Особливості систем державних закупівель країн Європи, Азії та Америки

Система державного замовлення у країнах Центрально-Східної Європи є дуже децентралізованою і здійснюється на рівні окремих міністерств, місцевих органів влади чи навіть окремих державних інституцій відповідно до закону про державне замовлення.

Однак у деяких випадках застосування елементів централізованої системи має свої переваги, що доводить досвід країн ЄС.

У багатьох країнах Центрально-Східної Європи управління з питань державного замовлення займаються не безпосередньо державними закупівлями, а розробкою національної політики у сфері державного замовлення, організацією та проведенням тренінгів, розробкою законодавчих актів тощо. Це свідчить про досить суттєві зміни від часу, коли система державних закупівель була монополізована одним органом.

Повноваження здійснення державних закупівель було передано сотням, а інколи тисячам державних відомств та установ. Багато країн регіону розглядають нову систему державного замовлення як елемент демократизації і не хочуть повторювати попередніх помилок. Вони намагаються швидко перейти від однієї системи до іншої. У цій публікації розглядається кілька аспектів функціонування системи державного замовлення, на які слід звернути увагу при прийнятті рішень щодо системи державного замовлення у цих країнах.

Данія.

У Данії немає спеціалізованої агенції, що уповноважена робити закупівлі від імені інших урядових органів. Однак існує система центрального використання та координації рамкових угод. У 1976 р. було засновано Урядову організацію з питань державних закупівель і зменшено роль Міністерства фінансів, яке прийняло рамкові угоди як засіб для забезпечення урядових організацій товарами і послугами.

Угоди не укладаються на основі спеціального законодавства. Це контракти, що діють у визначений період і мають визначені ціни та інші умови, але без встановлення визначеної кількості товарів і послуг, що можуть бути надані. Урядова організація з питань державних закупівель укладає угоди шляхом тендерів відповідно до директив ЄС. В іншому випадку будь-яка зацікавлена організація може отримати контракти без нової тендерної процедури.

Структурна схема ніколи не була примусовою для урядових організацій.

У 1982р. циркуляр, виданий Міністерством фінансів, рекомендував організаціям використовувати рамкові угоди, запропоновані Урядовою організацією з питань державного замовлення. Ця рекомендація була видана лише після консультацій з Європейською комісією, оскільки в той час директиви щодо здійснення державного замовлення не відповідали потребам. Комісія прийняла практику, що не суперечила директивам.

Під час переговорів щодо директив з комунальних послуг ініціатива Великобританії і Данії привела до укладення рамкових угод і їхнє використання було включене у директиви.

Хоча відповідне забезпечення все ще є в останній версії директив з комунальних послуг, воно ще не знайшло свого місця в пізніших версіях директив щодо постачання і послуг.

Однак очевидно, що в цілому сприймається використання рамкових угод до того часу, поки це не заважатиме конкуренції чи не призведе до порушення рівноправних договорів постачальників.

Оскільки в директивах з комунальних послуг заявляється, що рамкові угоди можуть бути використані неправильно, уряд Данії проконсультував Комісію, коли у 1995 р. Урядова організація з питань державного замовлення об’єдналася з подібною муніципальною організацією для того, щоб забезпечувати як урядові, так і муніципальні організації. Ця нова організація, Служба держзамовлення для уряду та муніципалітетів (SKI) є приватною компанією, що належить Міністерству фінансів та Національній організації муніципалітетів. Комісія не заперечує проти такої подальшої централізації, оскільки таке об’єднання не розглядається як загроза конкуренції або вільному доступу до державного ринку.

На даний момент управління SKI працює з 85 рамковими угодами, що включають близько 250 постачальників товарів і послуг. Угоди включають 16 основних категорій товарів і послуг3, і приблизно 5600 організацій підписані на послуги SKI. Щорічний обіг рамкових угод становить близько 400 мільярдів євро.

Німеччина.

У Німеччині держзамовлення традиційно проводилось на децентралізованій основі.

