государственных решений 3 страница

- хорошо структурированные или количественно сформулированные задачи (well structured), в которых настолько хорошо видны существенные зависимости, что они могут быть отражены в количественных показателях. Это демонстрирует, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания;

- слабо структурированные или смешанные задачи (ill-structuried), которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситуации. Причем неопределенные составляющие, как правило, доминируют. Таким образом, управляющий субъект может обладать лишь частичной информацией, позволяющих определить выше названные параметры целедостижения;

- неструктурированные или качественно выраженные задачи (instruetured), содержащие лишь информацию о некоторых параметрах ситуации, причем не всегда важных. Таким образом, они отражают крайне неопределенную ситуацию, где доминируют малоизвестные факторы и при которой государственные структуры даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности.

В качестве основополагающего для концептуализации принятия государственных решений компонента назовем и характер взаимодействия государства с объектом регулирования. Такие устойчивые отношения принципиально видоизменяют функционирование всего механизма принятия решений в целом. Так, например, те или иные связи субъекта и объекта управления могут включать в себя:

- наличие односторонних или двусторонних (с обратной связью) отношений;

- действия многоцелевого (одноцелевого) характера взаимодействия государственных структур с регулируемым объектом;

- действия, предполагающие применение одного или множества критериев расчета и оценки реализации целей;

- действия, нацеленные либо только на диагностику, либо на решение проблемы, либо на то и другое вместе;

- действия, предполагающие преимущественную ориентацию на нормативные или же ситуативные регуляторы;

- действия, рассчитанные на относительно устойчивую детерминацию событий или же стохастические связи;

- действия, рассчитанные на одну или несколько фаз действий управляющих;

- аккумулятивные действия, основанные на преимущественном использовании управляющим субъектом традиций и стандартов профессиональной деятельности;

- действия актуального типа, рассчитанные на управление по новым программам;

- действия авторитарного типа, основанные на применении командных сигналов;

- действия, характеризуемые некомпетентным волюнтаризмом управляющих;

- действия, характеризуемые научным характером профессиональной активности управляющих;

- действия, предполагающие использование математических моделей управления;

- действия, предполагающие стабильные (нестабильные) отношения управляющих и управляемых;

- действия консультационного типа с превалированием экспертных суждений;

- действия институализированного (неинституализированного) характера и т.д.

Тот или иной характер взаимодействия субъекта и объекта государственных решений непременно включает в себя и известные семантические структуры, при помощи которых и происходит обмен ролевыми сообщениями. В целом все эти знаково-языковые системы должны снимать ограничения на информационный обмен системы управления с окружающей средой. В более прикладном смысле наличие таких семантических образований предполагает поддержание человеческих и служебных контактов в процессе принятия государственных решений, осуществление оперативных и стратегических решений, горизонтальных и вертикальных коммуникаций в системе госуправления. В конечном счете органическое встраивание языковых структур в процесс принятия государственных решений направлен на снижение неопределенности решения задач, исключения запаздывания политической системы на вызовы времени и принятие адекватных решений.

В то же время такие знаково-языковые структуры должны обладать различным характером. Так, для корпуса граждан этот язык должен синтезировать обыденные (повседневные) и специализированные знаки, помогающие людям целенаправленно манифестировать свои потребности в адрес системы управления и одновременно осмысленно отвечать на вызовы управленческих структур. В тоже время для международных структур используемый язык должен быть способен форматировать месседжы, которые для внешних инстанций обозначают направления политики режима. В свою очередь лобби должны при помощи употребляемых структур считывать ту информацию из сообщений власти, которая раскрывает им приоритеты, необходимые для ориентации бизнеса и т. д.

Выделив базовые параметры теоретической модели процесса принятия государственных решений, обратимся теперь к анализу государства как субъекта принятия решений, то есть еще одного такого параметра, который необходим и минимально достаточен для описания этого сложного взаимодействия.

Глава 3. Государство как субъект принятия решений

§1. Государство как интегративный актор в пространстве

политической власти и управления

Основные трактовки и подходы к государству

Специфика государства как субъекта принятия решений по сути предопределяет сущность, а одновременно и самые важные отличительные черты всего этого комплексного процесса.

С теоретической точки зрения хорошо видно, что государство одновременно включено в самые разные области общественной жизни, каждый раз так или иначе перестраивая деятельность своих структур и механизмов в соответствии с новыми функциями и задачами. В то же время при всех многочисленных включениях в социальную сферу им используется один и тот же механизм разработки, принятия и реализации решений.

