Составление бюджета

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами права де­ятельность органов государственной власти, органов местного самоуп­равления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнени­ем. Основные положения по формированию бюджетов установлены Конституцией РФ. Главным нормативным правовым актом, регулиру­ющим порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, является Бюджетный кодекс РФ. В соответствии с российским законодательством субъекты РФ и органы местного самоуправления на основе положений федеральных законов принимают свои нормативные акты, регламентирующие организацию формирования и исполнения бюджетов на своих территориях.

Этапы бюджетного процесса — это формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят законодательные (представитель­ные) и исполнительные органы власти, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) контроля.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления:

• рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполне­нии;

• осуществляют контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджетов;

• формируют и определяют правовой статус органов, производя­щих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

• осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными правовыми актами бюджетного законодатель­ства РФ.

Исполнительные органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления:

• осуществляют составление бюджета;

• вносят проект бюджета с необходимыми документами и матери­алами на утверждение законодательного (представительного) орга­на власти (органа местного самоуправления);

• исполняют бюджет, представляют отчет об его исполнении на утверждение законодательных (представительных) органов власти (органов местного самоуправления);

• производят контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджета;

• осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными правовыми актами бюджетного законодатель­ства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.

Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.

К органам государственного или муниципального финансового кон­троля относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодатель­ных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Бюджетными полномочиями па федеральном уровне обладают сле­дующие участники бюджетного процесса: Президент РФ; Совет Федерации и Государственная Дума; Правительство РФ; Минфин России[47] (орган, ответственный за составление и исполнение бюджета); Федеральное казначейство (федеральная служба) — орган, осу­ществляющий казначейское исполнение федерального бюджета; органы, производящие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распо­рядители и распорядители бюджетных средств; другие органы, на которые законодательством РФ возложены соответствующие бюд­жетные, налоговые или иные полномочия.

К базовым макроэкономическим показателям при формировании параметров бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу относятся объем ВВП, темпы его роста, предполагаемый уровень инфляции и др, (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Основные показатели прогноза социально-экономического развития России*

Показатели	Г0ДЫ
Инфляция(при­рост), % к декабрю пре­дыдущего года	20,2	18,6	15,1	10,0-12,0	8,0-10,0	6,5-8,5	5,0-7,0
ВВП (прирост), % к предыду­щему году	10,0	5,0	4,3	5,9	3,8-5,2	4,8-5,9	5,0-6,5
Структура про­изводства ВВП, %: воспроизводст­во товаров; производство услуг	40,2   49,2	38,3   51,0	36,5   54,0	35,7   53,4	35,4   53,8	35,1   54,1	34,4   54,8
Продукция промышленно­сти (прирост), % к предыду­щему году	11,9	4,9	3,7	5,9	3,6Л,7	4,0-5,2	4,6-5,7
Структура про­мышленного производства, %: доля добывающих отраслей; доля обрабатывающих отрас­лей	50,4   49,6	48,1   51,9	49,0   51,0	49,4   50,6	48,9   51,1	48,2   51,8	45,7   54,3
Продукция сельского хозяйства (прирост), % к предыдущ. году	7,7	7,5	1,7	1,0	3,5^1,0	3,5-4,0	3,5-4,0
Инвестиции в ос­новной ка­питал (при­рост), % к пред. году	17,4	8,7	2,6	9,3	6,6-8,0	8,2-9,2	8,2-9,5
Иностранные инве­стиции (прямые),	4,4	4,0	4,0	6,5	7,1-7,8	7,8-8,5	10-12
Экспорт товаров, млрд. дол.	105,0	101,9	107,2	124,9	113,2-125	114,6-131,4	126,0-153,0
Структура экспорта, %: сырье и ма­териалы; машино-техническая продукция	91,4 8,6	89,8 10,2	90,7 9,3	91,3 8,7	90,7 9,3	90,3 9,7	89,0 11,0
Импорт то­варов, млрд.	44,9	53,8	61,0	71,0	76,2-78,4	81,8-86,5	98-112
Уровень безработи­цы (средне­годовой), % к экономи­чески активному населению: общий; официаль­но зареги-стрированный	10,5 1,5	9,0 1,5	8,0 1,7	8,3 2,2	8,4-8,0 2,5-2,4	8,2-7,9 2,4-2,2	7,1-7,2 2,0
Реальные располага­емые дохо­ды населе­ния, % к предыду­щему году	111,9	108,5	109,9	109,2	106,7-108,1	106,7-108,1	106,5-108,0
Расходы Феде­рального бюд­жета, % ВВП	14,1	14,6	15,6	15,1	14,3	13,5	13,0
Расходы консо­лидированного бюджета, % ВВП	25,8	25,8	28,1	26,5	24,8	23,2	22,5

* Данные Минэкономразвития России (Российская газета. 2003. 3 сент.).

