Учредительные документы Европейского Союза

Система учредительных документов “нового” Европейского Союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств-членов организации.

Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками:

– кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traité – “мини-договор”), и

– подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении[52].

По настоянию ряда государств-членов, прежде всего, Великобритании, ссылки на “конституционный” характер базового договора было решено устранить (см. выше, раздел 1 комментария). Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое прежнее, знакомое всем название – Договор о Европейском Союзе (55 статей). Второй, подробный документ, соответственно, был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование “Договоры”.

Как уже отмечалось в предисловии, “Договоры” de jure являются “старыми” документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 90-е (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) и 50-е (Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г.) годы XX столетия. Лиссабонский договор 2007 г. “лишь” внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de fаcto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе – “нового” Европейского Союза.

Место и дата подписания “Договоров”, тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и далее неофициально именоваться как “Маастрихтский договор 1992 г.” (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функционировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества – как “Римский договор 1957 г.” (также в редакции Лиссабонского договора 2007 г.)[53].

Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов “нового” ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга, Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых “основывается Союз” (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Союза). По своей юридической силе к “Договорам” приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах (см. ниже, пункт 2.5 комментария).

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС (“Договоры”) и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

“Договоры” выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правом ЕС[54]. Также аналогично конституциям государств “Договоры” служат юридической основой для издания органами Европейского Союза многочисленных законодательных и иные правовых актов (вторичное, или производное право ЕС)[55]. В случае несоответствия актов вторичного права положениям “Договоров” подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный “конституционный контроль” в рамках ЕС.

Учредительные документы Европейского Союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран – государств-членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском Союзе). В то же время, в “новом” ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в “старом” Европейском Союзе.

Ранее государства-члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными “владыками Договоров”, то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий “европейский” интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам.

В “новом” Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках “обычной процедуры пересмотра”) впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза.

Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений “Договоров” вводится дополнительный этап – созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европейского парламента и Комиссии)[56].

В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра “Договоров” и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений “Договоров” является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента.

Кроме “обычной процедуры пересмотра” статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также “упрощенные процедуры пересмотра”, которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах).

В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов (“языков Договоров”). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств-членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например, в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г.

Перечень “языков Договоров”, которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными.

Кроме того, в “новом” Европейском Союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий “Договоров” на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, и при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском Союзе).

Структура учредительных документов имеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи [57].

Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на:

– параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

– пункты, обозначаемые латинскими буквами а, b, с и т.д. (например, пункт “b” параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского Союза) [58];

– подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т.д. (например, подпункт “i” пункта “b” статьи 25 Договора о Европейском Союзе);

– тире, обозначаемые на тексте знаком “–” (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского Союза).

– абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе).

Общей чертой “Договоров” является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа[59]. С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из “Договоров” (так называемые “мотивировочные положения”). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г.[60]

Как уже указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий “мини-договор” и другой подробный, детализирующий предписания первого.

Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из “Договоров” в отдельности[61].

Структура Договора о Европейском Союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I “Общие положения” – самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и “Договоров” в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Европейского Союза (статья 6).

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основополагающие ценности Союза (статья 7), и – впервые в его истории – необходимость установления “привилегированных отношений” между ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких сомнений, относится и наша Россия (статья 8)[62].

Раздел II “Положения о демократических принципах” развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принципов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демократии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья 11)[63].

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой “гражданской инициативы” – права граждан Союза в количестве не менее 1 млн. человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов на европейском уровне.

Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским договором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных протоколах к учредительным документам, в частности, в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.

Раздел III “Положения об институтах” (статья 13 – статья 19) устанавливает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европейского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных руководителей “нового” Европейского Союза: Председателя Европейского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Раздел IV “Положения о продвинутом сотрудничестве” предусматривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разносокростной) интеграции государств-членов (“Европа двух, трех и т.д. скоростей”).

В дополнение к мероприятиям, которые согласно “Договорам” проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее 9 от их общего числа вправе поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется “продвинутое сотрудничество”. Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках “продвинутого сотрудничества”, имеют обязательную силу только для участвующих в нем государств.

Комментируемый раздел IV о продвинутом сотрудничестве – самый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чертах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во второй учредительный документ – Договор о функционировании Европейского Союза (см. ниже).

Раздел V “Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политики безопасности” (статья 21 – статья 46) является наиболее сложным и объемным в структуре комментируемого Договора и потому заслуживает более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Союза (см. выше, раздел 1 комментария) его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС (“третьим странам”, или “третьим государствам”) исторически развивалась по двум самостоятельным векторам.

Первой вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Европейских сообществ, прежде всего, Европейского сообщества (бывшего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятельности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты (“сотрудничество в поддержку развития”), иные виды “экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами”.

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономической) политики осуществлялись на основании Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название “общая внешняя политика и политика безопасности” (ОВПБ)[64]. Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимущественно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составляющая ОВПБ, получившая название “общая (или европейская) политика безопасности и обороны”[65].

