государственных решений 5 страница

Сложившаяся практика современного государства дает возможность констатировать и то, что его институциональная организация представлена совокупностью разнообразных линейно функциональных и сетевых форм, использующих различные процедуры и технологии принятия решений. С одной стороны, это обусловлено наличием органов, выполняющих различные функции (например, связанные с принятием решений или же оказанием услуг населению), обладающих собственными формами разработки и выдвижений решений (так, у исполнительных структуры - это программы, планы, указы президента, у представительных - законы, постановления, резолюции и т.д.), демонстрирующих ту или иную степень автономности и самостоятельности действий. С другой стороны, такое внутренне дифференцированное состояние государственных структур демонстрирует, что органы власти и управления находятся в состоянии определенной внутренней конкурентности друг с другом, а нередко и раздробленности, выражающейся в едва ли ни постоянном стремлении к перехвату функций и ресурсов своих партнеров и контрагентов. В этом смысле процесс принятия государственных решений обладает как бы генетической неравновесностью, в свою очередь, предполагающей постоянную заботу властей об усилении внутренней целостности государства, то есть надежном согласовании и координации позиций органов власти и управления. Так что, в данном случае можно говорить лишь о постоянных, но всего лишь претензиях государства синхронизировать действия своих структур и субинститутов.

В качестве одного из основных средств компенсации этой органической раздробленности государства, выступает виртуализация его облика и прежде всего создание и поддержание имиджа, утверждающего гомогенность и стабильность власти, Другими словами, имидж (выраженный, к примеру, в авторитете лидера или героизирующих славное прошлое традициях) является постоянной управленческой конструкцией, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений.

Свою существенную роль играет и отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание и действенностью органов государственного управления, качественно снижающей и даже устраняющей материальную ориентацию (а вместе с нею и ответственность) деятельности государственных органов (к примеру, независимо от того, плохо или хорошо полиция охраняет граждан, соответствующее министерство будет получать бюджетные деньги).

Эта черта тесно связана с потребностью точной диагностики функций тех или иных органов, точечном поддержании их усилий.

Публичный характер деятельности государства предполагает, что органы власти и управления вынуждены проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники проводимой властями линии). Такие свойства главный акцент переносят на стадию реализации государственных решений, в которой общественности всегда отводится та или иная роль.

Важным значением обладает и то, что государство оказывает населению ряд монопольных услуг (занимая однозначно доминирующее положение в таких сферах, как оборона, безопасность, внешняя политика и др.), что существенно влияет на характер оппонирования выдвигаемым целям и продвижения решений. Иначе говоря, в такого рода сегментах общественного сектора государство может применять более упрощенные процедуры расчета целей.

Заслуживает упоминания и то, что государство обладает возможностью передавать обществу ряд своих функций (например, в области адаптации лиц с условно досрочным освобождением, больных тяжелыми недугами и т.д.), а также забирать под свою ответственность те или иные функции. Тем самым государство обладает возможностью искусственно сужать (расширять) круг объектов принятия решений.

Многовековая практика существования государства как социального института продемонстрировала и наличие у него ряда весьма характерных «болезней», в частности, стремление госчиновничества к увеличению своего бюджета, тягу бюрократии к формализации и негибкости своих поступков, искажению управленческой информации, способной поставить под сомнение их функции и др.

Как следствие выше обозначенных параметров деятельности государства можно видеть, что процесс принятия государственных решений включают в себя как институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения.

При этом и для тех, и для других государство выступает и как особый аппарат управления, и как своеобразная среда принятия решений.

Поскольку все эти формы активности подчинены либо властным, либо организационно-административным зависимостям, то процесс принятия решений предполагает взаимодействие как изоморфных, так и инвариантных структур, групповых и индивидуальных акторов, институциональных и неинституциональных структур (команд и отдельных политиков, властвующих и оппозиционных сил и т.д.). Таким образом механизм принятия государственных решений, хотя и подчинен в целом институционально закрепленному управленческому циклу, в целом он представляет собой многократно опосредованный формальными и неформальными структурами процесс, качество и характер которого непосредственно определяются не столько процедурно согласованными нормами, сколько действиями и стилем поведения управляющих.

