическую форму. Сенат США своей резолюцией ввел механизм ежегодной сертифика­ции стран мира в области борьбы с наркобизнесом и наркотра­фиком. С тех пор сертификация превратилась, пожалуй, в наи­более конфликтообразующий элемент во внешней политике США, на протяжении полутора десятилетий вызывавший наи­большую напряженность в отношениях с латиноамерикански­ми партнерами. Ни по какому другому вопросу, не считая За­кона Хелмса — Бертона, США не сталкивались с практически единодушным неодобрением международным сообществом. Тем не менее, сертификация проводилась из года в год, и в конце 90-х Вашингтон не был намерен отказываться от этого внешнеполитического механизма, несмотря на очевидные меж­дународные издержки.

Сертификация, будучи наиболее ярким носителем односто­ронней проекции во внешней политике США, не означала ка­тегорического неприятия каких-либо многосторонних инициа­тив и, в частности, создания региональных механизмов борьбы с наркобизнесом. Об этом, казалось бы, свидетельствовала со­зданная еще в 1988 г. при поддержке США в рамках ОАГ Меж­американская комиссия по борьбе со злоупотреблениями нар­котиками, которая должна была превратиться в координирую­щий механизм в этой области. В течение целого десятилетия комиссия, по сути, так и не приступила к выполнению своих основных функций. С одной стороны, США не были заинтере­сованы в расширении ее реальных полномочий, стремясь не потерять единоличный контроль за наркополитикой в регионе. С другой — ведущие страны — производители наркотиков ис­пытывали опасения, что Комиссия станет еще одним механиз­мом сертификации и соответственно международного давления на неблагополучные страны.

Рассматривая в качестве главной задачи «войну с наркоти­ками» США предприняли немалые усилия с тем, чтобы не только оживить военно-политические связи с государствами Латино-Карибского региона, но и выстроить обновленную сис­тему континентальной безопасности в условиях, когда Меж­американский договор о взаимной помощи уже почти просто не упоминался. Старт новому проекту был дан в июле 1995 г. в г. Вильямсбурге (Вирджиния, США), где министр обороны США У. Перри провозгласил начало «нового этапа межамери­канского военного сотрудничества на принципах коллективной безопасности». Главной задачей вооруженных сил региона в новую постконфронтационную эпоху должна была стать «за­щита демократических ценностей как основы континентальной безопасности, а также совместное противодействие наркотер­роризму и наркотрафику».

Такая постановка вопроса в чем-то напоминала кратковре­менный период интенсификации межамериканских военных связей три десятилетия назад. Как уже отмечалось, и тогда США стремились замкнуть вооруженные силы на внутренний фронт. Параллели эти весьма условны, и в первую очередь, в силу принципиально иных условий в мире. Тот факт, что Пен­тагон вновь стал продвигать разработанный в одностороннем порядке континентальный проект, в котором расписывалась роль вооруженных сил региона, неизбежно порождал уже зна­комый нам по предыдущим эпизодам «иррациональный эф­фект неприятия» со стороны ряда государств, хотя, по сути, никто не мог что-либо серьезное противопоставить американ­скому проекту.

Попытки США возглавить создание новой системы конти­нентальной безопасности, несмотря на внешний успех совещания в Вильямсбурге, где «на волне» саммита в Майами много говорилось о новой эре сотрудничества, как показали дальней­шие события, оказались результативными лишь отчасти. Воен­но-политическое сотрудничество действительно заметно интен­сифицировалось, и, в частности, на базе ЮЖКОМа, располо­женного до 1998 г. в зоне Панамского канала. В середине де­сятилетия здесь неоднократно проходили многосторонние ма­невры, в ходе которых отрабатывались операции по поддержа­нию мира, оказанию гуманитарной помощи и противодейст­вию наркобизнесу и наркотрафику. Командующий ЮЖКОМом У. Кларк незадолго до своего перевода в НАТО в мае 1997 г. заявил, что Южное командование распространило свою ответ­ственность с 19 государств Карибского бассейна на все 32 го­сударства Западного полушария в целях поставить под единое начало войну с наркотрафиком.

