Моделі організації й роботи законодавчої влади в розвинених демократіях

У сучасних ліберально-демократичних державах існують дві основні мо­делі побудови законодавчого органу та організації його стосунків з виконав­чою владою. Перша модель властива кабінетно-парламентській системі, що вперше склалась у Великій Британії. її іменують «вестмінстерською» - за назвою Вестмінстерського палацу, в якому засідає парламент. Друга модель пов'язана з президентською формою правління, що склалася наприкінці XVIII ст. у Сполучених Штатах Америки. Існують також системи, що поєд­нують особливості двох головних моделей. Такою є «змішана», або парла­ментсько-президентська, модель у Франції. Визначальною відмінністю між двома основними моделями є стосунки між законодавчою та виконавчою «гілками» влади, а також місце глави держави в системі влади.

Кабінетно-парламентська модель. Згідно з цією моделлю глава держави не зосереджує в своїх руках ніякої ефективної влади, не причетний до розв'язання повсякденних проблем життя нації. Він має символічнолептимізуючі обов'язки — підписує закони, затверджує на посаді міністрів, висту­пає від імені нації. Безпосереднім керівником виконавчої влади тут є глава уряду (прем'єр-міністр). Всі члени кабінету міністрів, включно з прем'єром, є депутатами парламенту і входять до фракції більшості. Вони представля­ють «правлячу партію» («партію при владі»). Прем'єр-міністр і кабінет мі­ністрів (скорочено — кабінет) отримують право управляти державою саме завдяки підтримці більшості в законодавчому органі.

Понад те, уряд перебуває в становищі відповідальної залежності від зако­нодавчого органу. Є два види парламентської відповідальності уряду: колек­тивна відповідальність міністрів як членів кабінету за своє врядування в ці­лому, і особиста відповідальність кожного міністра за роботу свого міністер­ства. За цим принципом, уряд і окремі міністри залишаються на посаді до­ти, доки законодавчий орган висловлює їм свою підтримку і довіру.

Термін повноважень законодавчого органу в цій системі становить, як правило, чотири-п'ять років. Однак вестмінстерська система передбачає можливість дострокового розпуску парламенту і проведення позачергових виборів.

Отже, в державах з кабінетно-парламентською системою роль законодав­чого органу у визначенні і здійсненні політики до певної міри обмежена. Звичайно, парламент може відкинути («забалотувати») якесь законодавче подання виконавчої влади, але це означає висловлення недовіри урядові, го­товність відправити його у відставку або погодитись на достроковий розпуск парламенту. Дієва впливовість законодавчого органу в кабінетно-парламен­тській системі проявляється в його здатності стимулювати обговорення різ­них підходів до здійснення урядової політики, висувати доповнення і уточ­нення до запропонованих урядом законопроектів. Законодавча влада тут виступає своєрідною ареною боротьби, конкуренції між урядом (а фактич­но, партією більшості) та офіційними партіями опозиції*⁵³, які виявляються своєрідними альтернативними урядами і висувають свої пропозиції щодо державного курсу.

Роль опозиції в кабінетно-парламентській системі значна. Офіційно призначений «лідер опозиції» має статус «другого після прем'єр-міністра» у проведенні засідань законодавчої асамблеї. Всі партії, що мають депутатів у парламенті, можуть брати участь у дебатах з кожного питання, запропонова­ного кабінетом. На кожному засіданні законодавчого органу відводиться час для обговорення вихідних положень урядових пропозицій, запропоновано­го кабінетом аналізу виконання річного бюджету та здійснення поточних справ. Спеціальний час відводиться для обговорення питань і програм дій, внесених до порядку денного опозиційними партіями.

Теоретично принцип парламентської відповідальності уряду надає зако­нодавчому органу в кабінетно-парламентській системі можливість безпосе­редньо контролювати діяльність виконавчої влади. На практиці ж цей прин­цип спрацьовує лише тоді, коли уряд не має підтримки стабільної більшості в парламенті. Натомість за умов, коли правляча партія має переважну біль­шість у парламенті, партійна дисципліна дозволяє урядам уникати загрози відставки.

Якуже зазначалося, поряд з відповідальністю кабінету у багатьох системах діє принцип індивідуальної відповідальності його членів (міністрів), що є

ефективним засобом контролю парламенту за діями урядових осіб. Міністри бувають змушені подавати у відставку внаслідок критики опозицією їхніх рі­шень, дій та вчинків.

