Как по закону защищать памятники архитектуры

Михаил Москвин-Тарханов

Общеизвестно, что охрана памятников истории и культуры осуществляется на основании Конституции Российской Федерации, федерального законодательства в сфере культуры (охраны исторического наследия) и принятых в соответствии с ним нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Однако только нормативно-правовыми актами в сфере культуры (охраны исторического наследия) возможности сохранения памятников истории и культуры не ограничивается. Действуют отдельные нормы и правовые институты административного, уголовного, земельного, гражданского и иного законодательства, которые помогают принимать реальные меры правового воздействия и регулирования в этой важной сфере.

Особую роль в защите недвижимого исторического наследия (памятников) истории и культуры, расположенных на землях поселений в пределах городской черты, исполняет градостроительное законодательство, которое призвано защитить памятники истории и культуры от необратимых изменений и утрат в ходе градостроительного развития и новой застройки городских территорий.

Действительно, большая часть памятников истории и культуры расположена в больших и малых городах России, в которых порой происходит перепланировка старых кварталов, снос ветхих зданий, строительство новых объектов. В составе таких кварталов могут оказаться и памятники истории и культуры с их территориями и охранными зонами.

Казалось бы, ну и что? Законодательством установлено, что на памятниках истории и культуры (в части предметов охраны) могут производиться только реставрационные работы с острожным приспособлением к современным требованиям по эксплуатации. Также известно, что на территориях памятников возможны только работы по созданию объектов обслуживания памятников. Ограничено строительство и реконструкция в охранных зонах памятников, зонах регулирования застройки и охраняемого ландшафта (если последние реально установлены).

Да, но строительство и реконструкция, даже капитальные ремонт – это градостроительная деятельность, которая может грубо вторгаться в архитектурно-градостроительную среду, где расположены памятники истории и культуры. Нужны особые правила проведения таких работ, регулирования градостроительной деятельности, которые сегодня на федеральном уровне установлены рамочно, даже скорее декларативно.

Интенсивная градостроительная деятельность в городе Москве, особенно в центральной ее части, которая неизбежно затрагивала исторические территории, где находятся многочисленные памятники истории и культуры федерального значения, поставила в последние годы ряд вопросов перед московскими законодателями. По большому счету все эти вопросы сводились к одному, ключевому: каким образом вести градостроительную деятельность в исторической части города Москвы, стараясь в максимальной степени сохранить исторический облик столицы.

Ответом на данный вопрос стал известный не только в Москве, но и во многих регионах России, закон города Москвы № 40 "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве", который был принят Московской городской Думой 19 мая 2004 года.

Данный закон (действующий и поныне) направлен на сохранение исторического своеобразия города при осуществлении градостроительного планирования территории, проектирования, строительства и реконструкции градостроительных объектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города Москвы, он устанавливает особый порядок регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы.

Такими территориями, в соответствии с данным законом, в Москве являются как территории самих памятников истории и культуры, ансамблей, достопримечательных мест, так и иные части города с исторически ценными планировочной структурой, ландшафтом, характером застройки. Особому регулированию подлежит и градостроительная деятельность на территориях зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно данному закону особое регулирование градостроительной деятельности на исторических территориях и на территориях зон охраны объектов культурного наследия осуществляется путем формирования и ведения историко-культурного опорного плана города Москвы, создания генеральной схемы особого регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города, утверждения специальных градостроительных нормативов и правил проектирования, планировки и застройки, градостроительных регламентов особого вида.

Особые требования при этом также устанавливаются к составу, порядку разработки и утверждения градостроительной документации, к разрешенному использованию земельных участков, проектированию, строительству, реконструкции градостроительных объектов на такого рода земельных участках.

Важное значение для исторических территорий и территорий зон охраны объектов культурного наследия имеет историко-культурный опорный план города Москвы, формирование и ведение которого осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законом города Москвы о недвижимом культурном наследии города Москвы.

Также устанавливаются градостроительными регламентами особого вида требования и ограничения градостроительной деятельности, запрещаемые виды градостроительной деятельности, определяют виды разрешенной градостроительной деятельности и условия ее осуществления, параметры территории, ее застройки, благоустройства и озеленения, не подлежащие изменению, в том числе размеры, пропорции и конфигурацию зданий и сооружений, использование отдельных видов строительных материалов, цветовые решения, приемы благоустройства и озеленения.

Особые требования разрешенного использования земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции градостроительных объектов на исторических территориях и на территориях зон охраны объектов культурного наследия, устанавливаются в соответствии с проектной документацией, которая подлежит государственной историко-культурной экспертизе, а также согласованию с органом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, а в случаях, установленных федеральным законом – с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

После принятия данного закона многие компетентные искусствоведы России (включая недавно почившего директора Института искусствознания РАН Алексея Комеча) сочли его образцовым и рекомендовали его для использования в качестве модельного для субъектов Российской Федерации. "Сороковой закон" до сих пор на устах у защитников культурного наследия, до сих пор действуют его нормы, хотя, к сожалению, в реальной жизни порою, всеми правдами и неправдами, застройщикам удается обойти ограничения, которые он на них налагает.

