Законодавча влада

Демократична система державного правління асоціюється насамперед з діяльністю представницько-законодавчого органу влади - парламенту. Парламент — це виборний і колегіальний вищий орган держави, що пред­ставляє інтереси громадян і, діючи від їхнього імені, ухвалює закони.

Законодавчий орган державної влади узагальнено називають «парламен­том». Однак у різних країнах «парламенти» мають інші офіційні назви, що віддзеркалюють національну політичну традицію й лексику: законодавчі збори (асамблея), національні збори, народні збори, державні збори, вер­ховна рада, конгрес, меджліс, федеральні (союзні) збори, палата представ­ників (депутатів), бундестаг, фолькетинг, альтинг, стортинг, риксдаг, кортеси. Всі ці назви так чи інакше вказують на головні ознаки демократичної законодавчої влади — її представницький та колегіальний характер. Узагаль­нено, для позначення поняття «найвищий представницький і законодавчий орган держави» в науковій та політичній літературі використовують терміни «законодавче зібрання», «парламент», «легіслатура».

7.1. Призначення, структура і функції законодавчої влади

Закони в житті суспільства. Будь-яка усталена спільнота як форма соціаль­ної солідарності, комунікації й кооперації людей потребує встановлення й дот­римання певних правил, норм колективного співіснування і взаємодії. Власне спільнота (громада, колектив, нація, суспільство) виникає, коли у життя яко­їсь сукупності людей запроваджуються певні правила й регламентації.

Первісно суспільні норми мали характер племінних традицій, обрядів, звичаїв, заборон (табу), - усього, що сукупно заведено визначати як звича­єве право. Згодом виникла потреба кодифікувати правила життя громади - записати їх, надавши їм фіксованої форми та більшої імперативності (обов'язковості дотримання). Кодифікація дала змогу уникнути (чи хоча б зменшити можливість) перекрученого тлумачення норм, забезпечити їх од­нозначну інтерпретацію та однотипне застосовування в межах суспільства.

Поширення практики кодифікації права, нагляду за дотриманням запро­ваджених норм і покарання за їх порушення стало суттєвою передумовою виникнення держави у сучасному її розумінні, а нормотворча, законодавча діяльність стала однією з головних її функцій. Водночас продукування дер­жавами суспільних норм та забезпечення їх дотримання не виключило мож­ливості підміни закону (суспільної волі) сваволею можновладців — обмеже­ної групи людей, що визначально впливають на діяльність держави. Наслід­ком свавільного управління є узурпація влади та ігнорування володарями ін­тересів і потреб народу. Заради уникнення або зменшення загрози узурпації влади у середньовіч­ній Європі почали застосовувати інститут представницьких зборів, які реп­резентували й виражали інтереси і волю вищих суспільних верств. З кінця XVIII ст. внаслідок буржуазних революцій і поступового утвердження лібе­рально-демократичних режимів вони перетворилися на збори повноваж­них представників народу і до них перейшла функція державного законо­творення.

Разом з тим не лише в минулому, але й у сучасних суспільствах суб'єктом законотворення може виступати не тільки парламент, а й глава держави, органи виконавчої влади (уряд) чи судової влади. Іноді закони ухвалюють на референдумі. Проте головна, визначальна роль у законотворенні нале­жить представницькому органові — парламенту, який забезпечує відповід­ність між цілями й методами діяльності державної влади та потребами й очікуваннями громадян. Обираючи своїх представників до органів держав­ної влади, громадяни висловлюють підтримку тим політичним силам, які найкраще представляють різноманітні інтереси людей і суспільних груп. А це дозволяє обмежувати зловживання владою політично впливових груп чи окремих осіб.

Практика законотворення представниками народу відповідає таким принципам сучасної демократії, як суверенітет народу, поділ влади на зако­нодавчу, виконавчу й судову, представницьке правління, верховенство за­кону. Вдемократичній державі саме закони, а не особиста воля можновлад­ця чи постанова якоїсь партії мають найвищу й обов'язкову силу.