Учитывая публичный характер деятельности государства (которое в свою очередь имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую), и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые цели формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственным и служащим и), но и, как уже говорилось, под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур. Более того, среди уже упоминавшихся четырех важнейших акторов можно более детально описать перечень наиболее существенных контрагентов, на постоянной основе оказывающих воздействие на принятие и реализацию государственных решений (так называемые stalk holdeis - т.е «обладатели ставок» или, другими словами, те, кто обладает постоянной заинтересованностью в поддержании контактов с государством при решении управленческих задач). К ним можно отнести:

- политиков (как избираемую часть правящей государственной элиты);

- государственный аппарат, чиновничество, государственную бюрократию (как неизбираемую часть правящей государственной элиты);

- наиболее крупные бизнес-корпорации,

- политическая оппозицию,

- партии,

- СМИ (включая медиавладельцев и рекламодателей),

- экспертно-академическое сообщество,

- влиятельные гражданские структуры (и общественное мнение),

- международные структуры (крупнейшие национальные государства и международные организации).

Все выше перечисленные акторы - но каждый по-своему - взаимодействуют с конкретными объектами государственного управления, чьи специфические параметры также нуждаются в определении. В данном случае представляется важным отметить два момента. Во-первых, круг такого рода акторов ограничен поскольку государство проектирует свои действия по отношению к только определенным явлениям, которые предопределены его правами и полномочиями. В частности, это могут быть не все организации, а только соответствующие структуры государственного сектора. Соответствующим образом определены и закреплены (в том числе и законодательным путем) способы воздействия государства на управляемые объекты.

Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам.

Характерно, что такого рода констатации характерных для государств черт все больше и больше оказывают влияние на позиции ученых, занимающихся проблемами государственного управления в целом. Под влиянием все более усложняющихся представлений с механизмах принятия государственных решений в научном сообществе окрепла уверенность в том, что «Государство нуждается в отделении и от «общества», и от «управления». Так, по мнению Феслера государство состоит «из множества больших и малых частей», но при этом как минимум включает в себя пять следующих подсистем:

- использование особых, связанных с его полномочиям и мер;

- поддержание и оперирование обще коллективными ценностями;

- обладание историей своего развития;

- наличие организационных структур;

- наличие властных структур.

Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что в конечном счете создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство.

Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений

Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено в множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений.

Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора), прецедентные (выработанные на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные (основанные на применении специальных, чаще формализованных методик оценки и расчета действий) решения. Исходя из оценки масштаба действий выделяют стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества), программные (выражающие действия в связи с реализацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации).

Государственные решения существенно различаются и в зависимости от уровня определенности управленческой ситуации, с которыми связано государство. С этих позиций, как правило, выделяются решения, содержащие различный уровень (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и проч.) риска. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные. Весьма распространенными выступают решения, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, а также креативные, предполагающие инициативные формы постановки и решения управленческих задач.

В то же время, типология как наиболее содержательная характеристика процесса и механизма принятия государственных решений непосредственно зависит от видоизменений и тенденций развития данного института. Другими словами, в зависимости от характера эволюции государства зависит все разнообразие используемых приемов и технологий целеполагания, связи ЛПР с ведущими контрагентами, а также иные базовые компоненты данного процесса. Рассмотрим несколько подробнее современные тенденции в эволюции государства.

Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы.

Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности безусловно является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка. Отметим, впрочем, что данный мировой тренд в аналитическом плане целесообразно отличать от транснализации, которая по преимуществу свидетельствует о появлении неких объединяющих страны общих проблем (в области безопасности, охраны среды, противодействия военным экспансиям и проч.), способствуя тем самым возникновению соответствующих институтов, структур и т.д. Глобализация же - основываясь на этом процессе - символизирует уже возникновение качественного иного мирового порядка, появление новых принципов взаимных связей и отношений акторов, технологий поддержания взаимных контактов и т.д. К примеру, именно глобализация устанавливает новые причинно-следственные связи в отношениях мировых акторов, формирует абсолютно непривычный тип конфликтов, предопределяет переход к виртуальным формам движения капитала, возникновению новых центров развития («ворот в новый мир»), качественно новому взаимодействию культурных и экосистем и т.д.

Коротко говоря, транснализация - это логика традиционной эволюции национальных государств, тяготеющего в конечном счете к воссозданию у каждого из них аналогичной матрицы в организации жизни социальных сообществ на мировом уровне. Наиболее адекватный образ такой логики является возникновение мирового правительства и наделение базовых наднациональных структур функциями мировых министерств и ведомств. Глобализация же - это одновременно и путь поощрения космополитических трендов, и формирования мирового порядка (в несколько иной семантике определяемого как информационное общество), образующегося в результате сочетания государственных и внегосударственных (сетевых) принципов организации жизни человечества.

Такое разведение понятий целесообразно и по той причине, что они дают возможность понять, какие тенденции характеризуют динамику государства, трансформации и изменения сущностных и иных параметров механизма принятия решений. Другими словами, какие-то тенденции в эволюции государства следует признать логическим продолжением эволюции его сущностных черт, а другие - свидетельством изменения его социальной и политической природы, которые непонятно как купировать, да и вообще нужно ли это делать в принципе.

При всем понимании различной природы процессов транснализации и глобализации надо отметить, что ни тот, ни другой процессы не носят универсализирующего и гомогенизирующего характера, оказывая весьма различное и противоречивое воздействия на государства, решающие разные исторические задачи и находящиеся на разных уровнях развития. Так что, одни и те же глобальные потоки одним правительственным структурам сохраняют возможности для осуществления ими традиционных функций, для других требуют качественной перестройки структур, а для третьих оказываются причиной утраты их управленческих возможностей. В этом плане важно понять, что в наиболее полном виде глобализация оказывает воздействие на развитые страны, в большей степени подготовленные для включения в соответствующие мировые процессы и потоки.

Коротко говоря, финансовые, экономические, политические и иные тренды глобализации в настоящее время обусловливают сущностные изменения в деятельности государства. Прежде всего надо отметить, что под влиянием новых финансовых рынков, развития e-commerce и других аналогичных факторов неуклонно (хотя и не всегда интенсивно) нарушается связь между легализацией власти данного института и территориальными очертаниями государства. Другими словами, территориальные факторы все меньше влияют на позиционирование центров власти и управления, а частично даже на их организацию. В этом смысле внутренний суверенитет перестает быть гарантией легитимности, которую все больше и больше детерминируют внешние структуры. Тем самым целевые установки государственного управления все в большей степени формируются под влиянием интересов и при участии групп, находящихся за пределами национальной территории. Усиливается влияние трансграничных и приграничных проблем в деятельности государства. Одновременно складывающиеся мировые деловые сети захватывают различные участки государственного пространства, трансформируя внутренние горизонтальные связи и постепенно втягивая их в свои отношения. В свою очередь под таким воздействием меняется содержание и взаимодействие государственного и частного секторов.

По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Причем такого рода во многом хаотичные процессы только частично объединяются в некие международные (региональные) системы. Но в любом случае даже не вполне консолидаризированные и систематизированные отношения так или иначе размывают компетенцию национальных правительств. Некоторые специалисты весьма образно обозначают этот процесс как «молчание» государства перед внешними структурами и центрами влияния. Одновременно такое положение обусловливают возрастание роли процедур согласования позиций и интересов, координации и контроля за совокупной деятельностью властей.