Однако, и при всем понимании специфики государства как субъекта принятия решений очевидно, что эти его управленческие параметры так или иначе зависят от понимания природы и сущности этого центрального общественного института. В этом смысле государство, несмотря на все свои многочисленные функциональные облики было и остается тем единым интегративным образованием, который обладает своей особой природой (и соответствующей морфологией), не изменяющейся, а лишь частично модифицирующейся при решении тех или иных общественных задач. Так что обще концептуальные трактовки государства в известной мере предопределяют и трактовку его собственно управленческих параметров, в том числе и присущих ему процесса и механизмов принятия решений.

Правда, надо отметить, что еще с середины прошлого века Г. Алмонд, Грин, Шапиро и ряд других ученых перестали придавать государству как самостоятельному институту чрезмерно большое значение, отмечая в основном роль его отдельных структур и звеньев. Другие теоретики, симпатизируя сетевым принципам организации совместной жизни, не связывают с правительством решающие полномочия при принятии решений в национальном сообществе. Немало и тех, кто, стремясь окончательно развенчать национальное государство, ставит вопрос о его полном подчинении наднациональным международным структурам. Примечательно и что отдельные авторы даже подходы к понятию «управления» связывают с формами жизни, которые сводят к минимуму вмешательство структур, именуемых государственными. Однако, все эти минимизирующие статусные позиции государства подходы не подменяют, а главное не подчиняют себе его более концептуальные и целостные трактовки.

Концептуальное понимание государства важно прежде всего тем, что ряд общепризнанных свойств и параметров данного института (например, выполнение им интегрирующих общество функций, наличие у него определенной сферы компетенции, специального аппарата управления или же легальных и теневых (полутеневых) структур власти и управления и т.д.) меняет свое значение и местоположение в рамках тех или иных подходов. В результате и управленческое измерение деятельности государства определенным образом модифицируется, трансформирует свои институциональные свойства, строение, характер взаимодействия внутренних подсистем и механизмов.

Значение концептуальных. интерпретаций государства обусловлено также и тем, что в условиях глобализации, интенсификации межкультурных отношений между странами и народами, а также под воздействием ряд иных современных тенденций меняются многие, в том числе и базовые функции государства и даже происходит определенная трансформация его социальной природы как общественного института. В данной связи уместно вспомнить, что еще в 18-19 в. государство воспринималось в основном как унитарный феномен. Впоследствии в теоретической картине данного явления стали преобладать характеристики, касающиеся его функционального облика и морфологического содержания. Затем основные усилия ученых сконцентрировались на анализе его политической и управленческой форм и функций.

Обширный исторический опыт привел ученых к пониманию того, что эволюция различных форм и функций государства отнюдь не означает развития государства в целом и что данный институт является значительно более содержательным явлением, нежели его институционально-управленческий аппарат или же совокупность его социальных функций. История в избытке дала примеры того, как из. за сложности функционирования и одновременно аморфности государства во многих социумах часто нарушается консолидация политической системы и общества. Более того, в ряде случаев государство продемонстрировало свою способность в известной мере к автономному - по отношению к социальным процессам -существованию. В частности, Инкелес подметил, что данный институт не раз выступал в качестве «полой оболочки» разнообразных социально-территориальных процессов, не оказывая на них существенного влияния и, в свою очередь, также не испытывая какого-либо существенного давления с их стороны. Если же обратиться к некоторым весьма показательным процессам консолидации национальных государств в современных переходных системах, то можно столкнуться с такими оценками ученых - в частности, Р.Смита - которые утверждают, что, благодаря сложности трансформационных преобразований, процесс образования государства в этих странах может «не закончиться никогда».

Говоря о концептуальных основаниях трактовки процесса принятия государственных решений, можно выделить целый ряд авторитетных направлений, разрабатывающих собственные теоретические версии государства в связи с исторической эволюцией его структур и институтов. Прежде всего следует отметить последовательное развитие классической теории, характеризующей государство как специфический функционально специфицированный институт власти и управления. Как пишет, к примеру, Т. Митчел, государство и прежде и теперь в первую очередь отличает деятельность аппарата, «структура которого подчиняет, сдерживает и контролирует» граждан.