Відповідно до нещодавніх фінансових обмежень деякі державні інституції, особливо муніципалітети, розглядали альтернативні шляхи замовлення товарів і послуг для того, щоб заощадити кошти. Деякі муніципалітети, наприклад у Нижній Саксонії, створили централізовані органи координації державних закупівель у різноманітних формах, напр., товариства з обмеженою відповідальністю (Gesellschaft mit beschrдnkter Haftung), кооперативи, партнерства.

Створення органів централізованого здійснення державного замовлення стало можливим на основі Акту проти обмеження конкуренції (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschдnkungen, GWB). Такі виклики базувались на тому аргументі, що встановлення органів централізованого замовлення є обмеженням конкуренції за умовами анти картельного забезпечення, викладеного у Статті 1 GWB. У той час як контрактні організації переконували, що таке забезпечення стосується лише угод між приватними компаніями, деякі німецькі суди постановили, що організації замовлення, чи на муніципальному рівні, чи у сфері комунальних послуг, діють як приватні компанії і тому суперечать Статті 1 GWB. Рішення Німецького Федерального Верховного Суду все ще діє [29].

Італія.

Італійське законодавство у сфері держзамовлення бере свій початок в 1920-х рр. і до цього часу залишається в силі, хоча й щоразу доповнювалося новими законами. Воно регулює централізоване здійснення державного замовлення в цілому і забезпечує механізми проведення тендерів для вибору виконавця подібно до того, як забезпечення, встановлене директивами ЄС (королівські Декрети 2440/1923 і 827/1924) [29]. Це законодавство встановлює загальні правила, що формально пов’язані тільки з центральним урядом, а також використовуються як посилання регіональними та місцевими органами влади.

Через хвилювання з приводу участі організованої злочинності в контрактах держзамовлення існує законодавство, спрямоване на те, щоб попередити можливість надання урядових контрактів особам, які належать до мафіозних структур або знаходяться під підозрою.

Стаття 117 Конституції Італії у деяких сферах наділяє регіональні органи влади такими ж законодавчими повноваженнями, якими наділений центральний уряд, а саме містобудівництво, охорона здоров’я та громадські роботи. Такі законодавчі повноваження повинні здійснюватись у межах, встановлених законом, і не суперечити національним інтересам або інтересам інших регіонів. У секторі громадських робіт загальне законодавство прийнятне для усіх контрактних процедур, незалежно від того, чи кількість більша чи менша, ніж громада, встановило, що регіони і державні органи, які ними фінансуються, а також Автономні провінції Тренто і Больцано, також повинні узгоджуватись з директивами. Вони можуть сприймати впровадження законодавства, відмінного від національного. Регіони із особливим статусом прийняли свої власні самостійні регулювання процедур державного замовлення [29].

Відповідно до головної реформи, що надає більшу автономію місцевим органам влади (комуни і провінції), розпочатої в 1990 р., місцеві органи влади зараз можуть встановлювати свої власні особливі регулювання у сфері державного замовлення. Спеціальне законодавство також приймається у певних сферах (водопостачання, енергетики, телекомунікацій і транспорту), де в даний момент проходить складний процес приватизації, з тих пір, як в Італії ці послуги фактично знаходяться в управлінні державних акціонерних компаній [13].

Швеція.

У Швеції немає спеціалізованої організації, уповноваженої робити закупівлі від імені інших державних органів влади. Однак існує система центрального використання та координації рамкових угод з угодами, які були відізвані, для контрактних організацій всередині урядового сектору.

Згідно з рамковою угодою, ціни й усі інші відповідні договірні умови, за винятком кількості, заздалегідь визначаються постачальником і органом вдали, з яким укладено контракт. Звичайно не існує суворих зобов’язань для покупця використовувати угоду, в той час як постачальник обмежений надавати послуги у випадку, якщо замовлення було скасоване з боку контрактної організації.

Координуючим органом для адміністрування рамкових угод є Управління юридичних, фінансових та адміністративних послуг (Kammarkollegiet). Роль управління полягає у тому, щоб 1) забезпечувати використання рамкових угод для товарів, яких часто потребують органи влади (наприклад, офісне обладнання, комп’ютери, папір), 2) проводити моніторинг використання рамкових угод за допомогою статистичних методів та іншими способами.