Вместе с тем, далеко не все соответствовало первоначаль­ным планам. И это подтвердили результаты последующих сове­щаний глав военных ведомств в Барилоче (Аргентина, октябрь 1996 г.) и Майами (США, сентябрь 1997 г.). В частности, не нашла ожидавшейся единодушной поддержки выдвинутая в Барилоче американской делегацией инициатива создания в Ва­шингтоне Межамериканского центра изучения континенталь­ной безопасности, в котором проходили бы подготовку граж­данские служащие военных ведомств стран региона. Бразилия, Мексика, Никарагуа достаточно сдержанно отнеслись к идее создания многонациональных формирований для борьбы с наркотрафиком в регионе, которая в свою очередь была реши­тельно поддержана Аргентиной.

Камнем преткновения во многом была Бразилия, которая, будучи региональной державой, заметно влияла на позиции со­седних государств. Идея создания стратегического пояса вокруг Амазонии за счет размещения Соединенными Штатами радар­ных установок в Перу, Колумбии, Эквадоре, Боливии, Вене­суэле и Гайане с целью концентрации усилий в борьбе с нар­котрафиком, в правящих кругах Бразилии интерпретировалась как попытка ограничить суверенитет страны в этом районе и в конечном итоге поставить его под международный контроль.

Главным объектом внимания к концу 90-х годов станови­лась Колумбия, где ситуация с наркотрафиком, в которой ока­зались задействованы и воюющие с партизанами парамилита-ристские структуры, связанные с армией, и сами партизаны, стала выходить из-под контроля центральный властей. Попыт­ка правительства А. Пастраны в 1998—1999 гг. оживить перего­ворный процесс не дала каких-либо ощутимых результатов. Более того, именно в 1999 г. захваты заложников, бои с регу­лярной армией и парамилитаристскими отрядами обрели осо­бенно ожесточенный характер, унося сотни человеческих жизней. Возникла ситуация, когда боевые действия могли выплес­нуться через границы страны на территорию соседней Венесуэ­лы и других государств. Венесуэла, Перу, Эквадор, Панама су­щественно укрепили свои воинские контингенты на границах с этой страной.

Все лето 1999 г. в прессу то и дело просачивались слухи о возможной либо односторонней американской, либо многосто­ронней интервенции в Колумбии. В особенности ситуация обострилась после того, как над территорией, контролируемой партизанами, 23 июля 1999 г. был сбит американский самолет-разведчик.

На конец 2000 г. сценарий интервенции выглядел маловеро­ятным. Практически все страны региона и, в первую очередь, Бразилия, выступали против коллективной вооруженной акции, а односторонняя американская интервенция имела бы слишком высокую политическую и моральную цену. Да и про­веденный зондаж американского общественного мнения после событий в Косово показывал, что Белый дом вряд ли мог рас­считывать на поддержку в случае отправки в Колумбию воору­женных сил, даже если бы с подобной просьбой обратились власти этой страны. Однако потенциальные риски полной утери контроля колумбийских властей над ситуацией, а также возможное расползание конфликта на территории соседних Панамы и Венесуэлы — главного поставщика нефти на амери­канский рынок, в перспективе не исключали и такой вариант развития событий.

Обострившаяся ситуация в Колумбии и вокруг нее в извест­ном смысле заслонили собой проблему создания многосторон­него регионального механизма контроля за борьбой стран-чле­нов межамериканской системы против контрабанды наркоти­ками, обсуждавшуюся на второй встрече глав государств Запад­ного полушария в Сантьяго (апрель 1998 г.).

На встрече в верхах в Сантьяго было официально принято решение о разработке многосторонней системы оценки усилий стран-членов в борьбе с наркобизнесом. Много говорилось о необходимости повышения роли Межамериканской комиссии по борьбе со злоупотреблениями наркотиками, которая и должна превратиться в орган, ежегодно рассматривающий и ут­верждающий национальные стратегии.

В 1999 г. Комиссией был одобрен Механизм многосторон­ней оценки (ММО). Разработанный межправительственной ра­бочей группой ММО, как отмечал в своем ежегодном докладе Генеральный секретарь ОАГ С. Гавирия, был ориентирован на отслеживание совместных усилий по борьбе с наркобизнесом в Западном полушарии. Основанный на принципе разделенной ответственности, взаимности, комплексном подходе и уваже­нии национальных законодательств, ММО не был нацелен на

применение санкций, а наоборот, — на сотрудничество в войне с наркотиками.

