И ОБЪЕКТОВ

Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий

Комментарий к статье 94

В п. 1 комментируемой статьи дано определение земель особо охраняемых территорий, согласно которому к этой категории относят земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъятые в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К видам земель особо охраняемых территорий, согласно п. 2 комментируемой статьи, относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий, природоохранного назначения, рекреационного назначения и историко-культурного назначения.

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году" земли особо охраняемых территорий и объектов составляют 2,0% (34,9 млн. га) от общего объема земельного фонда РФ <716>.

--------------------------------

<716> СПС "КонсультантПлюс".

С 1 января 2014 года перечень видов земель является закрытым. Ранее в него включались также "иные объекты, признаваемые особо ценными" и дискреционные полномочия по установлению иных видов земель особо охраняемых территорий имели Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Земли особо охраняемых территорий могут быть федерального, регионального и местного значения. В зависимости от принадлежности к указанным категориям изменяется уровень власти, на котором осуществляется регулирование земельных отношений, в силу п. 3 комментируемой статьи.

В п. 6 комментируемой статьи содержится требование соблюдения целевого использования земель особо охраняемых территорий и земель, занятых объектами культурного наследия РФ. Понятие "объект культурного наследия Российской Федерации", включенное в текст комментируемой статьи, не содержит определения в российском законодательстве. Действующий Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ. Очевидно, что понятие "объект культурного наследия народов Российской Федерации" не тождественно понятию "объект культурного наследия Российской Федерации". Кроме того, в силу п. 2 комментируемой статьи и п. 1 ст. 99 ЗК РФ земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ входят в состав земель особо охраняемых территорий, и включение в текст п. 6 комментируемой статьи целого понятие и его части не отвечает требованиям формальной логики.

Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий

Комментарий к статье 95

Согласно п. 1 комментируемой статьи к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Ранее, до 1 января 2014 года, к данной категории земель относились также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока и земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов <717>.

--------------------------------

<717> Закон об особо охраняемых природных территориях среди особо охраняемых природных территорий прямо называет только государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы и дендрологические парки и ботанические сады.

Целью образования особо охраняемых природных территорий является сохранение особо ценных экологических систем и объектов. По общему правилу на этих землях запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, и деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, включающий в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Согласно п. 2 комментируемой статьи земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной, муниципальной собственности или собственности субъектов РФ сообразно их федеральному, местному или региональному значению.

На практике споры между органами власти различных уровней, связанные с принадлежностью земель особо охраняемых природных территорий, не являются редкостью <718> и часто заключенные сделки признаются ничтожными именно ввиду отсутствия полномочия лиц, их заключивших, на распоряжение земельными участками.

--------------------------------

<718> См., например: Постановление ФАС СКО от 12.01.2010 по делу N А32-9768/2009; Постановление ФАС СКО от 11.01.2010 по делу N А32-7201/2009; Постановление ФАС СКО от 12.01.2009 N Ф08-8076/2008 по делу N А32-3186/2008-48/27.

Комментируемая статья устанавливает, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков могут находиться только в федеральной собственности <719> (п. 6), и содержит ограничения в использовании данных земель (п. 7). Так, запрещаются следующие виды деятельности:

--------------------------------

<719> В отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Но при этом национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель.

- предоставление садоводческих и дачных участков;

- строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

- движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

- иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Перечень запрещаемой деятельности является открытым и может расширяться только положениями федеральных законов, однако практика такова, что в индивидуальных положениях о природных объектах (национальных парках) часто содержатся некоторые дополнительные запреты. Например, Положением о Федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" <720> запрещается выгул собак без поводка, разведка и разработка полезных ископаемых, уничтожение и повреждение шлагбаумов, граничных столбов и других информационных знаков и стендов, оборудованных мест отдыха, строений и имущества национального парка, интродукция живых организмов с целью их акклиматизации. Положением о Сочинском национальном парке <721> запрещено производить распашку земель (за исключением мер противопожарного обустройства лесов и земельных участков, используемых арендаторами для производства сельскохозяйственной продукции) и пускание палов, выжигание растительности (за исключением противопожарных мероприятий, осуществляемых по согласованию с администрацией парка). Несмотря на большое количество запретов, связанных с целевым использованием земель особо охраняемых природных территорий, споры по этому вопросу все же возникают (см., например, Постановление ФАС МО от 07.09.2010 N КА-А40/10108-10 по делу N А40-151679/09-84-1109 <722>).

--------------------------------

<720> Приказ Минприроды России от 9 ноября 2012 года N 380 "Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении "Национальный парк "Куршская коса" // http://www.park-kosa.ru/new.grad39.ru/polozhenie%20o%20parke.pdf (дата обращения: 01.03.2014).

<721> Приказ Минприроды России от 27 сентября 2013 года N 411 "Об утверждении Положения о Сочинском национальном парке" // БНА. 2013. N 41.

<722> СПС "КонсультантПлюс".

Согласно п. 2 комментируемой статьи, в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности, с распространением на эти земельные участки правового режима земель особо охраняемых природных территорий, запретов и ограничений, без изъятия земельных участков. Такая возможность предусмотрена Законом об особо охраняемых природных территориях, например, в отношении государственных природных заказников в соответствии со ст. 22 названного Федерального закона.