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государственного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных интеграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин ОВПБ может переводиться на русский язык не только как “общая”, но и как “совместная” внешняя политика и политика безопасности (франц.:politique commune; англ.: common policy) – то есть политика, совместно разрабатываемая государствами-членами Европейского Союза[66]. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза – второй “опоры”. Особенностью ее правового режима стала концентрация подготовки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой (“лиссабонской”) редакции его учредительных документов. Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на “опоры”, но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

– ОВПБ как сфера интеграции, особо “чувствительная” для суверенитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе (комментируемый раздел VII “Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности”);

– остальные направления и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая “Внешнеполитическая деятельности Союза”).

В структуре комментируемого раздела VII Договора о Европейском Союзе общей внешней политике и политике безопасности посвящена его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регулирует ОВПБ в целом (отдел 1 “Общие положения”), второй закрепляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 “Положения об общей политике безопасности и обороны”).

Что касается главы 1 раздела VII, то в нее включены “общие положения о внешнеполитической деятельности Союза”, то есть основополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем вопросам и направлениям (франц.: principes généraux; англ.: general principles)[67]. К числу основополагающих принципов внешнеполитической деятельности Союза относятся такие фундаментальные начала, как демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Завершая характеристику “внешнеполитического” раздела VII, необходимо высказать некоторые критические замечания. Включение подобного раздела именно в Договор о Европейском Союзе, а не в Договор о функционировании Европейского Союза служит очевидным отступлением от изначальной предложенной логики распределения нормативных положений между двумя учредительными документами ЕС (первый – краткий “мини-договор”, закрепляющий общие контуры устройства ЕС, второй – подробный источник, регулирующий функционирование ЕС в разных областях).

Включение подобного раздела в Договор о Европейском Союзе также приводит к асимметрии правовых основ внешнеполитической и внутриполитической деятельности ЕС. Последние содержатся целиком в Договоре о функционировании Европейского Союза, который закрепляет для внутриполитической деятельности и общие принципы, и специальные правила в конкретных сферах ее осуществления (см. ниже). Внешнеполитическая деятельность ЕС, напротив, оказалась юридически расколотой между двумя учредительными документами.

В итоге проигрывает наглядность изложения и возникает необходимость в обратных отсылках между обоими “Договорами”, которые только усложняют восприятие их текстов.

Раздел VI “Заключительные положения” является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I “Общие положения” в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учредительных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая правосубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пересмотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49 – 50); признание протоколов и приложений составной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по времени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53)[68]; порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54)[69]; “языки Договоров”, на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55)[70].

Структура Договора о функционировании Европейского Союза является заведомо более сложной, чем у рассмотренного выше Договора о Европейском Союзе. Это обусловлено значительно большим объемом и более разнообразным предметом комментируемого документа. Как следствие, статьи Договора о функционировании ЕС распределены сначала по частям; внутри частей имеются разделы, главы, отделы.

Часть первая “Принципы” (статья 1 – статья 17), в первую очередь, закрепляет предмет комментируемого Договора: “организует функционирование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществления его компетенции” (статья 1). В этой же статье (параграф 2) воспроизведен принцип одинаковой юридической силы двух учредительных документов ЕС, содержащийся и в статье 1 Договора о Европейском Союзе (см. выше).

Остальные статьи части первой комментируемого Договора разбиты на два раздела. Один из них определяет содержание разных “категорий компетенции” ЕС, различающихся соотношением с компетенцией государств-членов: исключительная, совместная компетенция и др. (раздел I “Категории и сферы компетенции Союза”).

Раздел II “Положения общего применения” фиксирует принципы деятельности, которые должны соблюдаться Союзом при осуществлении мер в разных областях: обеспечивать согласованность разных направлений своей политики, соблюдать и поощрять равенство женщин и мужчин, содействовать высокому уровню занятости и др. Фактически положения этого раздела служат детализацией и дополнением базовых ценностей, целей и принципов, закрепленных в первых двух разделах Договора о Европейском Союзе.

Особое место в этом разделе имеет статья 16, которое закрепляет право каждого лица на защиту относящихся к нему персональных данных и порядок регламентации и защиты этого права в законодательстве ЕС.

Часть вторая “Недискриминация и гражданство Союза” (статья 18 – статья 25)в соответствии с ее названием содержит две группы положений:

– во-первых, нормы, запрещающие внутри ЕС дискриминацию между гражданами государств-членов (статья 18) и наделяющие институты Союза полномочиями вести борьбу с другими видами дискриминации – по признаку возраста, этнического происхождения и др. (статья 19);

– во-вторых, нормы, учреждающие гражданство Союза (параграф 1 статьи 20)[71] и предусматривающие важнейшие права, приобретение и осуществление которых, как правило, связано с обладанием этим гражданством – свобода передвижения и проживания на всей территории ЕС и др. (параграф 2 статьи 20 – статья 24).

Последняя статья части второй (статья 25) допускает возможность дальнейшего расширения каталога основных прав граждан Союза при условии, что соответствующие положения будут ратифицированы всеми государствами-членами.

Как представляется, нормы части второй с точки зрения их предмета и значения более уместно было бы включить в базовый учредительный документ, то есть в Договор о Европейском Союзе. Однако с практической точки зрения этот аспект не имеет существенного значения, поскольку, как уже отмечалось выше, положения Договора о функционировании Европейского Союза и Договора о Европейском Союзе имеют одинаковую юридическую силу[72].

