Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т.д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика Союза в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработка общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 статьи 26 Договора о Европейском Союзе); утверждение “главных ориентиров экономической политики государств-членов и Союза” и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (статьи 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (статья 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (статья 45 Договора о Европейском Союзе) и т.д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (статья 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала по делам публичной службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей Союза (параграф 3 статьи 7 Договора о Европейском Союзе) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (статья 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

Состав Совета Европейского Союза, как и ранее, будет основываться на равноправном представительстве правительств всех государств-членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства “на министерском уровне”)[153].

Одновременно в учредительных документах “нового” ЕС получает официальный статус понятие “формации” Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейским Союзе). Под “формациями” понимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: “Совет по общим вопросам” и “Совет по иностранным делам” – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; “Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)” – в составе министров экономики и/или финансов, “Совет по вопросам правосудия и внутренних дел” – в составе министров внутренних дел или юстиции и т.д.[154]

Наиболее крупными реформами Лиссабонского договора 2007 г. в правовом статусе обоих рассматриваемых межправительственных институтов ЕС стали, во-первых, новый механизм принятия решений в Европейском совете и Совете, во-вторых, реформа “председательства” этими институтами.

Что касается механизма принятия решений, то Лиссабонский договор 2007 г. сделал новый шаг в сторону дальнейшего сокращения количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет (особенно, последний), обязаны постановлять единогласно. Подобная реформа настоятельно требуется для более эффективного функционирования Европейского Союза, поскольку в условиях, когда ЕС насчитывает уже 27 стран, предоставление каждой из них права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняет процесс принятия решений на европейском уровне и фактически может парализовать его.

В “новом” ЕС общим правилом принятия решений в Совете Европейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от своего состава (14 из 27 министров).

В Европейском совете общим правилом принятия решений останется консенсус (решение считается принятым при отсутствии возражений со стороны кого-либо из членов данного института). В важнейших случаях. прямо предусмотренных учредительными документами, Европейский совет должен будет постановлять единогласно. В подобных случаях в принятии решений участвуют только руководители 27 государств-членов; также входящие в состав этого института Председатель Комиссии и Председатель Европейского совета (новое должностное лицо – см. ниже) участия в голосовании не принимают.

Аналогично Совету Европейского Союза, по вопросам внутренней процедуры и некоторым другим вопросам процедурного характера (например, решения о созыве или несозыве “Конвента” в целях пересмотра учредительных документов) Европейский совет будет принимать решения простым большинством, а еще по ряду вопросов, прямо предусмотренных учредительными документами (например, при выдвижении кандидатов в состав Комиссии и последующем назначении членов этого института) – квалифицированным большинством. В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Что же будет представлять собой квалифицированное большинство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому договору 2007 г.? Данный вопрос выступил наиболее серьезным камнем преткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лиссабонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

– сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод “взвешенного голосования”, то есть определять квалифицированное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Великобритания и Италия имеют каждая в “старом” Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Испания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо

– ввести новый метод “двойного большинства”, то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосредоточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного большинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально предложенным[155]. Кроме того, по требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование “взвешенного голосования”). В последующие два с половиной года – переходный период до 31 марта 2017 г. включительно – старый метод “взвешенного голосования” может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство будет исчисляться по новой формуле)[156].

По общему правилу “новое” квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

– поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

– государства, представителями которых являются проголосовавшие “за” члены Совета/Европейского совета, должны насчитывать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

– количество проголосовавших “за” членов Совета/Европейского совета, в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется астматически (55% от 27 членов Совета/Европейского совета равняется 15 человек);

– “блокирующее меньшинство” (то есть количество членов Совета/Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения), должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейшие государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос “против”, то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы “нового” Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода “суперквалифицированное” большинство – для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках “суперквалифицированного” большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к “суперквалифицированному” большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования[157].

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. “Близость” к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет 3/4 (75%)[158].

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается “председательства” в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из главных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в “старом” Союзе официально признавался его высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е “председательство” в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах – “формациях”).

Государства-председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представителей правительств государств-членов, специальные комитеты и рабочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства-председателя Совета, выступает в качестве Председателя Европейского совета.

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом)[159].

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостатки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена “браздами правления” в Европейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает должную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга государств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты).

С другой стороны, удлинение срока председательства, например, в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председательство длится 6 месяцев, срок ожидания уже носит очень длительный характер – тринадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для России), с которыми Председатель Совета официально ведет переговоры и консультации от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авторов проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г., провести реформу председательства в Совете Европейского Союза, и, особенно, в Европейском совете.

В “новом” ЕС пост Председателя Совета останется за государствами-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руководить работой всех “формаций” данного института, кроме “Совета по иностранным делам” (в последнем будет председательствовать Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности – см. ниже, пункт 2.9. комментария).

В то же время – в отличие от правил “старого” ЕС – пост Председателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протяжении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанностей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Словения и Франция[160]. Таким образом, Лиссабонский договор производит “слияние” индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

Насколько эффективным окажется механизм коллективного председательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий[161].

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета “Об осуществлении председательства в Совете”, которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского договора (см. Декларацию № 9).

Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета “нового” Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лиссабонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право представлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9. комментария), а также к постоянному Председателю Европейского совета.

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе – новая должность, не имеющая аналогов в “старом” Союзе. Инициатором ее введения при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. стал занимающий тогда пост президента Франции Ж. Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании[162]. Впоследствии к сторонникам этой инициативы присоединились руководители еще двух крупнейших стран Союза – Германии и Италии. Ее активным сторонником являлся и Председатель Европейского конвента, разрабатывавшего проект Европейской конституции 2004 г. – В. Жискар д’Эстен.

Несмотря на изначальное противодействие малочисленных государств-членов (особенно, восточноевропейских, вступивших в ЕС 2004 г.), которые опасались, что постоянный Председатель Европейского совета станет отражать, в первую очередь, интересы крупных стран Европейского Союза и ослабит позиции Комиссии, эта должность была включена в проект Европейской конституции 2004 г. и перенесена из него в Лиссабонский договор 2007 г.

Согласно учредительным документам ЕС в редакции Лиссабонского договора (параграфы 5 – 6 статьи 15 Договора о Европейском Союзе) Председатель Европейского совета избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является его самостоятельным членом наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Европейской комиссии (после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет, таким образом, будет насчитывать 27 + 1 + 1 = 29 членов).

Учредительные документы “нового” Союза наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором прерогатив, которые сводятся, в основном, к общему руководству работой возглавляемого им института. В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д’Эстен широко использовал англоязычный термин “chairman”, который не имеет аналогов в других языках и обозначает лицо, занимающего кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента (“president”)[163].

К сказанному следует добавить, что Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не будут располагать правом голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, то есть простым, квалифицированным большинством или единогласно (см. выше).

В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, то есть максимум 5 лет[164].

Дата добавления: 2015-08-02