государственных решений 2 страница

Иначе говоря, без позиции или иных внутренних свойств субъекта как компонента управленческой ситуации любой фрагмент действительности лишается своего проблемного содержания, требующего деятельного вмешательства со стороны, целенаправленного регулирования и управления. К примеру, дефицит времени и информации или же отсутствие иных необходимых средств решения задачи не столько сокращают возможности целенаправленного действия в выбранном направлении, сколько - за счет воздействия на субъекта - ведут к изменению самой проблемы. Не нуждается в дополнительных комментариях и такой, к примеру, факт, когда индивидуальный стресс руководителя влияет на пересмотр решения сильнее, чем отсутствие нужных ресурсов.

Так или иначе, но совокупность чисто человеческих реакций при исполнении любых социальных функций (в частности, ограниченность возможностей при рассмотрении альтернатив, стремление сэкономить когнитивные ресурсы и т.д.) либо лишает рациональные подходы к задаче своей оптимальности, либо устраняет самою рациональность из рассмотрения проблемы.

Объект-субъектные противоречия в механизме принятия государственных решений

Очевидно и то, что не столько в силу сложного переплетения в самом фрагменте действительности разнообразных потоков явлений, сколько по причине использования субъектом различных шкал и измерителей проблемы, складывается принципиально неполная, а зачастую и невосполнимая никакими присущими человеку интеллектуальными методами ситуация. Как справедливо указывают А. Ахиезер и Г. Гольц, «Сами субъекты значимых решений оказываются не в состоянии преодолеть противоречия, раскол между сложностью проблем и недостаточной способностью людей их разрешать. Это может привести в локальным или глобальным негативным последствиям, к дезорганизации, вплоть до национальной катастрофы». С учетом такого понимания места и роли персональной составляющей процесса принятия решений рациональность (и соответствующая нормативная заданность действий) представляется достаточно частной характеристикой, в лучшем случае позволяющей говорить о субъективной оптимальности решения задачи.

Принципиальный раскол между объектом и субъектом управления обретает тенденцию к эскалации в зависимости от нарастания сложности последнего. Во-первых, при комбинированном характере субъекта (к примеру, включающем групповых и индивидуальных акторов), экстенсионально разрастаются оценки и проекты будущих действий. И в таком случае агрегирование становится непременным атрибутом процедуры принятия решений. Однако, в случае принятия коллективных решений или же при организации кооперативных действий и она не может обеспечить единонаправленности решений и действий управляющего субъекта.

Во-вторых, принятие решение сложносоставным субъектом предполагает постоянное использование противоречивых подходов, создающих постоянное несовпадение оценок, позиций и в конечном счете такой дисбаланс и неравновесие сил, которое еще больше снижает целостность управляющего субъекта. А, следовательно, еще больше усиливает зависимость принимаемых решений от характеристик действующего субъекта. Причем, в государстве - как политически организованном сообществе - всегда сохраняется возможность поляризации субъекта, то есть достижение того уровня раскола позиций внутри корпуса управляющих, которое может грозить блокировкой принятия обще коллективных решений. В этом смысле государство это субъект, для которого производство единого решения может представлять всего лишь частный случай управленческой активности составляющих его акторов.

В-третьих, строго рационализированные процедуры оказываются мало применимы в деятельности даже мощных и хорошо организованных аппаратных структур управления. Несмотря на имеющиеся ресурсные и кадровые возможности, и здесь постоянно проявляется ограниченность оперативной переработки информации, деформируются наиболее очевидные альтернативы, снижается скорость оборота принципиально важной информации. И все из-за влияния сугубо человеческих, психологических факторов. К примеру, известно, что спецслужбы США получили информацию о грядущих 11 сентября 2001 г. событиях, но так и не смогли правильно оценить принципиальный характер сообщений о готовящихся террористических актах, а следовательно вычленить их и положить в основу принимаемых в государстве решений.