Часть третья “Внутренняя политика и деятельность Союза” (статья 26 – статья 197)представляет собой наиболее крупный структурный элемент комментируемого Договора. Предмет этой части – внутриполитическая компетенция ЕС, то есть полномочия его институтов издавать правовые акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри территории ЕС между государствами-членами, физическими и юридическими лицами.

Количество сфер общественной жизни, отнесенных к внутриполитической компетенции ЕС, в настоящее время достаточно велико (более 20). Поэтому часть третья Договора разбита на двадцать четыре раздела. Каждый из них посвящен одному конкретному направлению или группе взаимосвязанных направлений внутренней политики и деятельности Союза.

Первые разделы части третьей закладывают правовые основы внутреннего рынка Европейского Союза – единого экономического пространства ЕС, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов[73]. В разделе I сформулированы общие положения о внутреннем рынке ЕС, в том числе его понятие и задачи институтов ЕС, призванные обеспечить его сбалансированное функционирование (раздел I “Внутренний рынок”). Разделы II и IV посвящены регламентации основных принципов, на которых базируется правовой режим единого экономического пространства ЕС: принципа свободного передвижения товаров, включая основы таможенного союза в рамках ЕС (раздел II “Свободное передвижение товаров”), и принципов свободного передвижения физических и юридических лиц – субъектов экономической деятельности (наемных работников, предпринимателей и коммерческих организаций), услуг и капиталов (раздел IV “Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов”).

В силу приоритетного значения, которое придавалось решению продовольственной проблемы и обеспечению продовольственной безопасности в момент подписания Римского договора 1957 г., одно из первых мест в новой редакции его части третьей сохранил раздел, посвященный особенностям рынков сельскохозяйственных продуктов, общей организации подобных рынков и правовым основам общей сельскохозяйственной политики ЕС (раздел III “Сельское хозяйство”). Общая сельскохозяйственная политика выступает старейшим направлением общей политики, получившим полноценную реализацию еще в рамках Европейского экономического сообщества. По сей день она остается одним из главных элементов внутриполитической компетенции Европейского Союза, на которое выделяется свыше трети его бюджетных ресурсов.

Раздел V части третьей закрепляет правоохранительный блок компетенции ЕС, включающий в себя такие направления политики и деятельности, как политика в отношении пограничного контроля на внутренних и внешних границах ЕС и визовая политика, иммиграционная политика и политика убежища, координация судебного сотрудничества государств-членов по гражданским делам, их полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере[74]. Перечисленные направления политики, вместе взятые, призваны вести к созданию в рамках Европейского Союза еще одного общего пространства, которое и дало название комментируемому разделу (раздел V “Пространство свободы, безопасности и правосудия”).

Следует отметить, что раздел V является одним из самых модернизированных в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. С некоторыми изменениями содержание данного раздела воспроизводит текст одноименной главы проекта Европейской конституции 2004 г., которая была подготовлена Европейским конвентом взамен ранее действовавших правил, введенных Амстердамским 1997 г. договором.

Раздел VI “Транспорт” части третьей Договора о функционировании Европейского Союза посвящен правовым основам общей транспортной политики ЕС – еще одной (наряду с общей сельскохозяйственной политикой) сфере внутриполитической компетенции Союза, которая предусматривалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. За исключением процедурных положений (порядок принятия решений институтами ЕС) содержание данного раздела не подвергалось существенным изменениям Лиссабонским договором 2007 г.

Раздел VII “Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательств” имеет комплексный характер. В нем сгруппированы правила в отношении трех направлений внутриполитической деятельности ЕС, различающихся по своему предмету и задачам.

Во-первых, это правила и меры по защите конкуренции на едином внутреннем рынке Европейского Союза (глава 1). Они составляют правовые основы так называемой “политики конкуренции” (или “конкурентной политики”) ЕС которая также является одной из старейших сфер внутриполитической деятельности Союза (ранее Сообщества) с очень широкими полномочиями институтов ЕС, включая наложение штрафов на предприятия, санкционирование или запрет объединений (“концентраций”) предприятий, государственной помощи и др.

Во-вторых, это правила по вопросам налогообложения (глава 2). Наибольшее значение среди них имеют статья 110, запрещающая государствам-членам подвергать дискриминационному налогообложению продукцию, ввозимую из других стран ЕС (что является еще одной гарантией принципа свободного передвижения товаров на едином внутреннем рынке Союза), и статья 113, наделяющая Европейский Союз полномочиями издавать законодательство по вопросам косвенного налогообложения. На основании последней статьи, содержавшейся еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г., на европейском уровне изданы многочисленные нормативные акты в отношении налогов на добавленную стоимость, акцизов и т.п.

Наконец, комментируемый раздел содержит главу о “сближении законодательств” (глава 3), которая закрепляет дополнительные (резервные) полномочия Европейского Союза по регулированию общественных отношений в рамках внутреннего рынка. Указанные полномочия могут использоваться в том случае, если в других частях, разделах, главах учредительных документов не предусмотрены специальные положения о принятии институтами ЕС мер по конкретному вопросу интеграции, а выявленные расхождения в законодательствах государств-членов по данному вопросу мешают эффективному функционированию внутреннего рынка Союза.

