государственных решений 8 страница

Правда, на этом уровне решаются некоторые принципиальные задачи, в частности, касающиеся соотношения управленческих прерогатив государства и общества. Так, ориентируясь на сугубо местный контекст, государственные структуры могут целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; обслуживания лиц с тяжелыми заболеваниями; патронирования определенной категории лиц с условно досрочным освобождением или девиантным поведением и т.д.). Или же, напротив, «забирать» решение каких-то проблем у общественности.

Главными регуляторами деятельности административных структур являются служебные инструкции, деловые технологии, система профессиональных знаний и внутренние (этические) кодексы. В то же время здесь же присутствуют возможности для формирования И механизмов самоорганизации и самоуправления, расширяющих влияние административных структур в деле обеспечения государственных решений. Одновременно такого рода способы и технологии действий дают им возможность лучше учитывать привычки и запросы граждан, традиции общества, и тем самым оптимальнее регулировать вмешательство государства в соответствующие социальные процессы.

Противоречивость межуровневого взаимодействия при принятии государственных решений

Как можно видеть каждый из выделенных уровней процесса принятия решений поддерживает свой собственный баланс отношений государства с обществом и другими контрагентами. Но главное, что на каждом из этих уровней складываются специфические критерии диагностики проблемы, принципы определения эффективности принятых решений, свои приоритеты и технологии разработки альтернатив, признаки компетенции и силы воздействия управленческих органов. Разные отношения складываются и у представителей этих управленческих уровней. К примеру, политики способны контролировать очень широкий круг отношений в государстве. (Не случайно, как заметил В. Антер, в этом случае у них складывается «преимущественное партнерство» по отношению к бюрократии). В то же время они, несмотря на свои позиции в государстве, как правило, временно занимают такие позиции. В то время как госчиновничество - в качестве профессионалов-управленцев - обладает более устойчивой позицией в аппарате управления и может пережить не один кабинет министров. А это уже ставит политиков в зависимость от аппарата.

Наряду с определенностью уровней принятия решений, в государстве присутствуют и некие пограничные между ними зоны, сферы определенной размытости уровней. Это, в частности, проявляется при выполнении чиновниками политических функций (например, при резком повышении общественной значимости деятельности министерства по чрезвычайным обстоятельствам или спортивного ведомства при проведении Олимпийских игр).

Как бы то ни было, но можно констатировать, что по сути в государстве существует три основных потока целеполагання, сочетание которых и дает реальную картину принятия решений. Так что, строго говоря, применительно к конкретной ситуации и столь же конкретной проблеме теоретически невозможно однозначно ответить на вопрос, где же существует главный центр принятия решений.

Политическое давление лидера обладает не только вертикальным, но и горизонтальным характером. Зачастую оно связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно: экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Конечно, даже признавая наличие такой внутренней противоречивости управленческих уровней (временами доходящей до раздробленности действий управленческих структур), ее нельзя преувеличивать. Ведь в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. Это особенно заметно в стабильных демократических государствах, где наличествуют единые ценностные приоритеты, компетенция правящих элит, мощные традиции развития гражданского общества.

Правда, социально-экономическая динамика и изменения в культурной среде общества по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех управленческих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г. Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

В науке предложено немало моделей урегулирования межуровневых противоречий. При этом главную роль ученые, как правило, отводят взаимоотношениям политиков и государственной бюрократии. Так, хорошо известие традиционный подход М. Вебера (предлагавшего чтобы статусные полномочия политиков были бы устойчиво доминирующими, а бюрократии принадлежала бы сугубо техническая роль). Сходные идеи высказывал и В. Ленин, указывавший, что поскольку «политика требует решительных перемен, гибкости, умения перехода», то руководители это должны прекрасно осознавать и требовать, чтобы аппарат сохранял «твердость» и был годен для любых маневров политиков. Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и позиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при постановке обще коллективных целей в государстве.

Сегодня эти идеи дополнились множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудничающего с гражданскими структурами чиновничества), транзигологическими (утверждающими стиль деятельности ориентированной на самою себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецепты урегулирования их отношений. В этом плане ученые видят зависимость урегулирования этих отношений от поведения партийно ориентированных (Ф. Риггс) и политизированных корпусов бюрократии. Другие теоретики, к примеру, К. Сикстон предлагают весьма дифференцированные способы урегулирования их отношений, выделяя различные модели последних (например: формально-конституционные, где доминирование политиков сочетается со служебной ролью бюрократии; контробразцы официальной версии, в которых фиксируется более высокое позиционирование чиновников; политико-административные, обозначающие бесконфликтный, договорной характер их отношений, а также экономические, указывающие на детерминированность поведения бюрократии законами занятости и другими материальными соображениями). Высказываются идеи преодоления подобных противоречий и за счет коммерциализации системы государственного управления. Вполне применимыми выглядят и предложения более «взвешенного соотношения между экономическими и административным и мерам и воздействия», обусловленные более дифференцированным подходом к интересам всех участвующих в принятии решений акторов.

