Введение 1 страница

Содержание

Введение…………………………………………………………………………….

Глава 1. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления при осуществлении процедуры отзыва…………………………………………………….

1.1. Становление института отзыва депутата представительных органов местного самоуправления как составляющей императивного мандата……………..

1.2. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера юридической ответственности …………………………………………......

1.3. Основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления………………………………………….

1.4. Этапы пПроцедураы отзыва депутата представительного органа местного самоуправления……………………………………………………………………

Глава 2. Условия и порядок осуществления отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в законодательстве государств Таможенного Союза……………………………………………………………………………….

2.1. Нормативно-правовое регулирование отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Беларусь………………………..

2.2. Нормативно-правовое регулирование отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Казахстан……………………

2.3. Рекомендации по усовершенствованию нормативного регулирования отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Российской Федерации…………………………………………………………….

Заключение………………………………………………………………….....…….

Список использованных источников и литературы…………………..…………..

Введение

Отзыв депутатов в представительных органах местного самоуправления Российской Федерации – один из основных и важнейших элементов, характеризующих не только статус депутата представительного органа местного самоуправления, но и такой признак местного самоуправления, как контроль за выборными органами и лицами со стороны населения, потому, что его использование, во-первых, позволяет говорить о том, что выборное лицо подконтрольно и ответственно перед кругом избирателей, избравших данное лицо на конкретную должность, во-вторых, отзыв депутатов подразумевает возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица в случае неисполнения последним своих обязанностей и наказов избирателей.

Актуальность изучения института отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления связана с тем, что среди юридических проблем, характерных для законодательства стран-участниц СНГ, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления занимает особое место – с одной стороны, данный институт – наследие советского права, в котором закреплялся императивный мандат как главный гарант выполнения депутатами своих обязанностей и предвыборных обещаний, с другой стороны – для республик бывшего СССР, наиболее интегрированных с Российской Федерацией – Беларусью и Казахстаном, равно как и для России, характерны общие недостатки в правовом регулировании отзыва депутатов местных представительных органов: недостаточность законодательного обеспечения реализации права населения на отзыв избранного депутата, сложная процедура отзыва, различия в требованиях к реализации отзыва (характерно для законодательства субъектов Российской Федерации),что делает отзыв практически не используемым на практике. Создание Таможенного Союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, законодательство которых имеет общее советское начало, делает необходимой унификацию корпуса нормативно-правовых актов, регламентирующих отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, наравне с устранением пробелов в праве для того, чтобы сделать институт отзыва выборного должностного лица реально используемым на практике по отношению к народным избранникам, зарекомендовавшим себя с негативной стороны, в чем и заключается перспектива разрешения этой правовой проблемы, носящей институциональный характер.

Степень изученности проблемы. Теоретическую базу исследования по вопросам отзыва депутата в Российской Федерации составляют монографии и научные статьи таких российских ученых, как Алексеев А.П., Васильев В.И., Ларькина А.П., Пылин В.В., Бабичев И.В. и других исследователей.

Алексеев А.П и Васильев В.И. в учебных пособиях по муниципальному праву дают определение отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, также в этом издании подробно описываются такие процессы и явления, как наказы избирателей, муниципальные выборы и референдумы, а также большой раздел посвящается правовому статусу депутата.

Ларькина А.П. в статье «Отзыв депутата представительного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления как вид ответственности перед населением» производит анализ состояния данной проблемы, рассматривая при этом такие аспекты, как основания отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления и законодательное обеспечение этой меры ответственности.

Пылин В.В. в статье «Некоторые проблемы ответственности перед населением и представительным органом в муниципальном образовании» рассматривает отзыв депутатов как меру юридической ответственности.