В-четвертых, сложные социальные системы и прежде всего государство демонстрируют крайне сильную зависимость всего механизма принятия решений от поведения лидера, стиля руководства. Поэтому, несмотря даже на появление новых институтов и функций управленческих структур (при прочих равных условиях призванных диверсифицировать управленческие процессы), может сохраниться и даже усилиться зависимость механизма принятия решений от лидерских позиций. То есть практика принятия решений может остаться прежней даже при трансформации институционального дизайна власти и управления. И наоборот: при том же наборе институтов, но сопутствующем изменении состава лидирующей группы или пристрастий лидера может быть в принципе изменен механизм принятия решений.

В -пятых, многие - а в ряде случаев большинство - стимулов и мотиваций субъектов в принципе не поддается ни внешнему контролю, ни воздействию. Как показывает реальный опыт, немало решений принимается в государстве вопреки получаемой информации, по прихоти доминирующих группировок или личностной мотивации ключевых фигур в правящем классе, что демонстрирует приоритет человеческих стереотипов, привычек, пристрастий над процедурными и ролевыми условиями и установками.

Сказанное показывает, что процесс принятия государственных решений не просто «шире» совокупности рациональных действий по выработке целей. Так что, этот процесс не только «выглядит... активной динамикой, содержащей взаимодействия акторов и согласование их интересов на каждой отдельной стадии», как считает А. Дегтярев. Он просто принципиально иной. Более точную оценку предложил Дж. Андерсон, полагающий, что механизм принятия и реализации государственных решений не только не может быть сведен к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а представляет собой целый комплекс противоречивых «действий по их продвижению, связанных с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями».

Коротко говоря, принципиальная роль субъективного начала, и, как следствие, распространение нерациональных и стихийных оснований в управленческих процессах свидетельствуют о доминирующей феноменологической логике принятия решений в государстве (если слово логика вообще применимо в данном случае). Сошлемся в данном случае и на авторитет специалиста по американской политике Р. Хилсмена, который писал, что «Большинство американцев хотело бы думать, что правительственная политика рождается в упорядоченном, солидном и рациональном процессе. Вместо этого мы находим там конфликты и неразбериху. Вместо солидного продвижения решений - зигзаги. Вместо порядка - смятение». И здесь же автор добавляет еще одну существенную мысль: «Очень часто политика предстает в качестве суммы отдельных и только смутно связанных между собой решений. В других случаях это нескладный, внутренне противоречивый компромисс между не совместимым и между собой целями или смесь альтернативных средств для достижения одной и той же цели. Не существует никакого систематического и всестороннего способа исследования всех последствий альтернативных политических курсов, да и не может быть такого».

Итак, сказанное, показывает, что основания дескриптивного подхода и стилистика инкрементализма в большей степени соответствуют природе принятия государственных решений. Именно эти установки и принципы подтверждаются многочисленными фактами принятия реальных государственных решений.

Парадокс, однако, заключен в том, что большинство современных логико-теоретических подходов разрабатывает прямо противоположную методологию, стремясь детально представить именно рациональную картину применения методик разработки и имплементации решений. Хотя, повторимся еще раз, эти мало применимые на практике схемы обладают либо частичным значением, либо применимы к крайне ограниченному кругу объектов.

Строго говоря, приоритетный характер поведенческой организации принятия государственных решений, ее зависимость от свойств участвующих в этом процессе акторов показывает, что данный процесс предпочтительнее рассматривать не как последовательные попытки по организации целедостижения, а как форму налаживания коммуникации субъекта и объекта управления (в качестве которого также выступают индивиды и социальные объединения). По этой причине главный акцент смещается не на «хорошую» или «плохую» организацию структур и институтов в процессе целедостижения - что превращается в весьма относительную категорию - а на достижение устойчивой связи коммуникатора и реципиента. Другими словами, чтобы добиться желаемой цели, необходимо знать, с кем и какие устанавливать контакты, какие использовать каналы связи, какую тактику по поддержанию общения применять по отношению к партнерам и контрагентам. И даже рационализм при таком подходе меняет свои статусные очертания: его острие становится направленным не на оценку ситуации или возможностей действий субъекта, а на упорядочение (в том числе и формально-статусных) его взаимодействия со своими контрагентами, т.е. другими участниками данного процесса. Так что не случайно процесс принятия государственных решений многие специалисты трактуют не как «субъект-объектное взаимодействие», а как «деятельность субъект-субъектного типа».