Согласно п. 4 комментируемой статьи в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. С 1 января 2014 года данный пункт был приведен в соответствие со ст. 8 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства, вокруг национальных парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ. В пределах охранных зон государственных природных заповедников запрещается хозяйственная и иная деятельность, отрицательно влияющая на природные объекты.

По данным Государственного доклада Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 году", основным нарушением режима охранных зон особо охраняемых природных территорий является предоставление земельных участков, входящих в эти зоны, в пользование юридическим и физическим лицам для целей, не совместимых с режимом охранной зоны.

Статья 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Комментарий к статье 96

Целевым использованием земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов является лечение и отдых граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

До 1 января 2014 года земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов включались в состав земель особо охраняемых природных территорий, но в действующей редакции ЗК РФ такого указания нет. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов не перечислены в п. 2 ст. 94 ЗК РФ, который содержит перечень земель особо охраняемых природных территорий.

В целях охраны земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов предусматривается создание округов санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам, устанавливаются округа горно-санитарной охраны, в остальных случаях - округа санитарной охраны.

Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 года N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Согласно п. 10 данного Положения на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий. Указанный режим должен также предусматривать выполнение санитарно-оздоровительных, природоохранных и других мероприятий.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны может быть выделено до трех зон с различным правовым режимом осуществления хозяйственной деятельности. На практике по вопросу отнесения земельных участков к определенной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны возникает масса споров <723> ввиду разных возможностей для осуществления деятельности в их границах.

--------------------------------

<723> См., например: Постановление ФАС СКО от 17.09.2013 по делу N А63-15532/2012; Постановление ФАС УО от 27.12.2010 N Ф09-10402/10-С6 по делу N А07-2305/2010; Постановление ФАС СКО от 07.05.2010 по делу N А63-16711/2009.

В рамках реализации международных обязательств РФ по сохранению уникального природного объекта озера Байкал был принят Федеральный закон от 1 мая 1999 года N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", которым предусмотрено создание Байкальской природной территории, состоящей из трех экологических зон: центральной, буферной и зоны атмосферного влияния. В каждой из экологических зон устанавливается особый режим осуществления хозяйственной деятельности, однако реального значения, к сожалению, установление этих зон не возымело <724>.

--------------------------------

<724> См.: Никаноров А.М., Матвеев А.А., Резник С.А., Аракелян В.С., Лукьянова Н.Н. Многолетняя динамика загрязнения озера Байкал полициклическими ароматическими углеводородами в районе сброса сточных вод Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) // Доклады Академии наук. 2012. Т. 443. N 1.

Статья 97. Земли природоохранного назначения

Комментарий к статье 97

Согласно ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения, в частности, относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий). Иные земли, выполняющие природоохранные функции, также могут быть отнесены к рассматриваемой категории земель. До 1 января 2014 года к рассматриваемой категории земель относились также земли запретных и нерестоохранных полос. На момент принятия ЗК РФ в действующем тогда ЛК РФ <725> 1997 года к лесам первой группы (т.е. лесам, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также лесам особо охраняемых природных территорий) относились запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, в то время как в первоначальной редакции действующий ЛК РФ 2006 года таких понятий не содержал и лишь в 2008 году ч. 2 ст. 102 ЛК РФ была дополнена п. "з" (запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов) и п. "и" (нерестоохранные полосы лесов). Таким образом, п. 1 ст. 97 был приведен в соответствие с ч. 2 ст. 102 ЛК РФ, которая определяет категории защитных лесов.

--------------------------------

<725> Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610 (утратил силу).

В пределах земель природоохранного назначения ограничивается (или вовсе запрещается) деятельность, которая несовместима с основным назначением земель. Традиционно по данному вопросу возникает много споров, доходящих до ВАС РФ. Одно из последних дел по этому вопросу было рассмотрено ВАС РФ в 2011 году <726>.

--------------------------------

<726> Определение ВАС РФ от 19.08.2011 N ВАС-10732/11 по делу N А43-17015/2010-1-482 // СПС "КонсультантПлюс".

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ", под территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Традиционное природопользование коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ представляет собой исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Территории традиционного природопользования могут иметь федеральное, региональное или местное значение, в соответствии с которым устанавливаются особенности правового режима этих территорий. Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с обязательным участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Статья 98. Земли рекреационного назначения

Комментарий к статье 98

К землям рекреационного назначения согласно комментируемой статье относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. К этой категории относятся земельные участки, на которых находятся объекты недвижимости рекреационного назначения (дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты). На рассматриваемых землях запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Например, в одном из судебных решений <727> суд признал законными решение администрации об отказе в предоставлении в аренду земельного участка для размещения торгового киоска по продаже мороженого, поскольку было установлено, что испрашиваемый земельный участок расположен в природно-рекреационной зоне. В Постановлении ФАС ЦО от 04.05.2011 по делу N А54-4037/2010 суд отказал в признании незаконными действий администрации об отказе предоставить заявителю для целей благоустройства в пользование земельный участок, установив, что спорный земельный участок включен в состав земель рекреационного назначения и установленным видом разрешенного использования участка является обслуживание сквера. При названных обстоятельствах предоставление спорного участка заявителю в аренду для благоустройства повлечет изменение разрешенного целевого назначения земельного участка, что противоречит требованиям п. 5 ст. 98 ЗК РФ.