Чи не найефективнішим способом контролю законодавчою владою уряду в кабінетно-парламентській системі є здійснення парламентом наглядових функцій. Опозиційні партії володіють для цього потужними засобами. Чле­ни кабінету повинні бути присутні на щоденному «раунді запитань», коли їм можуть поставити питання стосовно способів виконання ними своїх обов'язків і програм. Критика можлива і в тих випадках, коли міністри до­повідають законодавцям про свою роботу чи подають на затвердження рі­шення стосовно витрат, пов'язаних з діяльністю їхніх підрозділів. Крім того, існує інститут незалежних від уряду офіційних осіб, котрі доповідають зако­нодавчому органові про витрати бюджету та виконання урядом його обов'язків. Зазвичай це аудиторська комісія, яка має повноваження переві­ряти витрати виконавчого органу й доповідати парламентові про те, нас­кільки ефективно витрачалися кошти і чи відповідають витрати затвердже­ному державному бюджету.

Президентсько-парламентська модель. її частіше іменують президен­тською, але враховуючи притаманний їй чіткий поділ влади та врівноваже­ність функцій виконавчої і законодавчої гілок влади, правильніше буде наз­вати її президентсько-парламентською. Творцями цієї моделі були «батьки-засновники» США, що ухвалили американську конституцію у 1787 р. Вони вважали, що найкращий спосіб захистити громадян від свавілля державної влади — це не допустити концентрації повноважень в якійсь одній з гілок влади. Тому вони створили систему, де виконавча (президентська) й зако­нодавча (парламентська) гілки влади відокремлені, а їхні функції та повно­важення чітко визначені. Президента й членів законодавчого органу — кон­гресу обирають на окремих виборах, а сенатори та конгресмени (члени пар­ламенту США) не мають права обіймати місця в уряді. їх самих обирають у різних виборчих округах, у різні строки, а їхні повноваження мають різну тривалість. Сенаторів обирають на загальних виборах у кожному штаті (по дві особи від штату незалежно від кількості населення) на шестирічний тер­мін. Графік проведення виборів складений таким чином, що кожні два ро­ки переобирають третину членів сенату. Членів палати представників оби­рають на два роки у виборчих округах, які мають приблизно однакову кіль­кість виборців.

Звичайно, і за президентсько-парламентської системи гілки влади не є повністю незалежними одна від одної. Творці цієї системи розуміли, що ефективне управління вимагає співробітництва виконавчого та законодав­чого органів. Крім того, уникнення узурпації влади робить необхідним їх взаємний контроль, що досягається через систему «стримувань і противаг».

Наприклад, керівників урядових підрозділів у США призначає президент і вони підзвітні лише йому, однак їх призначення потребує затвердження се­натом. На практиці сенат не часто відкидає запропоновану кандидатуру, на­віть якщо президент і більшість в сенаті належать до різних політичних пар­тій. Однак, формальне право сенату на затвердження справляє стримуючий вплив, оскільки президент не ризикне виставити кандидатуру, призначення якої може не відбутися.

Конгресові США належить значна роль у здійсненні державної політики. Він розробляє власну програму, і пропозиції президента можуть бути роз­глянуті лише в тому випадку, якщо їх представлятиме один із членів конгре­су. Навіть законодавчі пропозиції стосовно річного бюджету, що надходять від президента, повинні бути представлені членом конгресу. Конгресмени можуть висувати пропозиції щодо формування політики, не консультую­чись з виконавчою владою. Внаслідок цього конгрес здатний формулювати політику, яку виконавча влада зобов'язана здійснювати, навіть якщо прези­дент не є її прибічником.

Одним з важелів збалансування повноважень конгресу в здійсненні дер­жавної політики є необхідність отримувати підпис президента для того, щоб рішення законодавчого органу стало законом. Ця вимога дає президенту право накласти вето на законопроект. Конгрес, проте, може подолати пре­зидентське вето, проголосувавши за рішення двома третинами свого складу. Вплив «стримувань і противаг» полягає у створенні методів здійснення політики, заснованих на переговорах і домовленостях. Переговори ведуться як між представниками виконавчої влади (таким представником часто є сам президент) та членами конгресу, так і в межах конгресу між окремими його членами. Це пов'язано з відсутністю прямої партійної дисципліни, яка діє у вестмінстерській системі, де здатність урядовців зберігати свої крісла зале­жить від позиції членів партії більшості в законодавчому органі. В результа­ті практично кожне питання за президентської системи голосують без ура­хування партійних директив.