Стоит, однако, подчеркнуть, что большинство предлагаемых моделей исходит из однозначно устанавливаемых взаимоотношений политиков и чиновников. В то же время, как было показано, все служебные (и многие неформальные) связи политиков и чиновников (а равно и других участников принятия решений)трансформируются в зависимости от общецелевых установок, характерных для каждого отдельного уровня государственного управления. Иными словами, при формировании целей в рамках разноуровневого механизма принятия государственных решений у этих акторов складываются различные связи и отношения, в принципе не обладающие однозначным содержанием.

Так что, если и говорить о какой-то единой форме урегулирования межуровневых противоречий, то для этого можно использовать только механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому, в свою очередь, могло бы способствовать:

- соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства;

- институализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) политиков и высших чиновников(особенно ключевых фигур в принятии решений);

- более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками;

- усиление ценностной интеграции системы управления; снижение структурной раздробленности власти;

- ограничение практики политических назначений в госслужбе;

- увеличение сроков выборности важнейших политических структур;

- внедрение качественной оценки квалификации чиновничества и т.д.

Предлагаемые меры могут только снизить уровень противоречивости между уровнями принятия решений. Однако, несмотря ни на какое расширение взаимосвязей между уровнями государственного управления, его политический и административный компоненты и структуры никогда не сольются и не сформируют органически единого механизма принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда - даже в условиях краха режима и государства в целом - не возьмет на себя функции политического сегмента управления. Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше - пока будет существовать данный социальный институт - «обречен» быть полем столкновения различных форматов и подходов принятия решений. При этом сохранится и механизм формирования повестки дня (в частности, за счет проникновение различных проблем в поле ответственности государства путем обретения политического характера).

Сущность и специфика процесса принятия государственных решений

Все выше сказанное позволяет нам более развернуто и точно охарактеризовать специфику принятия государственных решений, показать его отличительные черты по сравнению со всеми иными - и прежде всего корпоративными - процессами целеполагания. Итак, к такого рода чертам можно было бы отнести следующие принципиальные моменты:

- процесс принятия государственных решений представляет собой сочетание качественно разнородных типов отношений между основными игроками, сориентированными на различные цели и функции. Иным и словам и, принятие государственных решений – это перманентный процесс объединения, интеграции, сведения в единый функционально организованный процесс целеполагания различных по характеру действий акторов. Соединение же качественно различных потоков действий происходит на основе и за счет их организации и институализации;

- система государственного управления связана с представительскими механизмами, трансляцией интересов крупных социальных аудиторий, что предполагает публичный характер согласования интересов и оглашения (вынесения) решений. На практике же весь комплекс этих задач в значительной степени проецируется на индивидуальную работу лидера, узкой группы лиц, осуществляющих функции политического руководства и которые в решающей степени замещают своими действиями все крупно масштабные манифестации интересов и потребностей. В этом смысле публичность принятия государственных решений постоянно оспаривается технологиями микрополитического взаимодействия;

- неформальный, основанный на человеческих взаимоотношениях комплекс связей лидера (его команды) встраивается в систему формальных, ограниченных процедурами взаимоотношений, институционально-ролевые и функционально определенные связи. Таким образом, принятие государственных решений представляет из себя процесс перманентного сочетания двух различных(формальных и неформальных)систем требований к ЛПР. Причем в силу наличия механизмов легитимации власти (основанных на апелляции лидера и политических структур к общественности) в государстве не существует ни стандартных, ни общеобязательных правил разрешения такого рода противоречий. Поэтому в управленческой деятельности государства - и особенно на его высших уровнях - при принятии и реализации решений не существует однозначного приоритета правовых норм, процедур и правил служебной деятельности;

- наличие политического уровня в процессе принятия государственных решений практически выводит государство в более широкое пространство взаимоотношений власти и общества, где государство выступает одним из игроков, претендующих на завоевание приоритетов в распределении и перемещении ресурсов;