Наиболее широкое практическое применение в последние десятилетия получила первая статья главы 3 (статья 114). На ее основе, например, издается техническая регламентация ЕС, которая насчитывает сегодня многие десятки документов (нормативные акты Европейского парламента, Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, устанавливающие единообразные требования к качеству и безопасности различных видов продукции), принято европейское законодательство о гарантиях соблюдения прав интеллектуальной собственности, о единых сроках введения и отмены летнего времени в ЕС, о создании и правовом статусе некоторых агентств Европейского Союза и т.д.[75]

Раздел VIII “Экономическая и денежная политика” устанавливает правовой режим высшей формы экономической интеграции, к которой перешел Европейский Союз после завершения создания единого внутреннего рынка. Эта форма носит название “экономический и валютный (точнее: денежный) союз” и подразумевает тесную координацию всей экономической политики на уровне ЕС – “экономический союз”, и введение единой денежной единицы “евро” – “валютный (денежный) союз”.

Соответственно, в разделе VIII, который имеет весьма значительный объем и комплексную структуру (пять глав), последовательно зафиксированы полномочия Европейского Союза, а также права, обязанности и ответственность его институтов и государств-членов в области проведения скоординированной экономической политики и единой денежной политики, включая переходные положения для государств-членов, которые еще не перешли на евро.

Для государств-членов, уже перешедших на евро, новая глава раздела VIII (глава 4 “Специальные положения для государств-членов, денежной единицей которых является евро”) предусматривает еще более тесную координацию экономической политики в рамках так называемой “Еврогруппы” (регулярные совещания министров экономики и/или финансов) с собственным руководителем (“Председателем Еврогруппы”), избираемым ею сроком на 2,5 года. Статус Еврогруппы уточнен в специальном протоколе, приложенным к учредительным документам (“Протокол о Еврогруппе”). Упомянутые протокол и глава являются еще одной важной новеллой проекта Европейской конституции 2004 г., которая в виде поправок Лиссабонского договора 2007 г. была перенесена в учредительные документы “нового” Европейского Союза.

Следующие три раздела части третьей комментируемого Договора образуют ядро социального блока компетенции ЕС. В них закреплены:

– правовые основы “политики занятости”, в рамках которой на уровне Союза осуществляется координации мероприятий по сокращению безработицы (раздел IX “Занятость”);

– правовые основы социальной политики Европейского Союза, направленной на регулирование социально-трудовых отношений, включая гармонизацию (сближение) трудового права стран ЕС (раздел X “Социальная политика”);

– основы правового статуса Европейского социального фонда – одного из “структурных фондов”, финансируемых за счет бюджета ЕС (наряду с Европейским фондом сплочения и рядом других фондов). Посредством Европейского социального фонда осуществляется поддержка социальных мероприятий Европейского Союза (раздел XI “Европейский социальный фонд”).

Разделы XII и XIII посвящены деятельности ЕС в духовно-культурной сфере, где он наделен весьма ограниченными полномочиями:

– раздел XII “Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт”;

– раздел XIII “Культура”.

Важной новеллой Лиссабонского договора в этих разделах стало признание за Союзом компетенции развивать “европейское измерение спорта” (новое седьмое тире параграфа 1 статьи 165), что может в перспективе привести к формированию европейской спортивной политики.

Разделы XIV и XV имеют социально-охранительную направленность, понимаемую в широком смысле:

– раздел XIV “Здравоохранение” определяет правовые основы мероприятий ЕС по обеспечению “общественного здоровья” с учетом того, что политика в этой сфере, в основном, проводится на национальном уровне;

– раздел XV “Защита потребителей” служит источником компетенции ЕС по принятию мер в целях защиты прав и законных интересов потребителей, в том числе по изданию соответствующего законодательства на европейском уровне.

Раздел XVI “Трансъевропейские сети” наделяет Европейский Союз полномочиями осуществлять координацию и стимулирование реализации проектов, направленных на создание “трансъевропейских сетей” в транспортной, телекоммуникационной и энергетической сферах. Реализация таких проектов имеет важное значение для усиления взаимной интеграции государств-членов и народов ЕС, для увеличения потенциала его единого экономического пространства (“внутреннего рынка”), а также облегчения его взаимосвязей с другими странами Европы, включая Россию.

Раздел XVII “Промышленность” устанавливает правовые рамки мероприятий ЕС по повышению конкурентоспособности его промышленности, в основном, с помощью поощрительных и рекомендательных мер.

Раздел XVIII “Экономическое, социальное и территориальное сплочение” также призван способствовать эффективному развитию экономики ЕС, но в другом аспекте – за счет сближения показателей экономического развития и преодоления различий в благосостоянии и уровне жизни жителей различных регионов ЕС. На основании данного раздела Европейский Союз разрабатывает и осуществляет “региональную политику”, направленную на содействие своим отстающим регионам (в подобном качестве могут признаваться как территориальные области отдельных государств-членов, например, южные области Италии, так и целые государства, например, в прошлом Ирландия).

Финансирование региональной, как и социальной политики ЕС, осуществляется через его особые “структурные фонды”, в частности, через Фонд сплочения и Европейский фонд регионального развития.