В інструкції від 25 червня 1998 р. вказуються основні принципи, за якими державні органи влади координують свою діяльність із замовлення. Інструкція надає право укладати до 10 рамкових угод з державними органами влади у їхніх особливих сферах повноважень (напр., ремонт комп’ютерів і оновлення програмного забезпечення), однак усі рамкові угоди державних органів влади повинні бути централізовано зареєстровані і доступні у базі даних, що підтримується Kammarkollegiet. Інструкція включає лише організації державного сектору, які знаходяться під юрисдикцією уряду, нерегіональних органів влади і муніципалітетів.

Однак регіональні і місцеві органи влади мають системи координації та співпраці у багатьох сферах державного замовлення, включаючи часте використання рамкових угод.

Використання рамкових угод дуже поширене і становить важливу характеристику шведської системи державного замовлення. Було підписано понад 300 рамкових угод з близько 300 постачальниками на більше як 100 видів товарів. Загальне щорічне замовлення, на основі рамкових угод, перевищує 700 млн. євро та становить близько 5 % загальної діяльності у державному секторі. Закон вимагає, щоб враховувались можливості для підприємств малого і середнього бізнесу, які беруть участь у рамкових угодах, наприклад, даючи дозвіл на субконтрактні та регулюючі кваліфікаційні критерії на відповідному рівні.

Великобританія.

У Великобританії головний наголос урядової політики у сфері здійснення державного замовлення, основні принципи якої встановлені у посібнику з держзамовлення, робиться на тому, щоб отримати цінність у грошовому еквіваленті (визначеному як оптимальна комбінація якості та повних життєвих витрат) звичайно через конкуренцію [29]. Для місцевих органів влади це встановлено законами, прийнятими у 1980-х роках, які забороняють їм брати до уваги некомерційні обговорення при наданні контрактів. У 1990-х роках Великобританія встановила зобов’язання відповідно до директив Європейської комісії та угодою Держзамовлення СОТ через чотири напрямки Правил, або Статутних документів (СД) [29]. Вони включають правила щодо надання контрактів, робіт, товарів і послуг органами державної влади, а також комунальними підприємствами. Кожна інструкція містить узгоджені положення.

Подібні угоди застосовуються і до інших органів, перед якими звітують департаменти, включаючи Національну службу охорони здоров’я. НСОЗ та місцеві органи влади підлягають аудиту з боку Аудиторської комісії, статутного органу, який звітує перед урядовими міністрами та громадськістю. Подібні угоди існують у Шотландії та Північній Ірландії.

Одна з особливостей децентралізованого підходу полягає у тому, що у Великобританії департаменти не зобов’язані користуватись послугами центральних закупівельних агенцій для свого замовлення, однак з цими агенціями бажано співпрацювати, оскільки вони пропонують найкращу вартість в грошовому еквіваленті.

Як результат перевірки, проведеної у 1999 р., що мала на меті визначити, чи структура замовлення відповідає зустрічним майбутнім потребам, наприклад, отримання великої переваги від електронної торгівлі, у 2000 р. було створено новий орган – Управління урядової торгівлі – для забезпечення кращої координації комерційної діяльності уряду.

Японія

Японія – одна з країн, яка підписала Угоду про Державний Прок’юремент (Government Procurement Agreement - GPA) у межах Світової Торгівельної Організації (The World Trade Organization - WTO) [31] Угода вступила в дію з 1 січня 1996 року.

Державні закупівлі (прок’юремент) у Японії складають біля 10% валового національного продукту. Вони відбуваються через відкриті, прозорі та чесні процедури. Нормативно-правова база не має ніяких обмежень щодо участі у тендерах іноземних компаній.

До підписання Японією в 1981 році Угоди про Державний Прок’юремент (GPA) у межах генеральної Угоди про Тарифи та Торгівлю (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT) [31] державний прок’юремент у Японії здійснювався на принципах довгострокових відносин із постачальниками без публічного оголошення про майбутні закупівлі, а внутрішній ринок був практично закритий для іноземних учасників.