- существенной спецификой рассматриваемого процесса является и постоянное противостояние центров принятия решений (ЦПР) с политической оппозицией, то есть теми постоянно позиционированными в политическом пространстве структурами, которые не обременены формальной ответственностью и видят своей задачей постоянное оппонирование действиям властно-управленческих органов. Тем самым оппозиция превращается не только в структуру критического оппонирования правительству, но и в элемент постоянного усиления (а временами и нагнетания) напряженности действий органов власти и управления. Одновременно оппозиция за счет своей оппонирующей активности способствует выведению теневых и полутеневых способов согласования или принятия решений наружу, придания им публичной формы;

- при принятии масштабных социальных решений общеколлективные интересы в деятельности различных органов государственной власти и управления могут замещаться узкогрупповыми интересами элитарного слоя, правящих классов. Другими словами, в процессе принятия решений постоянно действуют механизмы соскальзывания государственных структур к стилистике корпоративного управления, минимизации и даже исключения интересов гражданских сил, которые обусловливают сами основы существования государства и механизмов публичного правления;

- благодаря политическому характеру закладываемых в основание государственных решений приоритетов, процесс выдвижения и реализации целей основывается на применении по преимуществу качественных методов диагностики, прогнозирования и выработки планов правительственных действий;

- характер ответственности политиков, а, следовательно, и признание достижения принятых решений, связаны не столько с успешным характером реализации поставленных целей и результативностью деятельности государственных органов, сколько с осуществлением эффективной коммуникации власти с общественностью, поддержанием баланса во внутриэлитарных отношениях, повышением легитимности правления;

- принятие государственных решений суть форма сочетания целенаправленных и стихийных факторов, упорядоченных и спорадических связей и отношений. При этом объяснение правительством (органами власти и управления) своих действий как исключительно целенаправленных, способствующих интеграции общества и достижению интересов граждан становится непременной формой сопровождения всей управленческой деятельности властей.

С учетом всего вышесказанного можно заключить, что принятие государственных решений представляет собой разноуровневый процесс целеполагания (целеосуществления), формирующийся на основании сочетания стихийных, оппозиционных (правящему режиму) и сознательно выстраиваемых планов правительства, формирующийся по мере совмещения институциональных и неформальных приоритетов ЛПР и на основе их соучастия с гражданскими структурами и экспертным сообществом и в конечном счете ориентированный не столько на реализацию поставленных руководством задач, сколько на поддержание позитивной для государства коммуникации с общественностью. С содержательной точки зрения данный процесс направлен на преобразование общественных (общеколлективных) интересов в сформированные руководящими органами публично реализуемые цели. Однако, установки на необходимое обществу распределение (перераспределение) ресурсов и соответствующее урегулирование социально значимых проблем постоянно замещаются корпоративными интересами сил и структур, де факто контролирующих государственные (политические) статусы. Разнообразие форм осуществления процесса принятия решений (включающих разработку и проведение государственной политики, официальных кампаний и акций, а также антикризисной политики) дополняется дифференциацией форматов регулирующих действий государственных органов, применяющих власть и осуществляющих влияние, контроль, управление и активность в режиме postfactum.

Иными словами, принятие государственных решений предполагает не столько процесс производства обязательных норм и институализированных условий для трансформации общественных чаяний в соответствующих целей, сколько противоречивое взаимодействие разнообразных, сочетающих формальные прерогативы единого центра власти (управления) с возможностями иных структур различного уровня, оказывающих влияние на разработку и реализацию общеколлективных задач. В конечном счете эта сложная комбинаторика взаимоотношений различных институтов, структур и автономных акторов, демонстрирует, как их совокупная деятельность встраивается в заданные законом и процедурами нормативные рамки. Но при этом деятельность руководящих структур всегда выходит за ограничения данных требований.

Конечно, обязательное для всех решение от лица государства в конечном счете объявляет та или иная официальная структура, обладающая соответствующими прерогативами и правами. Однако, сугубо содержательно это решение всегда формируется в процессе установления (поддержания) большого количества (формальных и неформальных) контактов внутри сложной сети ролевых взаимодействий, «расколотой на временные и часто меняющиеся коалиции, порождаемые конкретными обстоятельствами». Причем не только представители гражданских или, к примеру, бизнес-структур могут проявлять свою частную заинтересованность в выработке тех или иных общеколлективных целей, но и сами чиновники, как правило, не соответствуют статусу нейтральных посредников при принятии решений, «проталкивая» при постановке государственных целей собственные интересы. Как справедливо отмечает О. Харкордин, они «не служат каким-либо внешним интересам, а скорее имеют свои собственные очевидные интересы, такие как выживание, приспособление, рост и контроль над окружающей средой», которая, впрочем, также состоит «из других государственных чиновников..., а также менеджеров и руководителей крупных частных корпораций, профсоюзов, профессиональных ассоциаций, устойчивых групп интересов и т.д.»