За допомогою законів здійснюється керівництво життям суспільства, уп­равління спільними справами та розв'язання існуючих проблем. Закон — це специфічне рішення тривалої дії, ухвалене уповноваженим на те органом. Державні закони - це видані найвищим законодавчим органом державної влади правила і норми, які є:

- обов'язкові для виконання, на відміну, приміром, від моральних норм чи
правил етикету; порушення вимог закону неодмінно тягне за собою ка­ральні санкції;

- обов'язкові для всіх; будь-які винятки з закону заперечують його норма­тивне, імперативне значення;

- рівні, тобто такі, що однаково застосовуються до всіх.

Закон повинен бути відображенням суспільного права та, разом з тим, сам може бути і часто є джерелом права. Т. Гоббс вважав, що право — це свобо­да щось робити або не робити, закон же є приписом, наказом робити або, навпаки, не робити щось. Право базується на цінності спокійного й керова­ного розумом спілкування одних людей з іншими, й воно формується спон­танно, тоді як закон формулюється людьми (державною владою) свідомо й цілеспрямовано. Звідси суперечливість закону, який повинен задовольняти загальносуспільну потребу порядку та злагоди, але водночас може бути ви­явленням волі пануючої у суспільстві верстви.

За тоталітарного режиму, коли державна влада є майже абсолютною, фактичним джерелом законодавства виступає верховний правитель або олі­гархічна група («партія»), В цьому випадку закон відображає майже вик­лючно волю (або, сказати б, сваволю) цих правителів, і його дія спрямова­на лише в одному напрямку - від державної влади на суспільство. Офіцій­ні законодавчі органи, які можуть існувати й за такого режиму, тільки зак­ріплюють і підтримують висловлену правителем волю. Ба більше, прийняті таким способом закони доповнюються великою кількістю підзаконних ак­тів, для яких не потрібно ніякого схвалення законодавчого органу. Відпо­відність закону щодо права за цих умов виявляється мінімальною, і держа­ва мусить тримати великий апарат примусу й контролю, який наглядає не стільки за дотриманням вимог закону, скільки за лояльністю населення до представників влади.

Для деяких видів авторитарних режимів характерна абсолютизація законо­давства — прагнення регламентувати по можливості усі, навіть найдрібніші аспекти діяльності суспільства. За таких умов право як свобода людини щось робити чи чогось не робити є похідною від закону: громадянинові дозволя­ється робити лише те, що дозволено законодавством. Правом формувати й змінювати законодавство в такому суспільстві користується, крім офіційно­го законодавчого органу, й виконавча влада, внаслідок чого система держав­них законів стає надзвичайно громіздкою та складною, а кожне нове явище чи процес у суспільстві вимагає не тільки прийняття нових законів, але й пе­регляду вже прийнятих. У такій державі дотримання закону вимагають від усіх, але правляча верхівка «підганяє» законодавство під власні інтереси.

На відміну від щойно охарактеризованих недемократичних режимів де­мократія передбачає якнайбільшу узгодженість закону та права. Не запере­чуючи важливості існування державних законів і необхідності їх дотриман­ня всіма членами суспільства, демократичний режим залишає індивіду ши­року свободу вибору способів і напрямів діяльності, обмежуючи її не припи­сами, а «правилами гри». За демократичного режиму законодавчий орган стає складовою державної влади, відносно незалежною від інших складо­вих - виконавчої та судової влади. Відповідність закону та права, помітно менший в порівнянні з авторитарними режимами об'єм законодавчих норм дозволяють спрямовувати діяльність державного апарату не стільки на контроль за дотриманням законів, скільки на сприяння розвитку держави і суспільства.

Важливою характеристикою демократичного законодавства є його ста­більність: суспільні правила і норми залишаються незмінними впродовж

тривалого часу. Це гарантує усталеність державної влади як системи керів­них інститутів (при змінюваності людей при владі), а отже, збереження спо­кою і порядку в суспільстві в цілому. Стабільність, проте, не можна абсолю­тизувати. За певних умов вона може стати гальмом суспільного розвитку, призвести до надмірної регламентації явищ і процесів суспільного життя. Отже, законодавство повинно не лише відповідати вимогам стабільності і наступності, а й забезпечувати здійснення необхідних (інколи навіть ради­кальних) змін.