Після підписання GPА та його погодження обома палатами парламенту, Японія суттєво модернізувала законодавчу базу щодо прок’юременту, та здійснила ряд додаткових заходів для полегшення доступу іноземних учасників на внутрішній ринок державних закупівель Японії.

Державний прок’юремент у Японії базується на типової для багатьох країн світу юридичній системі: базовий закон, укази та різні регулятивні документи, які видаються Кабінетом міністрів, а також накази та розпорядчі акти міністерств - роз’яснення, коментарі тощо.

У відповідності з вимогами GPА, Японія використовує порогові значення для обов’язкового застосування відкритих тендерних процедур, але на деякі види закупівель для залучення іноземних постачальників установлені більш привабливі умови участі у тендерах, а порогові значення можуть бути трохи нижче передбачених міжнародними зобов’язаннями Японії.

Ці два закони передбачають використання трьох процедур закупівель:

- відкриті тендерні процедури. Організація, що закуповує, має опублікувати в офіційному виданні запрошення до участі в тендері для всіх постачальників, що відповідають кваліфікаційним вимогам. Контракт, як правило, присуджується пропозиції з найменшою ціною,

- селективні тендерні процедури використовуються у таких випадках:

1) при наявності обмеженого кола постачальників;

2) коли використання відкритих процедур є невигідним.

У цьому випадку з числа кваліфікованих постачальників організація, що закуповує, визначає компанію, якої буде запропонована участь у тендері. Постачальники інформуються про місце та час подання пропозицій. Контракт, як правило, присуджується пропозиції з найменшою ціною;

- обмежена тендерна процедура (закупівля з єдиного джерела). У даному випадку контракт присуджується без відкритої конкуренції. Застосування цієї процедури обмежено випадками, які обговорені у GPА. Це:

1) екстремальні ситуації;

2) відсутність учасників для використання інших процедур;

3) повторний тендер;

4) коли переможець торгів не в змозі заключити контракт;

5) коли закуповується предмет, якій захищено особливими правами або патентами;

6) закупівля запасних частин (у деяких випадках);

7) закупівля для досліджень та розробок;

8) при присудженні контракту асоціаціям відповідно до законодавчих актів.

Для залучення іноземних учасників закупівельні організації мають публікувати оголошення про такі закупівлі, якщо сума закупівлі вище 100000 SDR.

Визначення кваліфікації учасників здійснюється ще до їх участі у прок’юременті. Потенційні постачальники, що пройшли кваліфікаційний відбір, вносяться до переліку кваліфікованих учасників.

Всі центральні та місцеві організації, що закуповують, мають право формулювати кваліфікаційні вимоги до учасників, та приймати рішення про їх, здатність щодо виконання контракту.

Оголошення про закупівлю має бути опубліковано в офіційному виданні за 40 тижнів до кінця терміну подання пропозиції. Для прок’юременту, що підпадає під GPА, уряд збільшив тендерний період до 50 тижнів, виключенням є тільки консультативні та сервісні послуги з проектування та будівництва.

Механізми оскарження. До 1990 року в Японії не існувало системи подання та розгляду скарг із питань державного прок’юременту. Тільки у 1995 році уряд установив механізми та процедури оскарження рішень центральних підрозділів, що підпадали під GPА.

Було створено два підрозділи - Відділ нагляду державного прок’юременту, в якій направлялись на розгляд фактичні претензії, та Комітет огляду державного прок’юременту, що відповідав за розгляд скарг.

Будь-який постачальник, при порушенні процедур GPА при проведенні закупівель центральним державним агентством, може звертатись із скаргою до Комітету, якій протягом 10 тижнів має прийняти рішення за скаргою.

Американські держзакупівлі.