Но и не используя методологию коммуникативистики, можно констатировать, что принятие государственных решений должно восприниматься не столько как процесс реализации известных процедур, исполнения управляющими предписанных им норм и правил, сколько как инвариантный процесс, постоянное встраивание неформальной стихии межсубъектных отношений в масштабную структуру процедур, организаций и институтов. Такие приоритеты кардинально меняют представления о ролевых назначениях субъектов, трактовки и соотношение между ЦПР (центрами принятия решений) и ЦВР (центрами, влияющими на принятие решений).

Например, к первым будут относиться не наделенные формальными полномочиями органы власти и госучреждения, а те структуры, которые в данный момент и по конкретному вопросу обладают приоритетом в проведении своей позиции, а, следовательно, и могут оглашать цели государства, брать на себя обязательства и т.д. В то же время к ЦВР будут относиться те институты, которые - несмотря на формальные статусы - в данный момент и по данному вопросу оказались не решающей, а подчиненной единицей. К примеру, как показал опыт последних полутора десятилетий, российский парламент, несмотря на свои статусные полномочия, даже по своим профильным вопросам нередко оказывался в подчиненном положении даже у группировок, не обладающих никаким официальным положением (различных лобби, групп давления). Одним словом, при дескриптивном подходе не существует строго закрепленного набора ЦПР и ЦВР.

§3. Базовые компоненты когнитивной модели принятия государственных решений

Структура базовых компонентов теории принятия государственных решений

Построение теоретических моделей, позволяющих интерпретировать и описывать процесс принятия государственных решений, не сводится только к развертыванию обозначенных выше основополагающих методологических установок. Теоретическое моделирование данного процесса связано с выделением и такой интерпретацией внешних и внутренних параметров данного процесса, взаимосвязь которых и дает возможность уловить сущностные и смысловые связи между ними, генерализировать данные связи и процессы, уловив тем самым элементы повторяемости, продемонстрировать специфику данного круга явлений. Одним словом, теоретические модели должны непротиворечиво описывать порядок изменений в этой области, формализовав ее основные звенья и процессы.

В основании теоретического моделирования должны лежать как более важные, так и отличительные характеристики процесса и механизма принятия государственных решений. То есть те показатели, которые дают возможность специфицировать принятие государственных решений как в системе государственного управления, так и среди других типов целедостижения.

В частности, следует принять во внимание, что, несмотря на качественные различия с другими социальными институтами и агентами, государству, как и всем другим субъектам производства решений присущ определенный набор свойств. Это может быть известный ресурсный и временной дефицит при полноценном анализе проблемы, издержки в институциональном и кадровом дизайне решения и другие. Однако, наряду с ними у государства имеются и такие компоненты принятия решений, которые обладают вполне специфическим характером. Учитывая те и другие параметры, можно выделить те компоненты, которые конституируют теоретическое моделирование процесса принятия решений. К ним относятся:

- специфика государства как субъекта управления,

- основные акторы данного процесса

- специфика объекта государственного управления,

- специфика внешней по отношению к государству среды,

- формы поведенческой активности государства,

- характер взаимодействия между государством и объектом управления,

- характер решаемых государством задач,

- этапы принятия и реализации решения.

Рассмотрим более подробно названные компоненты структуры.

Объект и внешняя среда принятия государственных решений

Поскольку специфике государства будет посвящен отдельный раздел работы, начнем характеристику с оценки объекта государственного управления.

В данном случае следует отметить, что, принимая и реализуя свои решения, государство так или иначе взаимодействует не только с социальными, но и с объектами естественного происхождения. Иными словами, государство не просто компенсирует различные социальные издержки стихийного воздействия физико-географических и вообще природных факторов (к примеру, землетрясений, экологических катастроф, наводнений и других катаклизмов), но и пытается оказывать непосредственное воздействие на природу, преобразовывая ландшафт, осваивая околоземную орбиту, трансформируя те или иные вирусные культуры и т.д. Хорошо известно, что любая прогнозная или планирующая деятельность государства неразрывно связана с показателями, учитывающими специфику развертывания природных процессов, приспособления человека к освоенной человеком части ландшафта. Типичной является и деятельность по снижению рисков стихийных бедствий, регулирование деятельности по клонированию человеческих органов и т.д.