Другим важным проявлением воздействия глобализации становится существенное расширение сферы политического влияния при принятии решений, что объясняется наличием многих неустоявшихся и неинституализированных отношений (новых рынков труда, инвестиций, формированием структур региональной обороны и проч.), неэффективностью нормативно-правового регулирования и рядом других факторов (например, характером отношений между лидерами ведущих промышленных стран). Причем ряд ученых полагает даже, что подобные факты являются признаком повышения политически управляемой эволюции глобальных процессов. И хотя с этим положением трудно согласиться по существу (хотя бы потому, что рыночные - даже виртуальные - отношения во многом обладают самовоспроизводящимся характером), все же надо отметить не только указанный факт, но и его последствия, а именно то, что политизация управления и одновременно информатизация общества повышают гибкость и эластичность властных и управленческих структур, способствует росту их адаптивности к внешним изменениям.

Верно и то, что такое положение свидетельствует об усилении доминирования властных структур над собственно управленческими механизмами. Правда, такой тенденции в свою очередь противоречит интернализация бюрократических структур, институализация наднациональных образований и межгосударственных взаимосвязей, основанных на международном праве.

Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства.

В данном случае многие характерные для транснализации проблемы (защиты окружающей среды, активизации деятельности (мировых) неправительственных организаций и проч.) уступают место вопросам снижения инвестиционных рисков, противодействия международному терроризму (качественно новая ступень которого связана с возможностью использования оружия массового поражения) и другим сюжетам, характерных для встраивания государства в новые глобальные порядки. Параллельно природа информационного общества предопределяет постоянное решение государством задач имиджевого характера, превращает поддержание связей с общественностью в важнейший компонент принятия (и сопровождения) важнейших решений.

Таким образом по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации. В конечном счете к наиболее заметным сегодня изменениям государства (и механизма принятия решений) под воздействием этих тенденций можно отнести:

- распыление суверенитета, передачу функций национального государства на международный и местный уровень муниципальных правительств;

- переход от вертикально-иерархических к горизонтальным связям, от иерархии к полицентрическим формам организации власти и управления;

- упадок венстминстерской модели власти и управления, предполагающей наличие одного сильного центра власти, выраженного в доминирующем положении правительства, парламентском суверенитете, министерской ответственности, наличии оппозиции;

- повышение роли исполнительной ветви власти и превращение парламента в «нотариуса правительства»;

- усиление роли самоорганизации и самоуправления;

- увеличение расходов на финансирование правительства;

- очеловечивание институтов власти;

- фрагментация публичной сферы, деполитизация социальных контактов власти с населением и политизация системы управления;

- усложнение деятельности государства;

- развитие организационной структуры всего государства и налаживание отношений партнерства между министерствами поверх функциональных ограничений.

Коротко говоря, государство, будучи цивилизационной формой интеграции общества, в настоящее время подвергается существенным историческим трансформациям, утрачивая и передавая часть своего суверенитета на уровень международных и неправительственных организаций, а также местных правительств. Встраиваясь в систему глобального мира, государство как управленческий субъект лишается ряда прерогатив на оценку и решение отдельных проблем (в силу Дефицита суверенитета); вынуждено ориентироваться на значительно более аморфные (или более синтетические, связанные с интересами мирового и региональных сообществ) «национальные интересы»; испытывает соперничество со стороны мощнейших акторов (ТНК или же международной сети криминальных акторов, контролирующих нелегальную торговлю оружием, наркотиками или подпольную секс индустрию), проявляющих заинтересованность в управлении отдельными ресурсами страны. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей.

Для того, чтобы точнее описывать действие такого рода тенденций, необходимо спуститься на следующую ступень анализа и рассмотреть многоуровневый характер свойственного для государства механизма принятия решений.

Глава 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений

§1. Политический уровень принятия государственных решений

Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений

Сложный характер деятельности государства, потребность во встраивании его учреждений в самые разнообразные сферы жизни - но при сохранении целенаправленного характера его деятельности в целом - внутренне дифференцирует набор акторов, институтов, норм и другие параметры его деятельности.