Раздел XIX “Научные исследования, технологическое развитие и космос” закладывает правовые основы научно-технологической политики ЕС, которая реализуется в форме “многолетних рамочных программ” и дополняющих ее специальных программ и проектов. Указанная политика призвана вести к созданию еще одного общего пространства в рамках Европейского Союза (в дополнение к единому экономическому пространству – “внутреннему рынку” ЕС, и “пространству свободы безопасности и правосудия”), отныне получившего наименование “европейское пространство научных исследований” (статья 179).

Кроме того, Лиссабонский договор 2007 г. перенес в текст данного раздела из проекта Европейской конституции 2004 г. положения о космосе как о новой сфере компетенции ЕС, в отношении которой последний стремится разработать “европейскую космическую политику” (статья 188).

Раздел XX “Окружающая среда” служит основным источником компетенции Европейского Союза в природоохранной сфере. На основании данного раздела разработаны и продолжают развиваться экологическая политика и экологическое (природоохранное) законодательство ЕС, ставящие целью обеспечить охрану и улучшение качества окружающей среди как внутри Союза, так и на планете в целом.

Подлинной новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стало включение в сферу экологической политики ЕС мероприятий, направленных на борьбу с изменением климата и решение других глобальных и региональных проблем окружающей среды (четвертое тире параграфа 1 статьи 191). Соответствующие положения отсутствовали не только в прежней редакции комментируемого Договора, но и в проекте Европейской конституции 2004 г.

Последние пять разделов части третьей перенесены в “лиссабонскую” редакцию Договора о функционировании ЕС из проекта Европейской конституции 2004 г.:

– раздел XXI “Энергия” устанавливает правовой базис для проведения на уровне Европейского Союза общей энергетической политики, которая до сих пор не имела четкого закрепления в учредительных документах “старого” ЕС[76].

По сравнению с проектом Европейской конституции 2004 г. в нормы об энергетической политике Союза (статья 194 Договора о функционировании ЕС) Лиссабонский договор 2007 г. внес два важных дополнения. Во-первых, речь идет о необходимости разрабатывать и проводить эту политику “в духе солидарности между государствами-членами”, что, в принципе, должно обеспечить их скоординированную позицию в отношениях с Россией и другими поставщиками энергоресурсов. Во-вторых, к ведению ЕС в рассматриваемой сфере дополнительно отнесено содействие межсоединению энергетических сетей (пункт “d” статьи 194), которое, очевидно, может касаться и сетей газопроводов, нефтепроводов, линий электропередач, связывающих государства-члены ЕС с другими странами Евразии и, возможно, Африки;

– раздел XXII “Туризм” определяет правовые формы деятельности ЕС в туристической сфере при условии, что эта деятельность лишь дополняет политику, проводимую государствами-членами;

– раздел XXIII “Гражданская оборона” впервые четко наделяет ЕС полномочиями осуществлять координацию деятельности государств-членов по предотвращению природных и техногенных катастроф;

– наконец, раздел XXIV “Административное сотрудничество” предусматривает координацию и поддержку деятельности государств-членов, связанной с претворением в жизнь норм права, изданных на уровне Европейского Союза.

Часть четвертая “Ассоциация с заморскими странами и территориями” (статья 198 – статья 204) занимает промежуточное положение между нормами Договора о функционировании Европейского Союза, посвященными внутриполитической компетенции ЕС (часть третья), и нормами о его внешнеполитической компетенции (часть пятая).

Целью части четвертой является установление правовых форм взаимодействия между Союзом в целом и расположенными за пределами континентальной Европы владениями государств-членов, которые в силу их географической отдаленности и особенностей юридического статуса не вошли вместе со своими метрополиями в состав ЕС.

Данные владения, являющиеся наследием колониальных империй, получили общее наименование “заморские страны и территории”. Их исчерпывающий перечень приведен в приложении II к учредительным документам и включает сегодня только островные территории: Гренландия (Дания)[77], Новая Каледония (Франция), Нидерландские Антильские острова и т.д.[78]

В соответствии с положениями части четвертой Договора о функционировании Европейского Союза, которая в основных чертах сохранилась из первоначального текста Римского договора 1957 г., ЕС устанавливает с указанными островами “ассоциацию”, предполагающую оказание поддержки экономическому развитию соответствующих территорий, а также привилегированный и недискриминационный режим экономических взаимосвязей между ними и всеми государствами-членами. Режим “ассоциации” в числе прочего предполагает запрет таможенных пошлин, не являющийся, впрочем, безоговорочным (при определенных условиях “заморские страны и территории” могут взимать пошлины с товаров, импортируемых из ЕС).

Как было показано выше при характеристике Договора о Европейском Союзе, внешняя политика ЕС (то есть политика в отношении третьих стран – государств, не являющихся членами ЕС, а также в отношении международных организаций) исторически имеет дуалистический характер и сохранит его в дальнейшем.

Общеполитический, в том числе военный компонент внешней политики (“общая внешняя политика и политика и политика” – ОВПБ) в “новом” ЕС продолжит регулироваться Договором о Европейском Союзе. Там же закреплены базовые принципы деятельности Союза на международной арене, применимые ко всем ее направлениям (раздел V Договора о Европейском Союзе“Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности”).

Остальные компоненты и аспекты внешнеполитической деятельности ЕС предусмотрены в Договоре о функционировании Европейского Союза. В комментируемом Договоре этой деятельности отныне посвящена специальная часть, состоящая из семи разделов: часть пятая “Внешнеполитическая деятельность Союза” (статья 205 – статья 222).