Особое место в списке использованной литературы занимает монография Бабичева И.В. «Местное самоуправление в современной России. Становление и развитие. Историко-правовые аспекты», в которой целый раздел посвящен проблеме отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

Стоит отметить, что проблемы отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления отражены в научной литературе в объеме, недостаточном для проведения исследования – основной материал сосредоточен в учебниках, учебных пособиях, монографических изданий, которые посвящены вышеуказанным вопросам издано малое количество, большую часть информации, характеризующейся личным взглядом автора, можно обнаружить в статьях, публикуемых в юридической периодике. Такое положение в наличии литературы для проведения исследования, как кажется, объясняется невысоким уровнем изученности данной проблемы в юридической науке России.

Теоретическая база раздела исследования, характеризующего отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Беларусь характеризуется крайней малочисленностью научной литературы по данной проблематике, в частности, были использованы работы Василевич Г.А., Альфер С.А., Гарбуз А.А., Ермошиной Л.М.

Василевич Г.А. в «Научно-практическом комментарии к Избирательному Кодексу Республики Беларусь» представляет различные точки зрения белорусских юристов относительно природы местного самоуправления и его места в системе государственных органов.

Альфер С.А. в статье «Легко ли отозвать белорусского депутата?» анализирует причины нереализуемости отзыва депутатов местных советов, приводит статистику обращений групп избирателей в избирательные комиссии по поводу применения к депутатам санкции в виде их отзыва.

Гарбуз А.А. в статье «Принципы единства, взаимодействия, разграничения компетенции и целостности системы местного управления и самоуправления: политолого-методологический анализ» проводит сравнительно-правовой анализ Избирательного Кодекса Республики Беларусь и Европейской хартии местного самоуправления.

Председатель Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь, Ермошина Л.М., в статье «У Цетризбиркома межсезонья не бывает» также как и Альфер С.А. анализирует причины отсутствия практики реализации отзыва депутатов местных советов в Беларуси.

Теоретическая база раздела исследования, характеризующего отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике

Казахстан еще более немногочисленна, в рамках исследования она представлена статьями Гладковой А.Г. и Афанасьева П.В.

В статье Гладковой А.Г. «Конституционные основы местного самоуправления в Республике Казахстан» рассматриваются особенности разделения муниципальной и государственной власти, причины подчиненности первой ветви власти последней.

Афанасьевым П.В. был представлен в одноименной статье разработанный автором «проект Закона Республики Казахстан «О статусе депутатов маслихатов в Республике Казахстан».

Таким образом в юридической литературе Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан институт отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления освящен в незначительном объеме – не было обнаружено ни одного монографического издания по данной проблематике, в основном, часть вопросов по отзыву депутата освящены в научной периодике, которой также немного, часть – в учебной литературе, в которой анализ проблем отзыва сводится к комментированию законодательства.

Объектом исследования является юридическая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления.

Предмет исследования – отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления как мера юридической ответственности в странах Таможенного Союза.

Целью выпускной квалификационной работы является разработка рекомендаций по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующего отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления, на основе сравнительно-правового анализа.

Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

1. Дать характеристику отзыва депутата представительного органа местного самоуправления как меры юридической ответственности;

2. Раскрыть сущность инициативы проведения отзыва депутата в представительных органах местного самоуправления;

3. Оценить нормативно-правовую базу, регулирующую процедуру отзыва депутата представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации Республике Беларусь и Республике Казахстан;

4. Выработка рекомендаций по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующего отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления.

Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Беларусь, Конституция Республики Казахстан; Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления» (действующая редакция и закон, утративший силу); Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», Закон Республики Беларусь «О статусе депутата местного Совета депутатов», Избирательный кодекс Республики Беларусь; Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан»; также были использованы законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления; кроме этого, были использованы статистические данные Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации.

Географические рамки исследования – Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан – члены Таможенного Союза.