Перший закон з регулювання федеральної системи державних закупівель був прийнятий в США в 1792 р. згідно якого, повноваження у сфері закупівель на державні потреби були надані міністерствам фінансів і оборони. У цілому система закупівель на національні потреби в США децентралізована, проте закупівлі безпосередньо на державні потреби дуже нагадують систему Держпостачу, радянських часів.

У даний час проведення закупівель для потреб федеральних органів влади в США є прерогативою Genneral Services Administration - Управління загальних послуг (УЗП). На основі заявок міністерств і відомств УЗП організовує крупнооптові закупівлі, використовуючи конкурсні процедури, в першу чергу тендери. Товари зберігаються на складах УЗП і перепродаються замовникам по оптовій ціні з утриманням невеликого відсотка, що служить для забезпечення життєдіяльності УЗП. Закупівлі на потреби національної оборони здійснює міністерство оборони (Department of Defense) США. Спеціалізовані закупівлі проводяться також деякими іншими відомствами, такими як Агентство з дослідження та розвитку в галузі енергетики (Energy Research and Development Agency), Національне управління з аеронавтики і дослідженню космічного простору (National Aeronautics and Space Administration,NASA) і т.п.

Моніторинг федеральних закупівель покладено на Управління федеральної закупівельної політики (Office of Federal Procurement Policy), а міжміністерська координація в області закупівельної політики здійснюється Радою з регулювання федеральних закупівель (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодавчу основу системи державних закупівель у США становлять Правила закупівель для федеральних потреб (Federal Acquisition Regulations, FAR) і Правила закупівель для потреб оборони - доповнення (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS) [29]. Ці документи регламентують всю систему федеральних закупівель і відрізняються досить детальною розробкою принципів і процедур. Всі закони, що стосуються даної сфери, можна розділити на дві категорії:

Перша - загальнофедерального законодавства. Воно регламентує організацію процесу держзакупівель і встановлює юридичні норми, які стосуються конкретних видів закупівель, віднесених до компетенції відповідних органів виконавчої влади на федеральному рівні.

Друга - спеціальне законодавство, яке відповідає за процедури і форми контрактів, а також інформаційне забезпечення процесів закупівель та аналізу їх результатів.

Управління системою державних закупівель США спирається на три основних принципи, що випливають з американського підходу до функцій і завдань держави:

- досягнення справедливості, тобто забезпечення умов для рівноправної участі підрядників в конкуренції за державні замовлення;

- дотримання чесності і боротьба з корупцією при державних закупівлях;

- економія та ефективність, тобто забезпечення закупівель товарів і послуг необхідної якості за максимально низькими цінами з мінімальними витратами на проведення закупівель.

Електронні технології.

Система держзакупівель США включає близько 100 федеральних відомств, що включають державний, господарський і науково-технічний комплекси. Вони щорічно розміщують замовлення на товари і послуги безпосередньо через центральний федеральний орган управління, власні відомчі центри і 12 регіональних центрів федерального уряду, які знаходяться в найбільших містах країни.

Законодавство США також регламентує діяльність органів, відповідальних за формування та використання інформаційних ресурсів з держзакупівель. Зокрема, законодавчо визначені повноваження та функції органів, відповідальних за підтримання інформаційного ресурсу - збір, обробку та розповсюдження даних по закупівлях, забезпечення та управління функціонуванням інформаційної бази системи даних закупівель для федеральних потреб і Федерального регістру контрактів. Центр даних по федеральних закупівель регулярно видає керівництво за поданням цих даних, де міститься:

- повний перелік звітувати, а також відомства що не звітували;

- необхідні інструкції для вузлів збору даних у кожному відомстві;

- роз'яснення (які дані потрібні і як часто їх треба представляти).

У 1994 р. законодавством США було проведено ревізію для відображення значного зростання важливості закупівель продукції для державних потреб. Результатом перевірки стала поява закону про вдосконалення федеральних закупівель, який спричинив собою модернізацію інформаційної політики і питань формування та використання інформаційних ресурсів у системі. Аналізу було піддано також організація процедур держзакупівель (до 1994р. налічувалося 889 загальних контролюючих законів та правил). Тепер федеральним уповноваженим з держзакупівель надавалася більша самостійність при виборі форм, методів та способів проведення закупівель для потреб держави. Закон суттєво спростив контрактну процедуру для малих закупівель і паралельно підтримав електронну комерцію. Під терміном «електронна комерція» у даному випадку маються на увазі електронні технології для забезпечення ділових дій, включаючи електронну пошту, Інтернет, електронні дошки оголошень, платіжні картки, переказ грошових коштів, віртуальний обмін даними і т.д. [13].