Державні органи законодавчої влади. Важливим етапом у формуванні су­часних демократичних держав було заснування законодавчих установ в єв­ропейських країнах ще за часів абсолютних монархій. Відмовляючись від претензії на свою винятковість у створенні законів, виявляючи готовність поділити відповідальність за ухвалення законів з представницькими інсти­тутами, верховні правителі в ті часи керувалися переважно фіскально-фі­нансовими міркуваннями. Але чинячи так, вони закладали основи для май­бутнього розвитку представницьких асамблей, обраних народом. Поступово були відпрацьовані механізми нагляду за тим, як урядовці витрачають кош­ти, зібрані з населення у вигляді податків. Представницькі зібрання згодом почали домагатися права брати участь в ухваленні рішень щодо того, як ці кошти мають бути витрачені. Так складалася практика, згідно з якою чи не найголовнішою функцією парламенту є щорічне ухвалення головного фі­нансового закону держави — бюджету.

В широкому розумінні законодавчу функцію в державі виконує вся сукуп­ність представницьких органів - легіслатура. Легіслатура якоїсь країни — це ієрархізована низка установ — від муніципальних рад, які є законодавцями в межах своєї території й компетенції, до найвищого в державі законодавчого органу - парламенту. Парламент - це найвищий колегіальний законодав­чий і представницький орган влади в державі з республіканською формою правління. Це зібрання депутатів, обраних відповідно до існуючої в кон­кретній країні виборчої системи для вираження інтересів виборців та здій­снення функції законотворення.

Способи формування законодавчого органу бувають різними за різних політичних режимів. За умов тоталітаризму вибори (якщо їх взагалі прово­дять) бувають лише формальним затвердженням складу законодавчого орга­ну з числа висуванців державної влади. В авторитарній державі політична боротьба відбувається всередині самих структур влади, в атмосфері байду­жості громадян. Навіть наявність декількох кандидатів не означає ні демок­ратичності виборів, які часто фальсифікуються або відбуваються в умовах переслідувань опозиції, ні участі народу в законотворчому процесі, оскільки значну частину законодавства складають акти виконавчої влади, формуван­ня яких відбувається без участі обраних представників народу.

За умов демократії проводяться чесні, конкурентні вибори, у яких нарівні з правлячою політичною силою змагаються опозиційні партії чи блоки. Во­ни забезпечують формування законодавчого органу, який представляє усі значні організовані групи суспільства, що має гарантувати ухвалення право­вих законів в інтересах усього суспільства.

Ключова фігура у будь-якому парламенті - депутат (від лат. deputatus -визначений, посланий), особа, уповноважена громадянами виконувати пев­ні відповідальні завдання, доручення, репрезентувати й відстоювати їхні ін­тереси, виступати від їхнього імені.

Практично у всіх розвинутих демократіях депутати не мають юридичних зобов'язань перед виборцями щодо своєї діяльності, тобто володіють віль­ним (на відміну від імперативного⁵³) мандатом і не можуть бути достроково відкликані виборцями. Вважається, що вільний мандат повніше відповідає політичному призначенню депутата як члена загальнонаціонального пред­ставницького органу, надає його діяльності державного характеру. З іншого боку, імперативний мандат створює підстави для тіснішого зв'язку парла­ментарів зі своїми виборцями.

Важливим компонентом внутрішньої структури парламентів є комітети (комісії). їхня роль полягає у попередньому обговоренні питань, поданих на

розгляд парламенту, у їх підготовці для подальшої дискусії. Це сприяє фаховішому їх розглядові на пленарній сесії парламенту та оперативнішому зат­вердженню або відхиленню. Парламентські комітети можуть бути постійни­ми (такими, що функціонують упродовж усього терміну скликання легісла­тури) або тимчасовими (створеними для розгляду якоїсь однієї конкретної справи). Крім детального розгляду законопроектів, комітети обговорюють поточні питання, включені до порядку денного роботи парламенту. Створю­ють також постійні комітети з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо.

Іншими компонентами структурної побудови сучасних парламентів є партійні фракції та депутатські групи. Парламентська фракція (від лат. fractio - розламування) - це організована група депутатів парламенту чи ор­ганів місцевого самоврядування (легіслатур), які належать до однієї або кількох споріднених політичних партій, мають спільні позиції, прагнуть проводити в колегіальному органі певну лінію, дотримуються фракційної дисципліни. Депутатські групи й фракції мають право на пропорційне, тоб­то відповідне кількості їх членів, представництво в усіх робочих органах пар­ламенту та в офіційних парламентських делегаціях. Кожній депутатській групі регламентом гарантується право на виступ її представника з усіх пи­тань порядку денного.