На сессии ГА ОАГ в Гватемале (6—8 июня 1999 г.) был со­здан новый коллективный механизм — Межамериканский ко­митет по борьбе с терроризмом, который должен был тесно взаимодействовать с Комиссией по борьбе со злоупотребления­ми наркотиками.

Слишком короткий срок деятельности новых образований в рамках системы, к сожалению, не позволяет сделать опреде­ленный вывод об их реальной эффективности. Создание ММО, безусловно, стало весомым шагом на пути к налаживанию многостороннего сотрудничества в этой области. Сам факт, что были разработаны критерии оценки, а международная группа экспертов уже приступила к работе, свидетельствовал о том, что большинство латиноамериканских государств выразили не вербальную, как это нередко бывало в прошлом, а реальную заинтересованность в наращивании совместных усилий в борь­бе с наркотиками.

Вместе с тем, США продолжали не выказывать особой за­интересованности в реальной передаче функций контроля за состоянием борьбы с наркобизнесом какому-то многосторон­нему органу. Не исключено, что смысл демаршей, демонстри­ровавших предрасположенность Вашингтона к созданию многостороннего механизма, сводился лишь к тому, чтобы до­полнить одностороннюю сертификацию некоей региональной процедурой и, тем самым, снизить дипломатические издержки.

Не следует забывать, что США в течение полутора десяти­летий не только не способствовали созданию действительно эффективного многостороннего механизма, но и ежегодно от­кровенно противопоставляли ему одностороннюю сертифика­цию, чем во многом ограничивали саму возможность создания такого механизма. Оказалось, что преодолеть накопленную инерцию взаимной подозрительности и неверия в возможность равноправного и конструктивного взаимодействия существенно сложнее, чем выработать дипломатически «причесанную» резо­люцию на встрече в верхах. США, признавая необходимость многостороннего взаимодействия, по-прежнему невысоко оце­нивали реальную способность своих латиноамериканских парт­неров результативно сотрудничать.

С другой стороны, латиноамериканские правительства, не ставя под сомнение то, что ни одно государство в мире не предпринимает таких усилий в борьбе с международной контрабандой наркотиками и что сотрудничество с США имеет императивный характер, вместе с тем отчетливо понимали, что, пожалуй, еще никогда прессинг на них, даже, несмотря на на­ступление «новой эры» после саммита в Майами, не был так силен. Соединенными Штатами не только выставлялось жесткое требование сотрудничать на американских условиях в обес­печении своих собственных национальных интересов. Эти ус­ловия затрагивали практически все основные стороны жизне­деятельности национального государства: конституционный строй, судебную систему, военно-гражданские отношения, со­циальную политику, банковское дело. По всем этим позициям страны региона обязаны были «вписываться» в американскую стратегию войны с наркотиками. Очевидно, что это само по себе рождало мощную реакцию отторжения и противодействия. В результате парализовывались даже те начинания, которые действительно носили необходимый характер.

Порой цифры оказываются куда красноречивее любых рас­суждений. Из 17 млрд долл. «наркобюджета» США на 1998 г. лишь 5 млн долл. шло на многосторонние программы сотруд­ничества в борьбе с наркобизнесом и наркотрафиком.

В XXI в. США и Латинская Америка вступают с целым ба­гажом проблем, по которым их позиции не совпадают, начиная от разного видения нового миропорядка и заканчивая такими конкретными вопросами, как односторонние сертификации, торговый протекционизм, ущемление прав мигрантов. Список легко можно продолжить, и все это лишний раз подтверждает необходимость системы, призванной в рамках единого между­народно-правового пространства способствовать разрешению противоречий и взаимодействию на многосторонней основе по все более широкому кругу вопросов. В этом отношении замет­но обновившаяся в 90-е годы межамериканская система оста­валась одним, хотя и не единственным механизмом решения этих задач, ресурс которого не исчерпан.

Литература

Интеграция в Западном полушарии на пороге XXI века. М., 1998.

Латинская Америка в международных отношениях XX век. М., 1988. Т. 1-2.

Сударев В. П. Взаимозависимость и конфликт интересов: США и Латинская Америка (вторая половина XX века). М., 2000.

Центральноамериканский конфликт: от противоборства к урегули­рованию. М., 1992.