Присоставлении бюджета Минфин России руководствуется ос­новными направлениями бюджетной и налоговой политики страны на среднесрочную перспективу и очередной финансовый год. Состав­лению проектов бюджетов предшествует разработка и уточнение прогнозов социально-экономического развития РФ в целом, субъек­тов РФ, муниципальных образований, отраслей экономики, а также подготовка и уточнение сводных финансовых балансов, перспектив­ных финансовых планов и других документов, разработка которых регламентируется Бюджетным кодексом РФ при формировании про­ектов бюджетов.

К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся:

• действующее на момент разработки показателей бюджета нало­говое законодательство;

• предполагаемые объемы финансовой помощи всех видов из бюд­жетов вышестоящих уровней власти нижестоящим;

• объемы и виды расходов, передаваемых в планируемом году с одного уровня бюджетной системы на другой;

• нормативы финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности;

• объемы финансирования долгосрочных целевых программ за счет средств бюджета;

• другие сведения, материалы и расчеты, обосновывающие контингенты и доли поступающих в бюджет доходов или суммы бюджет­ного финансирования.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуще­ствляется органом исполнительной власти (органом местного само­управления) в соответствии с прогнозом социально-экономическо­го развития данной территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей терри­тории;

• адресная инвестиционная программа;

• план развития государственного или муниципального сектора экономики;

• расчет объема и структуры государственного или муниципаль­ного долга, а при необходимости программа внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета;

• оценка результатов ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

• другие документы, материалы, расчеты по анализу и обоснова­нию доходов и расходов бюджета, их структуры и динамики.

Формирование федерального бюджета организуется и осуществ­ляется Правительством РФ на основе прогноза социально-экономи­ческого развития РФ на планируемый год и его уточненного прогноза на среднесрочную перспективу. Этому процессу предшествует Бюд­жетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ.

Прежде чем изложить порядок формирования бюджетов, приведем два небольших комментария относительно особенностей структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ. В настоящее время доходная часть рос­сийской бюджетной системы в силу особенностей структуры экономики в значительной степени зависит от мировых пен на энергоносители. Несмот­ря на предпринимаемые Правительством РФ меры по диверсификации структуры экономики, ее высокая инерционность не позволяет рассчиты­вать на кардинальное изменение ситуации в ближайшие три — пять лет. Как следствие этого, основные бюджетные и макроэкономические парамет­ры в значительной степени зависят от трудно прогнозируемой внешнеэко­номической конъюнктуры и прежде всего от динамики мировых цен на нефть.

Что касается расходов, то к приоритетным направлениям по объему расходов относятся национальная оборона, правоохранительная деятель­ность, финансовая помощь бюджетам других уровней, обслуживание го­сударственного долга. По темпам роста ведущими направлениями явля­ются содержание судебной власти, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, предупреждение и ликвидация по­следствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, здравоохранение и образование. К числу важнейших направлений расходов по-прежнему будет относиться также социальная политика. В последние годы доля раз­делов бюджета, связанных с ее осуществлением, в общем объеме расходов увеличивалась наиболее высокими темпами, что отражает усиление соци­альной ориентации федерального бюджета. На 2006 г. приоритетными на-

правлениями расходов декларированы образование и здравоохранение. Федеральный бюджет на 2006 г. провозглашен бюджетом развития.

Минфин России по поручению Правительства РФ организует непосредственную работу по формированию федерального бюджета на планируемый год и проектировок его основных расходов на средне­срочную перспективу. Далее основными крупными блоками предста­вим адресную последовательность движения показателей, расчетов, материалов, составляющих базу для формирования объемов феде­рального бюджета и бюджетов субъектов РФ на очередной год.