Функції законодавчої влади. В сучасних демократичних суспільствах функції легіслатур визначаються відповідно до ліберального принципу поді­лу влади. Законодавча влада відповідає за створення й дотримання певної правової системи. Вона розробляє і вдосконалює закони та інші нормативні акти відповідно до очікувань і прагнень громадян. Виконавча влада забезпе­чує реалізацію ухвалених законодавчих та інших державних рішень, розроб­ляє і здійснює державну політику. Судова влада врегульовує можливі кон­флікти, слідкує за дотриманням законів у суспільстві.

Серед функцій законодавчої влади назвемо, зокрема, такі:

1. Представництво інтересів громадян. Демократична законодавча влада є зібранням повноважних представників виборців, покликаним виражати інтереси громадян і домагатися їх задоволення. Виконанню цієї функції слу­гують:

- парламентські дебати й інші форми обговорення державної політики
(згадаймо, слово «парламент» походить від латинського рагіаге — говори­
ти, розмовляти);

- подання петицій від імені окремих суспільних груп;

- виступи з депутатськими запитами і депутатськими зверненнями;

- розгляд скарг громадян про порушення їхніх прав урядовцями.

2. Законотворчість. Ця функція втілюється через ухвалення державних за­
конів та щорічне прийняття державного бюджету. Крім того, незважаючи на
світову тенденцію до все більшої концентрації влади у виконавчій «гілці»
державного управління, в жодній політичній системі урядовці не можуть ух­валити якесь принципове рішення стосовно здійснення державної політики
без його затвердження законодавчим органом. Навіть у системах, де законо­давчі ініціативи надходять з урядових (виконавчих) структур, легіслатури бе­руть участь у здійсненні державної політики бодай у формі схвалення запро­понованого курсу.

Водночас у всіх політичних системах виконавчі органи влади більшою чи меншою мірою наділені повноваженнями встановлювати правила, норми, регламенти, видавати розпорядження, що мають силу закону. Ці повнова­ження, проте, мають бути визнані або затверджені законодавчою владою. Вона ж визначає цілі державної політики. А виконавчій владі належить вста­новлювати конкретні правила для досягнення цих цілей та розробляти і здійснювати організаційні заходи щодо цього.

3. Призначення на посади й формування державних органів. Парламент
обирає або призначає посадових осіб, повністю або частково формує склад
інших державних органів. В деяких країнах депутати парламенту (Ізраїль,
Італія, Туреччина) або депутати однієї з палат обирають главу держави (бун­дестаг в Німеччині є складовою колегії, яка обирає президента країни). Час­
то парламент бере участь у формуванні уряду, обираючи або призначаючи
його главу, голосуючи за склад кабінету. Парламент (або одна з його палат)
бере участь у формуванні конституційного суду, верховного суду, призначає
генерального прокурора, інших посадових осіб.

4. Контроль за діяльністю виконавчої влади. За умов демократії законо­давча влада контролює здійснення урядом його повноважень. Виконавча
влада звітує перед парламентом, який оцінює її діяльність, виносить суд­ження щодо того, чи відповідають дії уряду законам та національним інтере­сам. Важливою формою парламентського контролю за діяльністю уряду є обговорення і схвалення державного бюджету.

5. Надання інформації громадянам про суть питань, включених до поряд­
ку денного публічної політики. Під час формальних процедур обговорення
проблем публічної політики в законодавчому органі (парламентських деба­тів) висловлюються різні точки зору й позиції щодо пропонованих законів
та ініціатив. Завдяки цьому громадяни мають можливість ознайомитися з
альтернативними пропозиціями, програмами, концепціями політики, що
стимулює розуміння ними суті справи, опосередковано робить їх причетни­ми до здійснення управління державою, підвищує відповідальність політи­ків та урядовців.

До функцій законодавчої влади в багатьох країнах належать також зов­нішньополітична (ратифікація та денонсація міжнародних угод) та судова (надання згоди на притягнення до відповідальності вищих посадових осіб, проведення парламентських розслідувань).

Дата добавления: 2015-10-13