Таким образом, в самом общем виде можно констатировать, что в объекте государственных решений наряду с социальными процессами содержатся и природные компоненты. Таким образом, можно утверждать, что объект государственного управления носит не чисто общественный, а комбинированный, био-гео-социальный или природно-антропогенный характер. Понятно, что такие особенности объекта управления обусловливают применение определенных процедур оценки и расчета управленческих решений. Тем самым и в процессе принятия решений расчетные модели, процедуры диагностики и технологии согласования действий должны непременно руководствоваться логикой сложносоставного (т.е. включающего воздействие и природных факторов) детерминизма.

При характеристике объекта следует особо подчеркнуть - на фоне того всеобъемлющего характера - и свойственные ему существенные ограничения. Это означает, что государство не может управлять многими - даже социально значимыми - образованиями на своей территории. Так, к примеру, сохраняя самые общие формы ответственности (в частности, за денежное довольствие для егерей) за национальные заповедники, российская власть за последние 15 лет не создала ни органа контроля и управления этими объектами, не выработала ни одной правительственной программы, ни предложила ни одного проекта развития этой областью жизни.

Теперь о средовых факторах. В данном случае здесь целесообразно выделять макро (общую) и ближнюю (деловую) внешнюю среду. Как уже отмечалось выше, к первой относятся такие элементы, как физико-географические компоненты, биологические составляющие живой природы, собственно социальные и социокультурные элементы. Как можно видеть, компонентно-содержательный состав этой «удаленной» среды более структурирован, нежели среды ближней, «деловой». Эти компоненты определяют общие возможности сохранения в государстве стабильности в отношениях с природой и другим и столь же существенными для его жизнедеятельности параметрам и. В то же время нельзя не видеть итого, что повышенный уровень неопределенности состояния этих факторов провоцирует постоянные угрозы для системы управления. Но в целом характер макросреды демонстрирует, как определенный тип общества и природы воздействует на государство.

«Ближняя» среда помимо своего более дифференцированного (и следовательно, менее структурированного) характера (к которой относится тип политической системы, режим правления, социально-экономические, культурные и многие другие параметры) еще и определяет профиль воздействия на государство факторов «удаленной» среды, демонстрируя, что и на какие структуры государства влияет; каковы механизмы такого позитивного или негативного влияния; носит ли оно долгосрочный или краткосрочный характер.

При этом можно констатировать, что тот и другой компонент внешней среды носят инкорпорированный характер. Для ближней (деловой) разновидности внешней среды это означает, что государство окружает очень разнородная атмосфера и туда могут быть включены любые, самые разнообразные и различающиеся по своему характеру факторы (частично это отражается и в том, что в зону ответственности государства могут быть включены любые вопросы, затрагивающих обще коллективные интересы). При этом механизмом, регулирующим объем управленческих притязаний государства является свойство «проникновения» политических объектов (инклюзивность). Именно эта трансформирующаяся область политики и показывает, что в зону ответственности государства проникают самые разнообразные проблемы и вопросы.

Формы поведенческой активности государства

Учитывая характер механизма принятия государственных решений, можно выделить различные типы целенаправленной активности государства. К ним следует отнести: влияние, властвование, регулирование, управление, контроль, действия в форс-мажорных обстоятельствах.

Так, влияние показывает вторичность места и роли государства в определенных социальных системах (расположенных либо на территории данного государства, либо обладающих экстерриториальным характером) и соответствующего - вторичного по своему характеру - воздействия на выработку разрабатываемых там целей. К примеру, порой государство не может не только доминировать, но и оказывать существенное воздействие на выдвижение каких-либо целей корпоративными акторами, участвующими в совместном с ним проекте, при урегулировании внутрисемейных конфликтов и т.д.

В свою очередь, властвование неразрывно связано с использованием государством технологий принуждения, командования, доминирования, санкционирования, что в конечном счете нередко оборачивается игнорированием мнений подвластных. Властвование, как правило применяется для балансирования крупных (для общества) ассиметричных отношений, а с технологической точки зрения становится предпосылочным и организующим весь процесс управления государством.