В качестве основного подхода в бакалаврской работе используется метод социальной диалектики, предусматривающий следующие принципы:

Ø принцип развития, который позволяет представить мир в постоянном движении, увидеть, что он находится в развитии, то есть претерпевает качественные изменения различной (прогрессивной или регрессивной) направленности;

Ø принцип перехода от абстрактного к конкретному характеризует направленность процесса познания, развитие гносеологического отношения от менее содержательного к более содержательному и совершенному знанию. Он ориентирует на необходимость построения идеализированного объекта как предпосылки (отправной точки отсчета) движения мысли субъекта от абстрактного к конкретному;

Ø принцип обобщения и абстрагирования, которые предусматриваю методологический ориентир на получение обобщенного образа объекта различной степени активности; принцип конкретности истины - требует определенной гносеологической культуры, требующей рассматривать истинность того или иного суждения только с учетом конкретных гносеологических предпосылок. Посему истинность суждения будет сомнительна, если не будут известны условия места, времени осуществления гносеологического отношения в системе "субъект-объект" и т.д.

В качестве методологического подхода в бакалаврской работе используется сравнительный анализ, что в рамках настоящего исследования предполагает сопоставление аналогичных норм законодательства стран –членов Таможенного Союза, регламентирующего процедуру отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления.

В качестве научной методологии в исследовании используются общенаучные и специальные методы исследования. К числу общенаучных методов в работе относятся: синтез (объединение всех детерминант, влияющих на развитие института отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления, в единое целое), дедукция (выведение частных положений, влияющих на применение отзыва депутатов), сравнительный анализ (сравнение норм права, осуществляющих правовое регулирование отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления). К числу специальных методов относятся: правовой (толкование норма права, касающихся отзыва депутатов), конкретно-исторический (рассмотрение динамики развития института отзыва депутатов), правовое моделирование (оценка перспектив реализации отзыва депутатов как меры юридической ответственности в случае принятия поправок в законодательство).

Первая глава исследования посвящена характеристике правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления при осуществлении процедуры отзыва в Российской Федерации. В данной главе показывается развитие института отзыва депутата представительных органов местного самоуправления как составляющей императивного мандата, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления характеризуется как мера юридической ответственности, приводятся основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, раскрывается сущность инициации процедуры отзыва, а также описываются этапы ее проведения.

Во второй главе подробно оценивается нормативно-правовая база, регулирующая процедуру отзыва депутата представительных органов местного самоуправления в Республике Беларусь и Республике Казахстан; также в данной главе содержатся рекомендации по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующего отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления.

Глава 1. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления при осуществлении процедуры отзыва

1.1. Становление института отзыва депутата представительных органов местного самоуправления как составляющей императивного мандата

Отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления является составляющей такой формы отношений, как императивный мандат, в которой избранный депутат рассматривается как уполномоченный избирателей, отдавших за него свои голоса; форму ответственности, которая предусматривает безусловное выполнение приказов избирателей под угрозой отзыва выборного должностного лица[1]. Таким образом, сущность императивного мандат заключается в том, что каждый депутат согласно нормативно-правовым актам обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, крайним проявлением которой является отзыв[2].

Отзыв депутатов представительных органов, занимавшихся решением вопросов местного и государственного начал зарождаться во времена Античности. Так, древнеримский государственный деятель Цицерон был подвергнут изгнанию под давлением сторонников Катилины за то, что он, будучи консулом, выступил в пользу казни катилинариев, опираясь на решение сената. Удаление Цицерона было также местью за его выступления против триумвирата Помпея, Цезаря и Красса[3].

В средние века можно обнаружить уже непосредственные корни современного института отзыва депутата. Его формирование связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Франции и Италии XII—XVI вв., в которых в указанный период издаются законы, ограничивающие выборных должностных лиц в местном самоуправлении от совершения противоправных поступков. Отзыв выборных лиц развивался под влиянием двух основных тенденций в социально-экономических процессах: «явочное» перераспределение власти в ходе политической борьбы переходной эпохи, для которой характерно отсутствие устоявшихся государственно-правовых форм (первая тенденция); вторая –тенденция – это тенденция к распаду единого государства, проявлявшаяся в борьбе городских коммун за ограничение власти должностных лиц средневекового города[4]. Сочетание этих двух тенденций и породило предпосылки для генезиса особого политико-правового состояния, характеризующего местные сообщества средневековой Западной Европы, которое стало причиной появления нехарактерных для классической демократии институтов, например институт отзыва.