Однак, партійний поділ тут існує, і важлива роль у законодавчій діяльнос­ті належить лідерам партійних фракцій, яких обирають однопартійні в кож­ній палаті. Впливовість цієї посади випливає з того, що лідери партії біль­шості (лідер більшості в сенаті та спікер у палаті представників) визначають порядок денний законодавчого органу.

Відмінною у вестмінстерській та американській моделях є роль спікера, що головує на засіданнях палати громад парламенту та палати представни­ків конгресу. В американській системі спікер, окрім визначення кола пи­тань парламентських дебатів, контролює низку інших потужних засобів, що дають йому змогу домагатися підтримки членів законодавчого органу. Таким засобом є призначення голів комітетів, що справляє значний вплив на висування законодавчих ініціатив, а також на подальшу кар'єру членів кон­гресу. За вестмінстерською ж системою спікер є нейтральною офіційною фі­гурою, зобов'язаною безсторонньо головувати в законодавчому органі, на­даючи можливість висловити всі позиції з обговорюваних питань та виявля­ючи суперечності в підходах правлячої партії та опозиції.

Поділ владних повноважень у президентській системі, безперечно, ус­кладнює контроль законодавчих органів за виконавчими. Так, у США кон­грес не має жодних засобів для того, щоб відправити членів виконавчої вла­ди у відставку, за винятком надзвичайних обставин, коли може бути засто­сована процедура імпічменту. Законопроект про імпічмент може бути вне­сений до палати представників на підставі «звинувачень у державній зраді, хабарництві та інших державних злочинах і негідній поведінці». В такому випадку палата повинна провести розслідування, щоб виявити, чи є достат­ньо доказів на підтримку звинувачення. Якщо більшість палати вирішить, що звинувачення має підстави, то процедуру імпічменту здійснює сенат. Рі­шення про відставку вимагає двох третин голосів сенаторів⁵⁴.

Конгрес усе ж володіє засобами, що дозволяють йому піддавати ефектив­ному публічному контролю дії виконавчої влади- Комітети конгресу, органі­зовані за сферами державної політики, мають повноваження проводити роз­слідування, які вони використовують для перевірки діяльності виконавчої влади. Ці комітети мають певні фінансові ресурси для проведення власних розслідувань і встановлене законом право заслуховувати на засіданнях комі­тету членів виконавчої влади. Свої повноваження комітети застосовують до будь-якого члена виконавчої влади, за винятком президента.

Обидві системи — вестмінстерська та президентсько-парламентська — ма­ють своїх прихильників та противників. Захисники вестмінстерської систе­ми стверджують, що вона ефективніша у здійсненні узгодженої політики, дозволяє чітко встановити підзвітність виконавчої влади, що здійснення по­літики в Сполучених Штатах часто супроводжується конфліктами між зако­нодавчою та виконавчою владою. Часом можна спостерігати, як президент, не змігши виконати передвиборчих обіцянок, звинувачує у своїй поразці конгрес.

Захисники американської системи зазначають, що вона дає змогу прово­дити державну політику, яка відображає широке коло суспільних інтересів, оскільки її виробляють шляхом переговорів і пошуку компромісів. Вони на­голошують, що здатність виконавчої влади домінувати над законодавчою,

властива вестмінстерській системі, навпаки, часто призводить до здійснен­ня політики, яка має обмежене суспільне значення. Ведуться суперечки й з приводу того, що надає більшої ефективності суспільному контролю за ді­яльністю виконавчої влади — конкуренція між урядом та опозицією в парла­менті чи слідчі дії комітетів американського конгресу.

Обидві моделі мають свої сильні та слабкі сторони, і вибір того, яка з них працює краще, залежить від умов утвердження демократії в тій чи іншій країні.

Політичній теорії та практиці відома й «змішана» модель організації ді­яльності законодавчої влади, яка була вперше випробувана у Франції після конституційної реформи 1958 р. («П'ята республіка»).. Вона поєднує ознаки президентсько-парламентської та вестмінстерської моделей і дає змогу ор­ганічно поєднати силу, оперативність і динамізм влади глави держави, обра­ного шляхом загального голосування (президентська модель), з відповідаль­ністю уряду перед представницьким органом, можливістю останнього ініці­ювати зміни у складі й напрямах діяльності кабінету міністрів (вестмінстер-ська модель) - при урівноваженні цієї можливості правом президента роз­пускати парламент. «Змішана» модель дає, по суті, змогу змінювати модель урядування в залежності від політичної ситуації і відповідно до волі вибор­ців, без конституційних змін чи державних переворотів.

Дата добавления: 2015-10-13