Одновременно такая общеметодологическая установка в настоящее время обусловливает наличие, как минимум, трех теоретических направлений. С одной стороны, государство описывается как традиционная формализованная структура, характеризующаяся наличием централизованных организаций, находящихся в отношениях субординации и управляемых бюрократией. С другой стороны, эта организационная структура интерпретируется как механизм власти, специализирующийся на выполнении управленческих функций, но спроецированный на самообслуживание бюрократии. И, в-третьих, государство понимается как организационно выстроенный организм, высоко развитая функциональная система «рассеянного» или демократического управления, позволяющая артикулировать и агрегировать множественные групповые интересы граждан.

Весьма популярно и направление, рассматривающее государство в качестве коллективности особого рода, возникающей, функционирующей и развивающейся на определенной территории. По сути - это цивилизационная трактовка государства, раскрывающая его как особую форму поддержания интегрированного сообщества людей. В данном случае государство предстает как форма институциональной сплоченности общества, фиксирующая иерархический тип его публичной организации. Близко к такому пониманию находится и позиция, рассматривающая государство как социо-природное явление, неразрывно связывающее проживающее население с освоенной им частью природного ландшафта.

Существенное и все более широкое распространение получило и понимание государства как социокультурного явления. К примеру, А. Миллер трактует его как «антропоморфную суперперсону», чьи действия, структуры и институты подчинены трансляции и распространению определенных ценностей, а главным механизмом развития выступают мотивационные установки бюрократии и других обслуживающих деятельность государства людей.

Свою лепту внес в оценку государства и кибернетический подход, чья исходная установка состоит в интерпретации данного института как саморегулирующейся системы. И чем сложнее порядок, который хочет достичь государство, тем ему в большей степени необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации. Только тогда система управления будет обладать готовностью к реакции на перемены, способностью к адаптации даже не к самим изменениям, а к темпам перемен. Иными словами, управление и принятие решений при таком подходе предполагают не столько сознательно выстраивать цели будущего развития, сколько вводить их в русло естественного развития структуры.

Таким образом, в соответствии с данными трактовками и механизм принятия решений оказывается по преимуществу направленным либо на учет ценностных ориентации поколений, либо сохранение биосферы, либо самоорганизацию, стабилизацию аппарата или иные, заданные различными теоретическими конструкциями, цели. Соответственно меняется и набор участников этого процесса, формы согласования приоритетов и предпочтений и иные параметры продуцирующего решения управленческого механизма.

Коротко говоря, множественные трактовки государства можно в конечном счете свести к двум наиболее общим классам представлений: пессимистическому и оптимистическому и каждый из которых дает свой ответ на вопрос, сохранится ли - и если «да», то в каком виде - данный институт в пространстве власти. Первый утверждает и обосновывает исторический закат государственности и возникновение в космополитическом пространстве мира альтернативных форм организации совместной жизни; второй же говорит прямо об обратном - активизации данного института и повышении его влияния на современные социальные процессы. К примеру, ряд авторов и, в частности, Б. Гай Питере, считает, что, несмотря на действие глобализации, а также иных общественных трансформаций, правительство и сегодня сохраняет за собой позиции, позволяющие ему не только влиять, но и руководить происходящим и в экономике и обществе процессами.

Следует, впрочем, подчеркнуть, что и то, и другое направление - правда в разной степени - стремится учесть идущие трансформации и в государстве в целом, и в системе государственного управления в частности, оценить влияние нарастающей глобализации, повышения неравновесности социальной среды, ужесточения конкуренции с частным сектором, стремительным ростом ожиданий населения услуг нового качества и т.д.

Однако, если оценивать все эти подходы с сугубо управленческой точки зрения, не задаваясь вопросами, касающимися судеб данного института, то мы можем констатировать ряд вполне конкретных трактовок данного института как субъекта принятия решений.

Так, условно говоря, первая такая оценка государства может быть расценена как традиционная, демонстрирующая как бы статическое отношение к этому институту и его механизму принятия решений. В основе такого подхода лежит понимание последнего как централизованного способа разработки целей, систематическим основанием которого выступает единоначалие. Другими словами, государство является главным инструментом общественного выбора и воплощает собой некий «центральный управленческий разум». Тем самым утверждается постоянная способность правительства к формированию целенаправленной политики, основанной на механизме выработки авторитетных (авторитарных) решений и стиле руководства «сверху вниз» (Б. Питерс).

В этом плане и все государство понимается как аппарат власти и управления, представляющий собой систему формализованных институтов, действующих в соответствии со своими полномочиями, правами, и подчиняющиеся закону. В принципе такие представления восходят к идее Д. Истона о природе государства и политической системы как механизме волевого распределения ценностей. Так что важнейшее место в этой модели занимают централизованные механизмы общественного регулирования и, следовательно, власть и доминирование являются основными способами распределения материальных и иного рода ресурсов.