Відповідно до нового закону слід було скасувати паперовий документообіг і ведення записів, як того вимагали численні правила і процедури, щодо підрядних закупівель на суми менше 100 тис. дол., що дозволило застосувати спрощену процедуру закупівель по відношенню до 45 тис. угод на суму 3 млрд. дол. щорічно.

Сьогодні кожне федеральне відомство Америки зобов'язане формувати і підтримувати ведення комп'ютерної бази даних, яка містить несекретні відомості по всіх контрактах одиничною вартістю понад 25 тис. дол. за п'ять останніх фінансових років. Всі відомства повинні направляти вказану інформацію в Центральну інформаційну систему федеральних закупівель. Для надання відомостей по контрактах федеральні відомства використовують стандартні форми документів та уніфіковані формати даних. На додаток до представленого переліку відомства повинні мати в електронному вигляді дані, що ідентифікують субконтракти за контрактами на загальну суму 5 млн. дол. і більше.

Інформаційна система федеральних закупівель забезпечує облік відомостей по 400-500 тис. контрактів одиничною вартістю понад 25 тис. дол. і 17 млн. контрактів малої одиничної вартістю, щорічно укладених федеральними відомствами (на загальну суму близько 200 млрд. дол.). Центральна інформаційна система федеральних закупівель є джерелом консолідованої інформації про держзакупівлі.

Електронні торги.

Мета впровадження електронних торгів при здійсненні федеральних закупівель - не лише автоматизація рутинних процесів взаємодії закупівельних органів з потенційними підрядниками, а й зниження витрат на виконання закупівельних процедур і різке скорочення термінів проведення цих операцій. Масштаби використання електронних торгів при здійсненні федеральних закупівель в США в цей час є відносно невеликими порівняно з обсягом їх застосування при укладанні угод між комерційними фірмами. Електронні торги в основному використовуються для закупівель за спрощеними процедурами за контрактами вартістю до 100 тис. дол. Це обумовлено надмірно жорсткою регламентацією процедур федеральних закупівель, яка повністю задовольняється умовам їх проведення з допомогою документів на паперових носіях, але створює певні складнощі при проведенні закупівель за допомогою електронних торгів. Важливими умовами застосування електронних торгів є розвинене законодавство у сфері регулювання використання Інтернет-технологій і засобів зв'язку, захисту інформації, а також наявність базових стандартів безпеки для комп'ютерних мереж.

Інформаційні ресурси забезпечують реалізацію вказаних вище принципів - публічності процесу закупівель продукції для державних (федеральних) потреб, рівноправності у процесі закупівель і відкритого доступу до інформації за укладеними контрактами. Відповідно до вимог законодавства забезпечення публічного відкритого доступу до цих ресурсів здійснюється за допомогою їх публікації на єдиному урядовому порталі. Електронна версія Федерального регістру контрактів також розміщена в Інтернеті.

Основна перевага американської інформаційної системи федеральних закупівель полягає в тому, що вона забезпечує:

- високу оперативність і точність надання Конгресу, адміністрації президента, федеральним відомствам і приватному сектору даних про становище в області контрактів на закупівлі для державних потреб;

- дозволяє отримати інформацію по федеральних закупівель в різних, на вимогу користувача, розрізах: за роками, відомствами, контрактами і т.п.

У той же час відзначаються наступні недоліки системи:

- неповне надання даних окремими федеральними відомствами;

- недостатня активність використання інформаційних ресурсів як з боку урядових відомств, так і з боку населення;

- недостатня інформаційна сумісність між ланками системи та ін.

Дата добавления: 2015-07-19