Характерно, к примеру, что в средние века этот формат деятельности государства, когда верхи не столько заботилось об эффективности управления, сколько о лишении своего главного соперника - церкви преимуществ в борьбе за доминирование в обществе, был по сути доминирующим. Показательно, что эта претензия церкви на духовное господство в обществе лишало институт государства возможности осуществлять свою верховную власть, выступать носителем суверенитета. Кстати, в ряде мусульманских стран этот вопрос не решен еще и в настоящее время.

Наличие такого формата деятельности государства показывает, что различные политические режимы (например, республика или монархия как формы организации власти) создают совершенно определенные пределы и возможности для осуществления управленческой деятельности. Так, в условиях авторитаризма верхи, используя соответствующие формы регулирования социального пространства, как правило выстраивают систему госуправления «под себя», то есть для гарантированного прохождения нужных им законов, а также для их реализации. В то же время демократия, стимулируя плюралистические порядки, всегда сталкивается с более сложным и отнюдь не гарантирующим верхам «исполнение их желаний» порядком согласования интересов и реализации властной воли верхов.

Однако, в любом случае тип властного регулирования всегда формируется в зависимости от соотношения сил и неразрывно связан с т.н. аккумулятивным эффектом, то есть стремлением центра власти к неограниченному расширению своих полномочий.

Характерно также и то, что именно формат властвования предопределяет разный уровень представительства гражданских интересов и соответствующей организации, наделения акторов статусными позициями. Так, к примеру, основная часть населения представляет свои интересы через нижнюю палату парламента; аристократия через верхнюю; а структуры исполнительной власти предназначены для действий лидеров, государей и монархов.

Самой мягкой формой целенаправленного воздействия государства является контроль. Эта форма в основном предполагает действия, направленные на мониторинг ситуации, что в свою очередь в конечном счете направлено на удержание ситуации от обвальных, не поддающихся сознательному воздействию процессов, потере субъектом каких-либо возможностей сознательного воздействия на нее.

Следующей разновидностью активности государства в сфере принятия решений можно назвать регулирование, предполагающее частичное целенаправленное воздействие на отдельные параметры объекта управления и призванное снижать напряженность в тех или иных областях социальной жизни (социо-природных отношениях).

Другая, самая распространенная форма целенаправленной деятельности, рассчитанной на подчинение ситуации заранее выработанному плану - это управление. По сути - это определенная форма использования власти для решения более узкого круга задач и при помощи более широкого круга средств. Отсутствие власти не дает возможности управлять, а в свою очередь неотработанность системы управления лишает власть своих преимуществ. Важно и то, что приоритеты и отношение к общественным ценностям у этих форм активности государства тоже разные. Так, для управления необходима стабильность. А стабильность для власти - это залог сохранения позиций правящих верхов.

Коротко говоря, если властвование предполагает завоевание высшими структурами в государстве доминирующих позиций, то управление предполагает их использование для решения более конкретных задач при помощи согласования интересов, упорядочивания связей и отношений, координации действий и прочих аналогичных действий. При осуществлении такого типа активности главное - это добиться соответствия организации аппарата управления объекту регулирования. Так, к примеру, разделение властей является наиболее показательной формой институционального разделения труда в государстве.

Управление связано с признанием более широких прав и свобод у управляемых лиц, их возможностей действовать более самостоятельно и автономно. Отсюда и другой баланс сил, лежащий в основании принимаемых решений, и набор необходимых для осуществления управления структур. Еще Аристотель, говорил, что в государстве должны присутствовать принципы организации управления, действующие структуры и институты надзора за действиями. Что в целом соответствует наличию законодательных, исполнительных и судебных властей.

Принципиальным значением для государства выступает и формат действий в условиях форс-мажорных обстоятельств (или антикризисная деятельность). Позже мы опишем действия государства в условиях риска. Но в данный момент укажем, что указанная разновидность его целенаправленных действий обретает отличительные особенности при качественном нарастании опасностей и отклонения деятельности его институтов от поставленных целей. Коротко говоря, в данном случае имеется в виду, что форс-мажорные условия кардинально снижают возможность государства предпринимать какие-либо сознательные действия по отношению к объекту управления. Разрушается само взаимодействие, характер которого меняется на режим спорадических коммуникаций. Неустойчивость создавшегося положения нередко заставляет государство переключаться с внешних объектов на внутренние, то есть на задачи стабилизации собственного положения. Так что в данном случае ставится цель не столько целенаправленного воздействия на внешний объект управления, сколько предотвращения угроз существования самому управленческому аппарату. Таким образом государств, несмотря на предпринимаемые усилия, как правило, не способно должным образом структурировать публичное пространство и осуществлять внешние управленческие стратегии.