The United States and Latin America: the New Agenda. L., 1999,

Глава З.
Эволюция наднациональных институтов
Европейского союза в региональной подсистеме
международных отношений
Европейская интеграция представляет собой нечто большее, нежели только создание общего рынка в рамках региональной подсистемы международных отношений. Как продемонстрировало последнее десятилетие ХХ в., в Европейском союзе (ЕС) речь также идет и о политическом регулировании. Сфера полномочий институтов ЕС расширяется, охватывая все новые аспекты жизни европейских граждан. Интеграционный процесс оказывает свое влияние и на содержание проводимой в странах Европы политики, и на формы политического управления в этих странах. Попытаемся это показать, представив развитие институтов ЕС в региональной подсистеме международных отношений в исторической перспективе.
В ходе развития Европейского союза его структуры радикально трансформировались по крайней мере дважды. Институты ЕС меняли свою конфигурацию, совершая крутые развороты в довольно короткий период. В 60—70-е годы наднациональные черты первоначальной структуры отступили в тень, уступив место межправительственным институтам. С 80-х годов получила развитие система многоуровнего управления, контроль национальных правительств был ослаблен действиями национальных и субнациональных действующих лиц. Чем были вызваны столь резкие перемены?

1950-е годы

После Второй мировой войны в Западной Европе государство, те. иерархический национальный порядок, подверглось множеству нападок. Народы стали требовать от своих правительств большей эффективности и большей ответственности, чем эти правительства в состоянии были обеспечить. Послевоенная разруха, голод, массовый страх перед возможностью новой войны привели к тому, что именно в этот период из частной сферы в публичную переместились многие экономические и социальные ожидания европейского населения, связанные с базовыми стандартами в обеспечении людей продовольствием, жильем, работой, в предоставлении молодежи возможности получить хорошее образование. Все эти по сути своей эгалитарные требования, если бы национальные правительства продолжали их игнорировать, грозили вылитьсяв социально-политические изменения, катастрофические для государства как института иерархического социального порядка.
В таких достаточно драматичных условиях идея региональной интеграции явилась одним из возможных ответов на подобные вызовы. Она подразумевала, что репутация государства в глазах эгалитарного настроенной публики может быть восстановлена, если оно примет политическую форму, отличную от национальной — а именно форму европейской федерации.
Авторы Плана Шумана предложили постепенно двигаться к этой цели, чтобы подготовить национальные общества западноевропейских стран к глубоким политико-организационным изменениям. Начальным шагом должно было стать создание общего рынка для производства и продажи угля и стали. В согласии с неофункциональной логикой авторов проекта, в начале 50-х годов явился особый набор наднациональных институтов, чьи полномочия должны были постепенно расширяться.
Ожидалось, что при успешном выполнении поставленных задач этим институтам будет гарантирована поддержка и национальных элит, и массовой публики. Подспудное намерение состояло в том, чтобы заманить национальные правительства в «ловушку» интеграционного процесса, из которой потом они уже не смогли бы выбраться, так как интеграционные институты доказали бы свою более высокую эффективность в удовлетворении целого ряда приоритетных потребностей населения в сравнении с более узкими возможностями национального государства.
Европейское сообщество зарождалось как институт «Европы», приверженной методам активного государственного вмешательства в экономику. Ведь уголь был объектом особенно жесткого государственного и межгосударственного регулирования. Предполагалось, что бюрократы будут играть в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) важную роль в распределении доходов. Такие предположения в конечном счете оправдались: шаг в сторону создания в рамках ЕОУС единого рынка явился не естественным результатом свободной конкуренции, а был осуществлен сверху, бюрократическим путем.
В тот период идеологический климат в Западной Европе был исключительно благоприятен для распространения представлений, будто строительство сверхгосударства может стать средством преодоления недостатков государства-нации с его относительно ограниченной территориально-административной базой. Считалось также, что это особенно важно для предотвращения будущих войн в Европе. Во Франции, Западной Германии, Италии и странах Бенилюкса многие политики социалистического, христианско-демократического и либерального направлений симпатизировали подобным идеям, которые с социокультурной точки зрения были идеями иерархическими, так как порядок и стабильность — это по существу центральные приоритеты иерархической культуры.