Наличие разнообразных уровней принятия государственных решений обусловлено рядом принципиальных факторов. Прежде всего внутренней многоуровневости этой системы управления способствует то, что государство решает комплекс разнородных задач: от обще социальных до частных. По этой причине при принятия решений как правило участвуют только соответствующие задаче структуры. В то время как иные органы управления задействованы косвенным образом или вообще выключаются из процесса выработки целей.

Соответственно принципиально разнится и дифференциация управленческих стратегий, присущих данным структурам в государственном аппарате. Например, одно дело, когда государственные органы пытаются урегулировать крупный международный конфликт пониженной интенсивности (что предполагает его существенную временную протяженность), а другое, когда муниципальные структуры организуют вывоз елок после новогодних праздников с городских улиц.

Во-вторых - это разнообразие участвующих в этом процессе акторов, обладающих качественно различными основаниями участия в процессе выработки общеколлективных целей. Каждый га них по-своему взаимодействует с внутренними и внешними контрагентами государства, создавая собственные зависимости и взаимосвязи. При этом в контексте каждого из этого типа взаимодействий каждый из этих агентов обладает не только специфической ответственностью, но и различными возможностями, а также экономическими, ресурсными, правовыми и иными ограничениями своей деятельности. Например, государственные служащие, экспертное и академическое сообщество, а также разнообразные структуры и объединения общественности обладают специфическими формами включения в процесс разработки и реализации целей, возможностями установления взаимной коммуникации, а также собственными ресурсами и ограничениями при применении управленческих процедур и технологий.

В-третьих, - это функциональная и территориальная диффузия государственного аппарата, предполагающая совершенно определенный формат действий базовых институтов власти и управления. В частности, исполнительные органы власти и управления призваны в повседневном режиме перемещать ресурсы, организовывать взаимодействие людей для решения конкретных проблем. Законодательные структуры вырабатывают нормативную базу этих действий. Судебные органы контролируют соответствие действий законам и правилам. Такое же воздействие на сегментацию акторов оказывает и тройственное строение самого государства (центр - регион - местность), которое показывает, что соответствующие органы также обладают различными полномочиями по осуществлению власти и управления, той или иной компетенцией и возможностью выдвигать и представлять в публичной сфере цели от лица государства.

В конечном счете суммарное воздействие указанных выше причин обусловливает существование разнообразных по характеру зависимостей, в рамках которых складываются особые типы взаимодействия агентов управления, свой особый характер диагностики управленческих проблем, собственные приоритеты при решении тех или иных задач, своя ресурсная база и иные элементы целеполагания. Соответствующим образом на каждом из этих уровней предполагается и собственное осуществление прогнозирования, планирования, контроля и других базовых функций государственного управления.

Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать открытие в XIX в В. Вильсоном полемики относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в частности, Ф. Гуднау и Л. Вайт, проводили острое противопоставление политики и администрирования в государственном управлении. В частности, В. Вильсон, полагая, что управление государством предполагает наличие одного центра принятия решений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и не допускать разделения властей, как источника безответственности, настаивал на том, что «сфера государственного управления - это деловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопросов развития общества. Поэтому «государственное управление - подчеркивал он, находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо».

Несколько иначе указывает на существование различных уровней государственного управления Ф. Хиди. Он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственный аппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «нейтральным и участникам и» в этой системе.

Противоположные мнения, напротив, интегрирующие политику в структуру управления, рассматривают ее как органический элемент менеджмента, в силу чего последний наделяется целью обеспечения человека гармонией и благоденствием (Ф. Тейлор). В частности, как пишет оппонент В. Вильсона У. Сэйр: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет особую значимость для такой системы государственной власть, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX веке подчеркивали П. Апплб и целый ряд других теоретиков.

Дата добавления: 2015-07-16