Ее раздел I “Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза” состоит из одной краткой статьи, которая содержит отсылку к основополагающим началам внешней политики ЕС, изложенным в Договоре о Европейском Союзе.

Раздел II “Общая торговая политика” посвящен старейшему направлению международной деятельности ЕС, направленному на регулирование его торговых (внешнеторговых) взаимосвязей с третьими странами, включая членство в международных торговых организациях (ВТО и др.).

В разделе III “Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь” урегулированы другие аспекты международной деятельности ЕС экономического, социального и гуманитарного характера: политика оказания содействия развивающимся странам планеты, которая именуется “сотрудничеством в поддержку развития” (глава 1); экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся (глава 2). Последняя глава данного раздела впервые закладывает правовую основу для оказания Европейским Союзом гуманитарной помощи населению зарубежных государств, пострадавшему от природных и техногенных катастроф (глава 3)[79].

Следующие два раздела части пятой посвящены не отдельным направлениям внешнеполитической деятельности Союза, а ее практическим инструментам. Один регулирует порядок введения и отмены экономических санкций (раздел IV “Ограничительные меры”). Объектами подобных санкций со стороны ЕС могут выступать не только зарубежные государства, но также иностранные граждане, предприятия, другие лица и организации, например те, которые обоснованно подозреваются в совершении или поддержке актов международного терроризма.

Другой раздел посвящен важнейшей форме реализации правосубъектности Европейского Союза на международной арене – международным договорам (соглашениям) ЕС с третьими странами и международными организациями, включая процедуру их заключения, изменения и прекращения (раздел V “Международные соглашения”).

В разделе VI “Отношения Союза с международными организациями и третьими странами. Делегации Союза” сгруппированы положения, регулирующие дипломатическую деятельность ЕС.

Первое из них (статья 220) содержалось еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. Оно предписывает Европейскому Союзу установить “любое полезное сотрудничество” с важнейшими универсальными и общеевропейскими организациями, такими как ООН, Совет Европы, Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), а также поддерживать “уместные взаимосвязи” с другими международными организациями.

Второе положение (статья 221), текст которого включен из проекта Европейской конституции 2004 г., впервые наделяет ЕС правом открывать собственные дипломатические представительства в третьих странах и при международных организациях под названием “делегации Союза”. Указанные делегации будут являться элементами дипломатической службы ЕС – “Европейской службы внешнеполитической деятельности”[80].

Раздел VII “Условие солидарности” – последний раздел части пятой Договора о функционировании Европейского Союза, посвященной его внешнеполитической его деятельности. Впервые в истории ЕС данный раздел устанавливает принцип взаимопомощи государств-членов в случае, если одно из них подвергается террористической атаке либо становится жертвой природной или техногенной катастрофы.

Принцип взаимопомощи, названный “условием солидарности”, распространяет действие и на Европейский Союз в целом. Последний со своей стороны должен мобилизовать все имеющиеся у него инструменты для помощи пострадавшей стране. Институты ЕС координируют практические действия государств-членов по оказанию содействия жертве террористической атаки или катастрофы, а также проводят регулярную оценку угроз, которые создают опасность для всего ЕС.

Следующая часть в структуре Договора о функционировании Европейского Союза посвящена организационно-правовым и финансовым аспектам деятельности ЕС. Она состоит из трех разделов и носит название часть шестая “Институциональные и финансовые положения” (статья 223 – статья 334).

Раздел I “Институциональные положения” комментируемой части включает в себя, в первую очередь, правила, закрепляющие статус центральных элементов механизма управления Европейским Союзом – институтов ЕС.

В случае пяти важнейших институтов – Европейского парламента, Европейского совета, Совета, Комиссии и Суда Европейского Союза – нормы Договора о функционировании ЕС дополняют и уточняют действие основополагающих правил, сформулированных в базовом учредительном документе ЕС (раздел III “Положения об институтах” Договора о Европейском Союзе – см. выше).

Подобная дифференциация отсутствует в случае двух последних институтов ЕС – Европейского центрального банка и Счетной палаты. Основы их правового статуса целиком регулируются Договором о функционировании ЕС.

Все вышеуказанные положения части шестой Договора о функционировании Европейского Союза закреплены в первой главе ее первого раздела (глава I “Институты” раздела I “Институциональные положения”). Эта глава, соответственно, разбита на семь отделов (отдел 1 “Европейский парламент” и т.д.).

Вторая глава первого раздела части шестой (глава 2 “Правовые акты Союза, процедуры принятия и другие положения”) содержит правила, имеющие общий характер для нескольких или сразу для всех его институтов[81]. Здесь закреплены, прежде всего, правила, определяющие систему и юридические свойства правовых актов, которые могут издавать институты от имени Европейского Союза: регламенты, директивы и др. (отдел 1 “Правовые акты Союза”). Далее устанавливаются порядок принятия правовых актов (в том числе законодательные процедуры), условия их опубликования, вступления в силу и принудительного исполнения (отдел 2 “Процедуры принятия актов и другие положения”).