Вместе с законом города Москвы "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" от 14.07.2000 № 26 вышеупомянутый "сороковой закон" формирует региональную законодательную базу для регулирования градостроительного развития и сохранения территорий объектов исторического и культурного наследия в городе Москве. Однако если закон об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры № 26 безнадежно устарел и требует замены, то большая часть норм "сорокового закона" действует до сих пор.

Этому также способствует и то обстоятельство, что большая часть норм "сорокового закона" составила главу 11 Градостроительного кодекса города Москвы, принятого 25 июня 2008 года (закон города Москвы № 28 от 25.06.2008). В московском кодексе многие положения "сорокового закона" были развиты, уточнены и дополнены.

Так, например, было дано четкое определение понятию "исторически сложившийся силуэт города Москвы" и определены формы его защиты как объекта культурного наследия. Теперь, в целях сохранения исторически сложившегося силуэта города Москвы при разработке проекта Генерального плана города Москвы, проектов территориальных и отраслевых схем, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории обязательно определяется предельно допустимая высота застройки, не нарушающая исторически сложившийся силуэт города Москвы.

Однако, не смотря на то, что нормы "сорокового закона" были перенесены в главу 11 Градостроительного кодекса города Москвы, по просьбе искусствоведов и культурной общественности Московская городская Дума решила пока не отменять "сороковой закон", как важный фактор психологического воздействия на правосознание участников градостроительной деятельности в городе Москве.

При этом надо отметить, что далеко не все наши региональные законы в сфере градостроительства имеют непосредственное и прямое отношение к охране исторического и культурного наследия города Москвы.

Так, например, Генеральный план города Москвы на период до 2025 года, принятый Московской городской Думой 05 мая 2010 года (закон города Москвы № 17 от 05.05.2010) был составлен по актуальным материалам деятельности органов исполнительной власти России и Москвы на дату приятия закона в части постановки на государственный учет и охрану памятников истории и культуры и утверждения границ их территорий.

При этом представители общественности требовали отметить в Генеральном плане Москвы и вновь выявленные, но еще не принятые памятники истории и культуры с их предполагаемыми территориями.

Однако градостроительное законодательство не может ни противоречить, ни подменять собой законодательство о культуре (охране исторического наследия) и вводить иной, не соответствующий федеральному закону, порядок учета памятников истории и культуры.

Так, если на момент принятия Генерального плана Москвы памятник истории и культуры был принят на учет и охрану, его территория отражена в картографических материалах, если же нет, то не отражена.

Прямых правовых последствий такое отражение не влечет, так как требования, основанные на специальных правовых нормах (градостроительная деятельность на исторических территориях) имеют большую юридическую силу, нежели общие градостроительные ограничения и дозволения. Иными словами, отмечен памятник истории и культуры в картах Генерального плана Москвы, или только заявлен, его охрана осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о культуре, и специальными нормами "сорокового закона" и главы 11 Градостроительного кодекса города Москвы.

Однако с целью удовлетворить просьбы общественности, в закон о Генеральном плане Москвы было введено положение о необходимости раз в три месяца проводить актуализацию его картографического материала с целью полноценного информирования о местоположении территорий вновь выявленных и поставленных на государственный учет и охрану объектов культурного и исторического наследия в городе Москве.

При этом дополнительно в законе прямо оговаривается, что до приведения таких материалов по территориям объектов культурного наследия, зон с особыми условиями использования территории, в том числе зон охраны объектов культурного наследия, отраженных на картах, схемах территориального планирования, в положениях о территориальном планировании в составе Генерального плана Москвы, подготовка документации градостроительного проектирования осуществляется с учетом федеральных или региональных правовых актов, которыми были внесены изменения (правовые акты в области охраны культурного наследия).

Скорее другой закон города Москвы - о правилах землепользования и застройки в городе Москве, который в настоящее время дорабатывается в режиме поправок в Комитете по архитектуре города Москвы и Московской городской Думе, может внести свою лепту в дело охраны исторического наследия в городе Москве. Хотя в части градостроительных регламентов охранных зон памятников правила землепользования и застройки не могут противоречить требованиям главы 11 Градостроительного кодекса города Москвы и "сорокового закона", но они могут приобретать особую роль в раскрытии положений о "достопримечательном месте", "исторически сложившемся силуэте", "регулируемой застройке", "охраняемом ландшафте", "исторически ценная планировочная структура".

Дело в том, что правилами землепользования и застройки устанавливаются параметры плотности, высотности и застроенности территорий города, которые могут иметь историческую и культурную ценность, даже если на них не располагаются приятые на учет и охрану объекты исторического наследия. В этом случае, зафиксировав, например, на территории достопримечательного места или исторически ценной планировочной структуры эти параметры в строгом соответствии с сегодня реально уже существующими, можно резко ограничить любую градостроительную деятельность, которая не сможет сопровождаться изменениями основных параметров территории.

Однако, такое регламентирующее "регулирование с черного хода" не может подменить собой позитивное законодательное регулирование законодательство о культуре (охране исторического наследия), так как не защищает объекты от сноса-воссоздания, реконструкции и модификации.

Таким образом, вклад градостроительного законодательства в дело охраны исторического нашего наследия может быть весьма значительным, но оно может только дополнять, но не подменять собой законодательство в сфере культуры (охраны исторического наследия), которое остро нуждается в модернизации на уровне, как Российской Федерации, так и города Москвы.

Дата добавления: 2015-10-16