Так что, как можно видеть, характер принимаемого решения в государстве в значительной степени определяет та группа (сообщество, институт, конкретная политическая фигура), которая контролирует основные статусы и ресурсы в государстве. В свою очередь это означает, что государство (одновременно выступающее и в виде особого института, и масштабной формы объединения людей на определенной территории), может предоставлять возможности для установления контроля над принятием решений не только легальным, имеющим на это соответствующие права структурам, но и иным лицам и объединениям, способным помимо своих официальных полномочий реально контролировать процедуры разработки целей, доминируя в этом процессе над другими акторами. С другой стороны, сказанное означает и то, что через механизм принятия решений государство может быть взято под контроль или «поглощено» любыми крупными социальными акторами: корпусом политиков, чиновничьим аппаратом, бизнес-корпорациями, гражданскими и международными структурами. Иными словами, это «седалище власти» (Т. Гоббс), постепенно выстраивавшееся как структура, дистанцированная от персоны отдельного правителя, в конечном счете превратилась в поле, свободное для агрессии со стороны различных социальных акторов.

Природа и отличительные черты механизма принятия государственных решений

Многократное воспроизводство и институализация обозначенных выше черт и особенностей процесса принятия государственных решений закрепляет и соответствующий, относительно устойчивый механизм принятия решений, предполагающий наличие достаточно алгоритмизированных действий и взаимодействий участвующих в нем акторов. Другими словами, механизм как бы абсорбирует наиболее важные процессуальные особенности принятия государственных решений, не только придавая устойчивость наиболее показательным типам взаимодействия участвующим в нем игрокам, сколько демонстрирующим присущий этому взаимодействию характер, стиль, способ функционирования и форму движения.

С учетом процессуальных особенностей принятия государственных решений данный механизм в самом общем виде можно было бы определить как институализированную плюральную структуру маятникого типа с одновременно и многократно смещаемыми контурами активности. Говоря точнее, механизм принятия государственных решений институализирует процесс колебательного движения центра принятия решений по взаимосвязанным (но относительно самостоятельным) направлениям деятельности ЛПР. Другими словами, это означает, что при урегулировании конкретной проблемы центр принятия государственных решений перманентно перемещается (туда и обратно) по важнейшим контурам деятельности данного института:

от режима осуществления власти к другим формам регулирования социальных отношений (влиянию, контролю, управлению, кризисному управлению или поступравленческим реакциям);

- от приоритетных отношений с обществом (гражданскими структурами) к аналогичным связям с другими контрагентами государства (бизнесом организациям и, зарубежными странами, международным и образованиями и прочими акторами);

от политических к хозяйственно-экономическим или административным приоритетам выработки управленческих альтернатив и целей;

- от легальных к легитимным (и даже неправовым) методам регулятивных действий;

- от центральных органов государственной власти (управления) к периферийным (региональным, местным) и наднациональным центрам власти, влияния и управления (и в этом смысле от вышестоящих - в государственной иерархии - органов власти и управления к нижестоящим);

от внутринациональных к межгосударственным (международным) критериям и приоритетам оценки и решения внутренних и внешних проблем;

- от одной конфигурации политико-административных (правящих групп) элит к другой.

Такого рода характеристика механизма принятия государственных решений показывает, что его природа, заданная одновременным встраиванием государства в систему национальной и международной организации жизни и характерной для данного института внутренней организацией, является диссипативной и неравновесной, включающей в себя как органические, так и неорганические (с точки зрения управленческой компетентности управляющих) элементы. Основной тип движения такого механизма - смещение (от одного контура к другому), характер функционирования - рассеянный, а самое типичное состояние - дисбаланс (демонстрирующий трудность, а то и невозможность достижения сбалансированности конфигурации контуров и ресурсов режима власти).

В соответствии с этими чертами государство оказывается неспособным осуществлять свои регулирующие функции без централизации и обеспечения работы органов управления по типу «сверху вниз», что демонстрирует постоянную потребность данного института в координации и согласовании позиций разных уровней и структур со стороны единого центра власти и управления. При этом централизация не может быть связана с полным контролем властей за всеми зонами ответственности данного института, предполагая (на контролируемой им территории) как совместное распределение его полномочий с другими структурами, так и частичное доминирование горизонтальных (сетевых) методов регулирования (правда, государство может быть и независимым от таких сетевых структур). В основном же централизующий механизм при принятии решений действует двояким образом: для выбора главного контура смещения власти и управления, а также в целях концентрации на этом направлении необходимых для решения задачи государственных ресурсов.