В соответствии с Парижским договором 1951 г., главным институтом в структуре ЕОУС стал Верховный руководящий орган — бюрократическое образование, занимавшееся регулированием угледобывающей и сталелитейной промышленности шести вошедших в объединение государств. Чтобы Верховный орган был независим от национальных правительств и, тем самым, была бы укреплена новая иерархическая структура регионального политического управления, он должен был получать свой собственный доход на финансирование административных и управленческих дел от налога на продукцию соответствующих отраслей.
Для многих наблюдателей сам по себе образ динамичной и просвещенной бюрократии, который воплощал собою Верховный руководящий орган, был непосредственным отражением особенностей «французской политической и административной культуры». Непосредственным прототипом Верховного руководящего органа послужил Комиссариат планирования, созданный в 1945 г. наряду с Советом планирования и Модернизационной комиссией, для выполнения в послевоенных условиях французского плана промышленной модернизации и привлечения инвестиций в промышленность Франции.
К появлению ЕОУС подтолкнули опасения, что без наднационального руководства неравномерное распределение французских и германских угольных и железорудных ресурсов, которые в те времена считались ключом к экономической власти в целом, может вскоре привести к началу новой войны. Перенеся ответственность за угольную и сталелитейную отрасли промышленности с национального уровня на наднациональный, эти ключевые отрасли надеялись изолировать от разрушительного политического давления.
К 1955 г., вдохновленные успехами ЕОУС, авторы и непосредственные основные участники интеграционного проекта стали все более склонялся к мысли о создании нового сообщества — на этот раз в сфере мирного использования атомной энергии, которая вызывала к себе огромный интерес как новый фактор, обещавший трансформировать всю промышленность и существующий в Западной Европе социальный порядок. Относительно небольшой группе квалифицированных и хорошо информированных бюрократов как будто бы предоставлялась еще одна возможность продемонстрировать свою способность эффективно действовать во имя общего блага на
основе еще только обретаемого научного знания.
В сравнении с новыми проектами француза Ж. Монне по развитию отраслевой интеграции идея общей интеграции в форме общего рынка, с которой примерно в то же время выступил голландец И. Бейен, оставляла меньше места для независимых действий технократов. Она несла с собой и более сильные эгалитарные мотивы. Ведь отраслевая интеграция не могла способствовать укреплению чувств солидарности и единства в Европе в той же мере, как общая экономическая интеграция. Бейен и те, кто разделял его точку зрения, в частности, читали особо важным, что чувство совместной ответственноси западноевропейских государств за общее благосостояние должно найти свое воплощение в организации, преследующей общие интересы. Такая организация должна была бы иметь исполнительный орган, ответственный не перед национальными правительствами, а перед наднациональным парламентом.
На практике удалось достичь компромисса между идеями отраслевой и общей экономической интеграции. Евратом и Общий рынок (Европейское экономическое сообщество) одновременно вступили в действие в 1958 г. Но Евратом впоследствии не оправдал возлагавшихся на него больших надежд, а ЕЭС, как материализация идеи общего рынка, оказалось более успешным и с тех пор заняло центральную территорию на поле практической интеграции.
Институциональная структура ЕЭС, как и Евратома, была смоделирована по образцам ЕОУС, но имелись и существенные отличия. Самое важное среди них — это более влиятельный Совет министров. Сильный Совет логически хорошо сочетался с эгалитарным пониманием Европы как «семьи» наций, которые сами ответственны за свое общее будущее. Подобный союз наций (семья) не нуждается в институте экспертов, которые бы их понукали и контролировали. В результате родился новый облик Комиссии (взамен практически независимого в своих полномочиях Верховного органа) как исполнительного секретариата при Совете министров. В сравнении с ЕОУС, произошло значительное падение роли бюрократического органа в общей институциональной структуре.
В изменившихся обстоятельствах Совет стал центральным институтом во всей системе как главный инструмент достижения того, что нации (а на деле национальные правительства) хотели бы получить от регионального сотрудничества. Но эгалитарная организация редко бывает эффективной в принятии решений наднациональной значимости. Британский специалист Дж. Пиндер пишет по этому поводу: «Здравый смысл подсказывает, что если все должны прийти к согласию прежде, чем что-либо решается, то решений вряд ли будет много...

Дата добавления: 2015-08-02