Еще один подход рассматривает государство как институт, предполагающий согласованные действия различных структур, каждая из которых обладает собственным назначением и прерогативами. Такие трактовки утверждают модель сложносоставного целеполагания, в котором правительство выступает как единая структура, способная погасить конфликты и добиться упорядоченности публичных действий различных политических сил и «сплести воедино» многочисленные нити управления. По сути это воплощение идеи интеграции государства и общества. Механизм же принятия решений лучше всего отображает модель поиска компромисса, достижения консенсуса, организации взаимно устраивающих решений всех сторон. Государство для этого создает лишь общий абрис проводимой политики, пытаясь создать в связи с реализацией поставленных целей соответствующие политические союзы, идеологические коалиции, альянсы, содружества правительственных и экспертных сообществ.

Третий подход заключается в понимании государства как института, для которого характерна стилистика «рассогласованного управления». Это уже идея, как минимум констатирующая наличие наряду с государством ряда претендующих на некие властно-управленческие функции других социальных структур. В этом смысле попытки целенаправленного воздействия на общество по мысли некоторых ученых напоминают «барахтанье» государства в «огромных расплывающихся» шестиугольниках и многоугольниках власти. Иными словами, этим подчеркивается, что попытки государства урегулировать те или иные конфликты или отношения вызывают противодействие со стороны (прежде всего корпоративных, представляющих частный сектор) структур, способных к самоорганизации. Правда, сторонники этой т.н. аутопейтической школы не вполне учитывают, что государство стремится не только (а иногда и не столько) к руководству обществом, сколько к адаптации к среде обитания. Но все же главное, что при таком подходе обращается внимание на сложное сочетание в механизме принятия решений инструментов государственного вмешательства с общественным надзором за деятельностью правительства, активностью разных корпоративных структуру, других социальных игроков на поле власти. Причем при таком подходе становится особо заметной опасность формирования неконтролируемой политики властей, пренебрежения органами власти нормами взаимной ответственности, нарастания непрозрачности действий госучреждений, коррупции, засилья бюрократии.

Здесь доминирует убеждение, что государство представляет собой разновидность конкурентной организации, где решения принимаются в процессе и на основании жесткого оппонирования различных групп, элитарных и неэлитарных, слоев, преодоления внутри корпоративных расколов и где внешне единая линия поведения государства представляет собой результат стихийного складывания взаимоотношений, формирующихся под влиянием технологий борьбы, торга или войны.

Четвертый подход в еще большей степени основывается на признании роли и автономности составляющих государство подсистем и контрагентов власти, отстаивает модель «управления без правительства». Это одновременное признание не только предельно децентрализованного механизма принятия решений, но и понимание управленческого веса и полномочий различных -корпоративных, гражданских и прочих - структур и образований в публичном пространстве. Этим воззрениям в какой-то степени близки и идеи «дистанционного управления), также отмечающие непрямой, много опосредованный характер госуправления.

И, наконец, пятый подход оценивает государство как структуру, для которой преобладающими зависимостями являются внешние связи, воздействие которых и предопределяет выработку целей и принятие решений. Например, как показывает практика, в сфере налогообложения - как наиболее чуткой к внешнеэкономическим изменениям - государства в первую очередь испытывают потребность к конвергенции с другими структурам и, что и предопределяет характер принимаемых здесь решений. В свою очередь, по признанию ряда ученых, политический и институциональный изоморфизм являются хоть и принудительным, но тем не менее реальными средствами сближения с внешними образованиями. Близка к подобным рода позициям и точка зрения Дж. Коймана, полагающего, что в современную эпоху управление государством все больше превращается в форму совместного менеджмента, руководства и администрирования. Более предметно указанные выше воззрения представлены в ряде теоретических конструкций, которые делают акцент на наиболее важных чертах и механизмах изменений, которые характерны для современного государства. На наш взгляд, наиболее основательным характером в данном случае выступают теории государственного менеджмента, политических сетей и электронного правительства, непосредственно связывающие исторические трансформации этого института с видоизменением его управленческих функций и методов принятия решений. Остановимся на них подробнее.

§2. Новейшие теории государства и принятия решений.

Теория государственного менеджмента

В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман г. в своей совместной книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся кампаниям. В частности, они отметили приверженность корпорации принципу действия, предполагающего более высокую активность персонала; стремление организации быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; связь стимулирования деловой активности с ответственностью; приоритет целей корпорации перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних этажах управления.