Третья глава первого раздела части шестой определяет статус главных консультативных органов Европейского Союза, которые выносят заключения по проектам законодательных актов, принимаемых институтами, и другим вопросам деятельности ЕС (глава 2 “Консультативные органы”). Система данных органов включает в себя два комитета, состоящих из представителей работников, работодателей, других социальных групп на европейском уровне (отдел 1 “Экономический и социальный комитет”) и из представителей органов регионального и местного самоуправления государств-членов (отдел 2 “Комитет регионов”).

Раздел I “Институциональные положения” завершает глава, которая учреждает специализированное финансовое учреждение ЕС для оказания поддержки финансированию инвестиционных проектов, определяет его функции и важнейшие принципы деятельности – Европейский инвестиционный банк (глава 4 “Европейский инвестиционный банк”).

Правовой статус указанного Банка детально регулирует специальный протокол к учредительным документом. Как и глава 4, он содержался еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (“Протокол об Уставе Европейского инвестиционного банка”).

Раздел II “Финансовые положения” части шестой Договора о функционировании Европейского Союза определяет правовые основы финансовой системы ЕС. Текст этого раздела был существенно изменен и дополнен Лиссабонским договором 2007 г., инкорпорировавшим в него соответствующие новеллы проекта Европейской конституции 2004 г.

В своей новой редакции раздел II состоит из статьи, которая фиксирует бюджетные и финансовые принципы ЕС (статья 310), и шести глав, направленных на их конкретизацию.

Глава 1 “Собственные ресурсы Союза” определяет систему источников доходной части бюджета ЕС. Последний должен формироваться исключительно за счет “собственных ресурсов”, которые в настоящее время включают два основных источника[82]:

– с одной стороны, доходы от внешней торговли со странами, не входящими в ЕС, в виде пошлин общего таможенного тарифа и иных пошлин и сборов, устанавливаемых правовыми актами институтов ЕС (антидемпинговых пошлин и др.);

– отчисления со стороны государств-членов, которые определяются на основании двух шкал: на основании единообразной ставки применительно к налогу на добавленную стоимость, взимаемому в государствах-членах (так называемый “ресурс НДС”), и в зависимости от объема валового внутреннего продукта (так называемый “ресурс ВВП”, являющийся сегодня основным источником доходов бюджета ЕС).

При этом, если размер внешнеторговых пошлин и сборов определяется непосредственно правовыми актами ЕС, то для установления величины отчислений государств-членов или для создания новых источников бюджетных доходов Союза (например, введения специальных “европейских налогов”, поступающих непосредственно в бюджет ЕС), необходима ратификация соответствующего документа Европейского Союза всеми странами ЕС при сохранении у каждой из них права вето. Такая ситуация приводит к периодическим спорам между ними и негативно отражается на функционировании Европейского Союза в целом (в частности, вопрос о бюджетной скидке, введенной в 1984 г. для Великобритании, и о корреспондирующих льготах другим странам ЕС).

Тем не менее, ни проект Европейской конституции 2004 г., ни Лиссабонский договора 2007 г. не внесли принципиальных изменений в сложившийся механизм (ввиду нежелания государств-членов поступаться суверенитетом в налоговой сфере). Как и ранее, законодательные акты, определяющие систему собственных ресурсов ЕС, будут приниматься или изменяться Советом Европейского Союза только единогласно (то есть при наличии права вето у любого представленного в нем министра правительства государства-члена).

В отступление от общего правила, не требующего ратификации законодательных актов ЕС государствами-членами, новые решения о системе собственных ресурсов Европейского Союза будут вступить в силу только после одобрения всеми государствами-членами в соответствии с конституционными правилами каждого из них (третий абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

Более серьезные изменения претерпели другие финансовые положения комментируемого Договора, содержащиеся в последующих главах раздела II части шестой.

Глава 2 “Многолетний финансовый рамочный план” определяет правовые основы среднесрочного (на период не менее 5 лет) бюджетного планирования ЕС, в рамках которого должны устанавливаются предельные суммы (“потолки”) ежегодных ассигнований по разным категориям расходов[83].

Глава 3 “Ежегодный бюджет Союза” фиксирует процедуру разработки и принятия бюджета ЕС. По сравнению с бюджетной процедурой “старого” Союза она становится несколько более простой и характеризуется большими прерогативами Европейского парламента.

Глава 4 “Исполнение бюджета и освобождение от обязательств” закрепляет права и обязанности Европейской комиссии исполнять бюджет в сотрудничестве с государствами-членами. Здесь же предусмотрены условия и порядок ее освобождения Европейским парламентом от обязательств, связанных с исполнением бюджета ЕС за истекший финансовый год.

Глава 5 “Общие положения” регулирует общие вопросы, относящиеся и к составлению, и к исполнению бюджета, такие как: используемая денежная единица (евро с возможностью перевода части средств в валюту государств-членов, не перешедших на единую валюту), финансовые правила, касающиеся составления и исполнения бюджета, составления и проверки счетов, обязанностей финансовых контролеров и других ответственных лиц, регулярные встречи председателей компетентных институтов ЕС в рамках бюджетных процедур и др.

Глава 6 раздела II “Финансовые положения” посвящена вопросам борьбы с противоправными деяниями, которые могут приводить либо к непоступлению средств, причитающихся бюджету ЕС, либо к использованию бюджетных ассигнований ЕС в нарушение установленных целей, порядка или неуправомоченными лицами.