В Российской империи мандат депутата первого парламента носил свободный характер, согласно которому выборное должностное лицо представительного органа власти не связано наказами избирателей и не ответственно перед ними в своей деятельности, поэтому в данном случае отсутствует возможность досрочного отзыва депутата избирателями[5]. На местном же уровне отзыва выборных должностных лиц не подразумевалось ввиду неразвитости земского управления.

Появление императивного мандата и его составляющей – отзыва депутата после Октябрьской революции связывают с деятельностью Парижской коммуны 1871 г. После прихода к власти в 1917 г., большевики старались внедрить французский опыт в РСФСР, что было выражено в Декрете ЦИК «О праве отзыва делегатов» от 4 декабря 1917 г. Позднее императивный характер депутатского мандата был закреплен в Конституции РСФСР 1918 г[6]. Таким образом, право отзыва депутатов стало одним из важнейших принципов советской избирательной системы, подчеркивавшим «природу Советского государства как государства нового типа». В середине 1920-х гг. институт отзыва резко утратил свою актуальность и все больше и больше стал выступать в качестве своеобразной демократической декорации, искусственно-показного фасада народовластия, так как Советы всех уровней были очищены от небольшевистских членов. В послесталинский период, во время «оттепели», институт отзыва, о котором ранее, конечно, не могло быть и речи, был возвращен[7]. Характерно то, что юридически отзыв депутатов представительных органов закреплялся как составляющая правового статуса депутата Верховного Совета СССР в соответствующем законе. В последующем были приняты аналогичные нормативно-правовые акты для выборных должностных лиц нижестоящих уровней власти. Право отзыва депутата закреплялось и в Конституции СССР 1977 г. в ч. 2 ст. 107 которой закреплялась норма, позволяющая в любое время, по решению большинства избирателей в установленном законом порядке отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей[8]. Процедура отзыва также устанавливалась Законом СССР «О порядке отзыва народного депутата СССР» от 3 июня 1991 года. В этом нормативном акте основаниями для отзыва являлось невыполнение депутатских обязанностей или нарушение Конституции и законов государства[9].

Таким образом, можно проследить последовательность развития института отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления в России и государствах бывшего СССР, в число которых входят республики Белоруссия и Казахстан, ныне являющиеся членами СНГ и Таможенного Союза. Несомненно, что законодательство России и бывших республик СССР имеет общие советские корни, что выражается в характере нормативного регулирования местного самоуправления указанных государств, общим порядком привлечения должностных лиц к ответственности, а также недостаточностью юридического регламентирования применения отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления в этих государствах.

1.2. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера юридической ответственности

В научной литературе нет единого мнения о природе института отзыва, наоборот, говорится о том, что институт отзыва имеет сложную юридическую природу. Есть несколько аспектов, концептуально определяющих институт отзыва: объективное право отзыва — совокупность правовых норм, образующих институт конституционного права; субъективное право граждан Российской Федерации; отзыв как составляющая императивного мандата депутатов; отзыв как мера конституционно-правовой ответственности; отзыв как форма (институт) непосредственной демократии[10].

Для характеристики отзыва депутата представительного органа местного самоуправления как меры юридической ответственности первоначально следует обратиться к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст. 70 гл. 10 которого говорится, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, к числу которых относятся и депутаты выборных представительных органов муниципального образования, несут ответственность перед населением данного муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством[11]. При этом законодатель не указывает конкретных оснований, а также сам порядок привлечения к ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления[12]. В данном случае под ответственностью понимаются неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм[13].

Правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления является составляющей императивного мандата, при котором выборное лицо рассматривается как непосредственный представитель той части населения, которая его избрала. Отсюда вытекают главные элементы императивного мандата: наказы избирателей, отчетность перед ними, и, непосредственно, само право избирателей на досрочный отзыв депутата[14].

Органы местного самоуправления могут нести конституционную и гражданско-правовую ответственность за свои действия[15]. На должностных лиц местного самоуправления может возлагаться конституционная, административная, материальная и уголовная ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия[16]. Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением – основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер[17].

Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления отвечают за свои действия, выделяют 3 вида ответственности:

1) перед населением муниципального образования;

2) перед государством;

3) перед физическими и юридическими лицами.[18]

Отзыв депутата (который является санкцией конституционной ответственности) представительного органа местного самоуправления является санкцией, которая применяется к депутату населением, которое вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 71 ч. 10). Вышеуказанная норма является отсылочной к законам субъектов Российской Федерации, которые регламентируют основания и порядок отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления[19]. Законодатель, таким образом, не указывает конкретных оснований и условий привлечения депутатов к ответственности, а только лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому, население муниципального образования, являясь одним из центральных субъектов местного самоуправления, вправе отозвать депутата, утратившего доверие населения, совершившего какие-либо деяния, противоречащие закону[20]. Кроме этого, следует отметить, что такой вид ответственности, как ответственность представительных органов и выборных должностных лиц является специфическим видом ответственности, который, кроме Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нигде юридически не закреплен[21].

Таким образом, если характеризовать отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как вид юридической ответственности, который является формой прямого волеизъявления граждан, проводимого в форме специального голосования[22], то, в – первую очередь, следует сказать, что данный вид ответственности характерен только для муниципально-правовой ответственности (разновидности конституционной ответственности), под которой понимается разновидность юридической ответственности, наступающей в случае нарушения норм муниципального права и выражающейся в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка[23]. Во-вторых, его использование возможно в тех случаях, когда выборное должностное лицо, депутат по тем или иным причинам утратил доверие избирателей, которые его избрали. Этими причинами могут быть как неисполнение наказов избирателей, так и неправомерная, несправедливая, по мнению избирателей, деятельность депутата. В-третьих, отзыв депутата представительного органа местного самоуправления не влечет за собой иных санкций, так как их применение относится к иным видам ответственности – гражданско-правовой, административной или уголовной. Кроме этого, сама процедура отзыва депутата, о которой пойдет речь в дальнейшем, должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, на основании которых население инициирует применение рассматриваемой меры ответственности[24].

1.3. Основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является основным нормативно-правовым актом, регулирующим процессы местного самоуправления в России, не приводятся основания, на которых возможна реализация процедуры отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, также как нет и порядка инициации и проведении этой процедуры[25]. Лишь в статье 24 данного закона указывается, что общими основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, подробные основания, также как и процедура отзыва, устанавливаются уставом муниципального образования.[26]Такая ситуация, по мнению Пылина В.В., делает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления практически не действующей санкцией, так в ныне действующем законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основания для отзыва не приведена утрата доверия населения[27]. Таким образом, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется неисчерпывающий перечень оснований для отзыва депутатов представительного органа, при этом конкретное муниципальное образование может устанавливать дополнительные основания отзыва депутата[28]. При этом сама процедура отзыва депутата представительного органа муниципального образования должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Кроме этого в указанной работе Пылина В.В. приводится тот факт, что в реальности депутатом не может быть принято противоправное решение, так решения принимаются депутатами коллегиально. Несмотря на отсутствие в вышеуказанном законе развернутого перечня оснований отзыва, а также отсутствие в федеральном законодательстве отдельного закона, основания отзыва депутатов нашли юридическое закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации[29].

Законы осуществляющие правовое регулирование отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, приняты примерно в 40 субъектах Российской Федерации; эти нормативно-правовые акты делятся на собственно законы, регламентирующие основания и процедуру отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления, и на законы о выборах, избирательные кодексы[30]. Важным является условие, что, в том случае, если закон субъекта Российской Федерации об

отзыве выборного должностного лица местного самоуправления отсутствует, отзыв может быть установлен уставом самого муниципального образования, в котором определялся бы и порядок осуществления отзыва[31].

В основном, в региональном законодательстве установились следующие основания для отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления:

1) Утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

2) Совершение проступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);

Дата добавления: 2015-07-20