Чуть позже также американские ученые К. и Э. Пинчотт, опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию.

Коротко говоря, они увидели, как, по замечанию Дж. Х. Свара «само время» изменило «понимание административных ролей". Так что ими были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагала качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть, таким образом, предлагалось рассматривать как фирму по обслуживанию, граждан в качестве клиентов, государство в виде рыночной структуры, муниципалитет как группу аффилированных кампаний.

Применительно к совершенствованию механизма принятия государственных решений данные принципиальные установки оказали весьма благотворное влияние. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другим и словам и, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовало прагматизации механизмов диагностики проблем, усилению творческого характера решения задач, привело к росту консультационных услуг. Были созданы - по крайней мере идейные - предпосылки для сокращения посредников в системе управления. Контроль с исполнения решений стал последовательнее перемещаться на проверку качества результата. Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, повысивших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, способствовала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и оправдывала распространение гетерархических, полицентрических методов управления.

Очень важно, что предложенные установки не остались лишь в трудах теоретиков, спровоцировав целую серию соответствующих реформ в ряде западных стран. Так, в Великобритании, Новой Зеландии были проведены масштабные реформы, включившие в себя меры по сокращению государственного аппарата, упрощению структуры управления и лишению чиновников чрезмерных привилегий; расширению возможностей управленческих структур по распоряжению финансами; внедрению конкуренции среди финансируемых государством услуг, позволяющей пользователям делать экономически эффективный выбор; развитию рыночного и контрактного подходов в деятельность государственной службы и ряд других мероприятий. Все эти меры существенно перестроили деятельность аппарата управления, трансформировав и механизм принятия решений, изменили многие статусные характеристики государства и его административных структур.

Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, постоянно демонстрировавших, в частности, что государственные структуры не испытывают конкуренции и следовательно у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Коротко говоря, основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении туда политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам.

В то же время по мере развития новых процессов, на фундаменте теории государственного менеджмента появлялось немало теоретических конструкций, творчески развивающих эти идеи. К примеру, концепция «нового публичного менеджмента» делает основной упор на уменьшение роли государства за счет передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств. Именно за счет этих двух функциональных потоков происходит определенное «вымывание» государства из процесса общественного! регулирования.

В этой связи сторонники данного подхода указывают на следующие позиции, определяющие характер системы принятия решений:

- необходимость последовательного снижения управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня;

- потребность глобального видения даже частных проблем корректирующего сбор информации и диагностику ситуации;

- усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.;

- постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления;

- ориентация на фрагментацию публичности управления, предполагающее уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным сектором;

- стимулирование реальных трансформаций в самом обществе или, другими словами, акцент в управленческой деятельности на формы имплементации решений;

- усиление подотчетности административных структур или повышение вертикальных форм согласования и коррекции решений.

Среди сторонников этой менеджеральной революции концепции «нового открытия правительства» и «новой модели управления» воспринимались и воспринимаются как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако, практика - даже помимо структурных контртенденций - продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и механизму принятия государственных решений.

В частности, практика показала ограничения и сегодня уже можно с уверенностью говорить, что предлагаемое менеджеральной идеологией направление это не «лучший путь». Бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу продуктовых групп, а такая дезагрегация государства вызывает серьезные проблемы с координацией служб, девальвирует общественные блага. Как верно указывает К. Кёниг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консьюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг.

Бюрократия - это затратная структура. Поэтому без сознательной рационализации государственной службы, приватизации и политики сбережений нельзя оптимизировать ни государственное управление в целом, ни процесс принятия решений. Одним словом, государство должно реформироваться сознательно, купируя стихийно возникающие деформации и обращая первостепенное внимание на координацию деятельности своих органов. Государство своей политикой может усиливать или ослаблять регулирование рынка. Но ему не обязательно становится самому полностью рыночной структурой.

Стало понятно и то, что в условиях демократического представительства интересов граждан ответственность правительства и власти невозможно полностью переложить на государственный аппарат, на служащих, временно исполняющих свои обязанности. Другими словами, у избираемых политиков - о чем мы скажем чуть позже - существует свой, неустранимый путем коммерциализации сектор ответственности и группа управленческих функций при принятии решений. Существенным недостатком применения менеджеральных принципов на практике стала и дифференциация, а точнее - фрагментация государственной службы, продемонстрировавшая, что одни структуры другие получают права на использование рыночных подходов, а другие (например, спецслужбы или силовые) не могут себе этого позволить.

Дата добавления: 2015-07-16