Подобные деяния получили в главе 6 общее наименование “мошенничество и любая другая противоправная деятельность, посягающая на финансовые интересы Союза”, а сама глава 6, соответственно, названа “Борьба с мошенничеством”.

Следует иметь в виду, что термин “мошенничество” в указанном смысле (франц.: fraude; англ.: fraud) не является синонимом аналогичного понятия, как оно используется в общем уголовном праве России и других государств (например, франц.: escroquerie).

В настоящее время (в “старом” ЕС) этот термин определен в Конвенции от 26 июля 1995 г. между государствами-членами ЕС “О защите финансовых интересов Европейских сообществ”[84] следующим образом:

“В целях настоящей Конвенции мошенничеством, посягающим на финансовые интересы Европейских сообществ, является:

а) в области расходов – любое умышленное действие или бездействие, относящееся к:

– использованию или представлению поддельных, неточных или неполных деклараций или документов, влекущему за собой необоснованное получение или удержание средств из общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообществами или от их имени,

– несообщению информации в нарушение специальной обязанности, влекущему за собой аналогичные последствия,

– злоупотреблению подобными средствами в иных целях, чем те, для которых они первоначально были выделены;

b) в области доходов – любое умышленное действие или бездействие, относящееся к:

– использованию или представлению поддельных, неточных или неполных деклараций или документов, влекущему за собой незаконное уменьшение ресурсов общего бюджета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообществами или от их имени,

– несообщению информации в нарушение специальной обязанности, влекущему за собой аналогичные последствия,

– злоупотреблению законно приобретенной льготой, влекущему за собой аналогичные последствия”[85].

Упомянутая Конвенция сохранит действие и для “нового” ЕС, охраняя от мошенничества бюджет Европейского Союза в целом. В дальнейшем ее могут заменить и/или дополнить новые меры ЕС, которые будут оформляться законодательными актами Европейского парламента и Совета Европейского Союза, не требующими ратификации со стороны государств-членов (параграф 4 статьи 325).

Последний раздел части шестой “Функционирование Союза” – раздел III “Продвинутое сотрудничество” – содержит правила, на основании которых государства-члены, заинтересованные в более тесной интеграции в конкретных областях, могут возлагать дополнительные задачи на институты ЕС, то есть учреждать между собой “продвинутое сотрудничество”.

Основополагающие принципы продвинутого сотрудничества закреплены в Договоре о Европейском Союзе (раздел IV “Положения о продвинутом сотрудничестве” – см. выше), а комментируемый раздел части шестой Договора о функционировании ЕС дополняет и детализирует их применительно к различным стадиям, аспектам и сферам данного сотрудничества.

Часть седьмая “Общие и заключительные положения” (статья 335 – 358) Договора о функционировании Европейского Союза также является дополнительной к соответствующим положениям базового учредительного документа (Договора о Европейском Союзе). Ее статьи уточняют или развивают правила, содержащиеся в заключительном разделе последнего (раздел VI “Заключительные положения” – см. выше).

Например, в развитие статьи 47 Договора о Европейском Союзе, наделяющего его самостоятельной правосубъектностью, нормы части седьмой Договора о функционировании ЕС определяют объем и содержание его правоспособности на территории государств-членов (статья 335), деликтоспособность ЕС (статья 340).

В первом случае ЕС приравнивается к юридическим лицам, которые согласно законодательству соответствующего государства-члена наделены максимально широкой правоспособностью. Во втором случае ЕС признан субъектом как договорной, так и внедоговорной ответственности (ответственности по обязательствам из договоров и из причинения вреда, в том числе со стороны его должностных лиц).

Статья 355 части седьмой Договора о функционировании ЕС уточняет территориальную сферу применения учредительных документов и основанных на них правовых актов ЕС в отношении отдельных территорий государств-членов.

В части седьмой также закреплено множество других положений общего и заключительного характера: в отношении статуса лиц, проходящих службу в органах Европейского Союза (европейскую публичную службу), или других сотрудников ЕС, привлекаемых им для работы по трудовому договору (статья 336); о сборе информации и статистики, необходимой для деятельности ЕС (статьи 337 и 338); о неразглашении профессиональной тайны действующими и бывшими сотрудниками Союза (статья 339) и т.д.

Выше были рассмотрены структура и основные положения двух учредительных документов “нового” Европейского Союза – Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза (“Договоров”). Как уже отмечалось ранее (см. предисловие), составным, но обособленным элементом в структуре “Договоров” являются приложенные к ним протоколы и приложения (“Протоколы и приложения к Договорам являются их составной частью”: статья 51 Договора о Европейском Союзе).

В протоколы вынесены положения организационного, специального или переходного характера, в том числе специальные изъятия для отдельных стран ЕС. Приложения содержат перечень сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей сельскохозяйственной политики ЕС (приложение I), и список “заморских стран и территорий” (приложение II).

Протоколы и приложения в силу их структурной обособленности публикуются в самостоятельном разделе настоящей книги (раздел II). Читателю также рекомендуется обращать внимание на примечания в текстах учредительных документов, которые указывают на наличие протоколов или деклараций в отношении тех или иных статей, глав, разделов каждого из “Договоров”[86].

Дата добавления: 2015-08-02