--------------------------------

<727> Постановление ФАС ПО от 24.01.2011 по делу N А49-6615/2009 // СПС "КонсультантПлюс".

Перечень объектов недвижимости рекреационного назначения, содержащийся в п. 2 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Согласно п. 9 ст. 85 ЗК РФ земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, используются для отдыха граждан и туризма, поэтому могут быть отнесены к землям рекреационного назначения, что подтверждается судебной практикой (см. Постановление ФАС УО от 07.06.2006 N Ф09-4626/06-С6 по делу N А50-42088/2005 <728>). К землям рекреационного назначения могут быть отнесены территории туристско-рекреационных особых экономических зон.

--------------------------------

<728> СПС "КонсультантПлюс".

Статья 99. Земли историко-культурного назначения

Комментарий к статье 99

Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" относит к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Видами объектов культурного наследия народов РФ, согласно указанному Закону, являются памятники, ансамбли и достопримечательные места.

В то же время п. 1 комментируемой статьи к землям историко-культурного назначения относит и земли объектов культурного наследия народов РФ и земли достопримечательных мест, что соотносится как целое и часть.

Согласно ст. 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к землям историко-культурного назначения относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия. Единый реестр ведется Министерством культуры РФ в соответствии с Приказом Министерства культуры РФ от 3 октября 2011 года N 954 "Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ" <729>.

--------------------------------

<729> БНА. 2012. N 4.

На практике возникают споры между органами различных уровней власти о полномочиях на распоряжение земельными участками, в пределах которых расположены объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ. Так, например, в Постановлении ФАС МО от 27.01.2011 N КГ-А41/16822-10, КГ-А41/16822-10-2 по делу N А41-39940/09 <730> суд исходил из того, что спорный земельный участок относится к собственности РФ, при этом орган исполнительной власти не имел права заключать договор аренды этого участка, поскольку земельный участок относится к землям населенных пунктов и находится в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения, в связи с чем в силу статьи 99 ЗК РФ не подлежит предоставлению в целях какого-либо строительства, кроме работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а его предоставление для размещения автостоянки, придорожного и торгового комплекса противоречит целям и особому режиму его использования.

--------------------------------

<730> СПС "КонсультантПлюс".

Комментируемой статьей введен запрет на ведение деятельности, не соответствующей целевому назначению земель историко-культурного назначения культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений (ст. 99 ЗК РФ).

В 2013 году в ФАС УО <731> было рассмотрено очень интересное дело о предоставлении в результате аукциона земельного участка на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд, по итогам которого прокурором было подано заявление в суд. Прокурорской проверкой был установлен факт нахождения на территории Максимовской площади памятника археологии "Остатки древнего горно-металлургического производства "Каргалинские медные рудники", включенного в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденного Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 года N 176 <732>, а также памятников природы областного значения: "Каргалинские рудники", "Андреевские рудники", "Мясниковский медно-рудный яр", "Старо-Ордынский рудник" и "Старо-Ордынский овраг", включенных в перечень памятников природы областного значения, утвержденный распоряжением Главы администрации Оренбургской области от 21 мая 1998 года N 505-р <733>.

--------------------------------

<731> Постановление ФАС УО от 26.04.2013 N Ф09-3179/13 по делу N А47-9879/2012 // СПС "КонсультантПлюс".

<732> СПС "КонсультантПлюс".

<733> СПС "КонсультантПлюс".

Судом было установлено, что на участке недр на территории Максимовской площади, который предоставлен обществу по итогам оспариваемого аукциона, расположены памятники археологии, в отношении которых составлены соответствующие паспорта. При этом из представленных в материалы дела доказательств следовало, что памятник культурного наследия федерального значения "Каргалинские медные рудники" занимает более половины территории Максимовской площади, что исключает возможность осуществления горных разработок без нарушения (уничтожения) отдельных частей этого памятника. Таким образом, руководствуясь приведенными выше правовыми нормами, устанавливающими ограничения пользования указанными особо охраняемыми территориями, суд удовлетворил заявленные прокурором требования, признав недействительным аукцион на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи медных руд Максимовской площади в Оренбургской области.

Особый режим земель особо охраняемых территорий заключается не только в специальном использовании, но и в возможности изъятия этих земель у собственников, землепользователей и землевладельцев в общественно полезных целях. Согласно подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте.

Статья 100. Особо ценные земли

Комментарий к статье 100

К особо ценным землям (ст. 100 ЗК РФ) относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность. По сути, в данную категорию земель включаются особо ценные земли, не включенные в состав других категорий особо охраняемых территорий.

К особо ценным могут быть отнесены земли, имеющие значение для выполнения международных обязательств РФ. Земельные участки, правовой статус которых не определен ввиду отсутствия соответствующих нормативных правовых актов и для которых по этой причине не был установлен охранный режим, могут считаться особо ценными землями.

Дата добавления: 2015-10-16