Типы управленческих действий государства

В свою очередь, собственно управленческие действия государства также обладают известной дифференциацией.

Практика дает основание упорядочить и даже систематизировать наиболее устойчивые и важные стороны его деятельности по принятию управленческих решений. Именно эти типы управленческой деятельности в публичной сфере за счет производства и реализации решений поддерживают текущее развитие событий, организационную среду деятельности государства и другие параметры его жизнедеятельности. Итак, к ним могут быть отнесены:

- государственная политика (представляющая собой комплексную совместную деятельность всех органов государственного управления по разработке и реализации долговременных целей в обществе в целом или его отдельных сферах);

- государственные кампании (представляющие собой совокупности различных взаимосвязанных акций государственных органов и структур по реализации отдельных программ, проектов и решений);

- отдельные акции государства (представляющие собой действия госструктур, связанных с урегулированием отдельных общественных отношений, поисковой или иной деятельностью этих организаций);

- управленческие действия post factum(характеризующие деятельность государственных органов в посткризисной ситуации, как ответ на непредвиденные события, исключающие планирование и программирование своих действий).

В связи с выделенными позициями следует особо подчеркнуть, что государственная политика не является единственным способом проявления активности государства в области управления общественными процессами. В то же время подавляющее большинство исследователей именно так ставит проблему. Так, в одном из самых популярных американских учебников по государственному правлению утверждается, что «государственное управление может быть определено как формулировка, реализация, оценка и изменение государственной политики»20. Таких же позиций придерживаются и многие отечественные ученые. Так, например, один из ведущих российских специалистов в этой области В Лобанов считает, что она является (единственным?) «средством, позволяющим государству достичь определенных целей... используя правовые, экономические, административные методы воздействия и опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении».

Однако, представляется совершенно очевидным, что государственная политика -это не столько синоним управленческой активности государства в публичной сфере, сколько тот вид его активности, который позволяет данному институту поддерживать полномасштабные, долговременные и целенаправленные комплексы или действий по решению крупных общественных задач. Для такого типа активности принципиальным значением обладают не столько концентрация ресурсов применительно конкретных объектов, сколько взаимоувязка и синхронность действий его различных структур и институтов. Только государственная политика связывает конкретные деяния государства с ценностями режима, рассматривая государственную политику как главный инструмент реализации базовых целей развития общества. В этом отношении отдельные компании, которые проводит государство, могут в той или иной мере отклоняться от такого рода ценностных оснований, выступая в каком-то отношении пилотными проектами. Поэтому их неудача может и не затронуть основополагающие устои политического режима, общества и государства. Более того, различные акции и компании, как правило, являются составными частями государственной политики.

Управленческие задачи в структуре принятия государственных решений

Еще одним параметром, лежащим в основании концептуализации когнитивной модели принятия государственных решений, является тип управленческих задач. Как правило, характер задач, с которыми сталкивается государство, обладает комплексным характером. Это означает, что решение такого типа проблем связано с задействованием ресурсов и институтов, относящихся к различны», отраслям общественной жизни. Более того, в качестве результатов реализации такого рода решений выступают прямые и побочные, запланированные и непредусмотренные следствия, что существенно диверсифицирует весь процесс целеполагания в государстве. Ну и следует также добавить, что в выдвижении и реализации решений принимают участие как непосредственные, так и косвенные участники.

С содержательной стороны, несмотря на все многообразие управленческих задач, государство в основном сталкивается с тремя типами проблем и соответственно вытекающими из них задачами. В данном случае целесообразно обратиться к сформулированной по отношению к более широкому, но тем не менее аттестующей и область государственных решений - типологии Г. Саймона и А. Ньюэлла. Итак, эти ученые выделили следующие типы:

Дата добавления: 2015-07-16