Одновременно столь же органической чертой механизма принятия государственных решений выступает и специальное информационное сопровождение целей, направленное на установление управленческих и легитимизирующих власть контактов с гражданскими структурами. Причем, в современных условиях этот информационный компонент обретает дополнительное и весьма принципиальное для всей деятельности государства двоякое значение. Так, с одной стороны, ПР-коммуникации формируют имиджевую оболочку принимаемых государством решений, без которой последние не только не могут функционировать в рыночном пространстве публичной политики, но и обеспечить виртуальную целостность государства (правящего режима). С другой же стороны, информационные процессы и связанные с их развертыванием структуры (технотелемедиумы) становятся сегодня важнейшим условием и направлением централизации власти, сохранения вертикального характера государственного регулирования (и даже принуждения).

Контуры управленческой активности государства как субъекта принятия решений:

- власть/управление/контроль/ кризисные/ поступравленческие действия

- смена приоритетных контрагентов государства

- центр/регионы

- различные конфигурации элиты

- политический/макроэкономический/административный уровни управления

- национальные/межгосударственные приоритеты

- легальные/ легитимные методы принятия решений.

На практике реальное пересечение всех этих контуров деятельности государства при принятии решений придает этому механизму внутренне обратимый, инверсионный характер, свидетельствующий как о возможности институтов власти и управления постоянно менять форматы своей служебной деятельности, так и о постоянных и многократных «смещениях» центра принятия решений (ЦПР). Такое положение создает в государстве абсолютно противоречивую среду взаимодействия его различных звеньев, принимающих участие в выработке и реализации целей. В то же время действующие при принятии конкретных решений формальные и неформальные факторы (например, тип политической системы и действующего режима, активность общества и корпораций, характер правящего класса и внутриэлитарные отношения, организационное строение госаппарата, качество ЛПР и т.д.), хотя и являются теоретически открытой совокупностью обстоятельств, на практике (еще раз подчеркнем - при решении отдельного вопроса) всегда задают некий доминирующий вектор деятельности государства или, другими словами, выделяют приоритетный контур активности его управленческих структур.

В итоге, если прокомментировать оценки, данные механизму принятия государственных решений, с чисто теоретической точки зрения, то следует подчеркнуть нецелесообразность их описания через совокупность неких (ориентационных, социально-целеполагательных и организационно-инструментальных) субсистем. На наш взгляд, такого рода подходы предметно демонстрируют ограниченность структурно-функционального подхода и присущего ему способа идеализации принятия государственных решений. Реальный же механизм этого процесса как раз синтезирует все эти направления деятельности государства. Так что, более адекватным подходом следует признать тот анализ механизма принятия государственных решений, который позволяет зафиксировать его асинхронность (признающую возможность различных органов и структур власти и правления функционировать в относительно автономных режимах), многоуровневость (фиксирующую неоднозначную взаимосвязь и несопоставимую ответственность у различных структур власти и управления) и мультисегментированность (демонстрирующую наличие различных секторов, зон ответственности и полномочий госструктур при выработке управленческих целей).

Иначе говоря, более адекватным методом описания этого механизма выступает признание одновременного совмещения в нем различных режимов, форматов и направлений деятельности государства. Коротко говоря, совмещаемые контуры активности государства, не позволяя ему ни сохранять постоянный приоритет политических, макроэкономических или иных оценок проблемы, ни обеспечить доминирование формальных или неформальных процедур при разработке решений, ни строго позиционировать место ЦПР, ни добиться однозначности при определении других выше указанных параметров управленческой деятельности, и есть показатель specifica differentia механизма принятия государственных решений.

Глава 5. Этапы принятия государственных решений

§1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений

Модели принятия государственных решений

Принципиальная роль лидерской подсистемы, маятниковый характер механизма принятия решений, взаимосвязанные, но противоречивые контуры деятельности государства не отменяют, а лишь усложняют логику характерного для государства целеполагания. Как уже говорилось, персонально-личностные параметры применения разнообразных технологий принятия и реализации решений находятся в сложной взаимосвязи с процедурными и нормативными методам и диагностики, прогнозирования, а также другими приемами выработки и реализации целей. Тем не менее и этот сложный процесс возможно известным образом рационализировать, выявив и определенные модели предпочтений управляющих, и особенности их взаимодействия с объектом регулирования, и перечень решаемых им и задач, и даже некую последовательность предпринимаемых ими акций.

В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений:

Дата добавления: 2015-07-16