1. Минэкономразвития России при участии Минфина России, других министерств и ведомств, Федеральной службы государствен­ной статистики, Банка России в установленный срок представляет в Правительство РФ основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:

— показатели, характеризующие состояние экономики (динами­ку и структуру используемого ВВП, прогноз инфляции, производство продукции (товаров, работ, услуг) с выделением производства подакцизной продукции (товаров), амортизационные отчисления; розничный товарооборот, платные услуги населению, численность занятых в отраслях хозяйства, инвестиции в основной капитал по всем источникам финансирования (в том числе за счет средств феде­рального бюджета), фонд заработной платы, прибыль (доходы), объем экспорта и импорта, прогноз основных характеристик сводного фи­нансового баланса по территории РФ и др.);

— систему мероприятий по финансовой и экономической стаби­лизации;

— приоритетные направления социально-экономической поли­тики;

— другие показатели, расчеты и материалы, позволяющие уточнить и детально обосновать прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

2. Минфин России совместно с Минэкономразвития России при участии Банка России в установленный срок после рассмотрения Правительством РФ сценарных условий функционирования эконо­мики страны в планируемом году разрабатывает и представляет в Правительство РФ:

— основные характеристики и данные о расходах федерального бюджета на планируемый год по показателям функциональной клас­сификации расходов бюджетов РФ;

— проектировки основных расходов федерального бюджета по годам на среднесрочную перспективу;

— другие необходимые показатели, расчеты и материалы.

3. Минэкономразвития России в установленный срок после рас­смотрения Правительством РФ сценарных условий функционирова­ния экономики страны в планируемом году доводит их до сведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель­ной власти субъектов РФ. Кроме того, с участием Федеральной служ­бы государственной статистики сообщает систему показателей про­гнозов и методические рекомендации по их составлению для прове­дения анализа тенденций отраслевого и регионального развития и разработки прогнозов, в том числе финансовых, по отраслям и реги­онам.

4. Минфин России после рассмотрения Правительством РФ ос­новных характеристик и данных о расходах федерального бюджета на планируемый год по показателям функциональной классификации:

— направляет получателям средств федерального бюджета прогно­зируемые на планируемый год данные о предельных объемах бюджетного финансирования по разделам и подразделам бюджетной классификации РФ;

— обеспечивает федеральные органы исполнительной власти ме­тодическими и другими необходимыми материалами для формирова­ния проектировок основных расходов федерального бюджета на сред­несрочную перспективу;

— доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ ме­тодику формирования межбюджетных отношений с субъектами РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу.

5. Федеральная служба государственной статистики в недельный срок:

— представляет в Минэкономразвития России, Минфин России и другие федеральные органы исполнительной власти статистичес­кую информацию по показателям, согласованным с Минэкономраз­вития России и Минфином России;

— обеспечивает представление территориальным органам государ­ственной статистики, органам исполнительной власти субъектов РФ статистической информации, необходимой для разработки прогнозов и проектов бюджетов субъектов РФ;

— направляет в Минэкономразвития России данные по показателям Сводного финансового баланса (баланса финансовых ресурсов) РФ.

6. ПФР, ФОМС, ФСС, Минздравсоцразвития России представ­ляют в Минфин России и Минэкономразвития России:

— проекты бюджетов соответствующих фондов на планируемый год;

— прогноз формирования и расходования средств этих фондов по годам на среднесрочную перспективу;

— другие необходимые расчеты, данные, материалы.

7. Министерства, ведомства, другие структуры, формирующие и расходующие целевые бюджетные фонды, направляют в Минфин России, Минэкономразвития России прогноз формирования и рас­ходования средств этих фондов в планируемом году и по годам на среднесрочную перспективу.

8. Федеральные органы исполнительной власти и органы испол­нительной власти субъектов РФ:

— разрабатывают и уточняют варианты прогнозов развития отрас­лей экономики и социально-экономического развития субъектов РФ в планируемом году по основным показателям и представляют их в установленные сроки в Минэкономразвития России;

— представляют, как правило, к началу мая года, предшествующего планируемому, в Минэкономразвития России материалы для разра­ботки и уточнения соответствующих разделов прогноза социально-экономического развития РФ на планируемый год и уточненных параметров прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;

— разрабатывают и уточняют проекты развития государственно­го сектора экономики на планируемый год, получения и использова­ния доходов от государственного имущества (по субъектам РФ) и представляют в установленные сроки в Минфин России и Минэко­номразвития России.

9. Государственные заказчики федеральных целевых программ на основе предельных объемов бюджетного финансирования разрабаты­вают и представляют в Минэкономразвития России, Минфин Рос­сии и другие министерства обоснования на финансирование феде­ральных целевых программ в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

10. Федеральные органы исполнительной власти представляют в Минфин России:

— распределение предельных объемов бюджетного финансирова­ния на планируемый год по показателям функциональной и эконо­мической классификации расходов бюджетов РФ;

— предложения по проведению структурных и организационных преобразований в отраслях экономики с учетом реальных возможно­стей федерального бюджета;

— материалы для разработки соответствующих разделов проекти­ровок основных расходов федерального бюджета на планируемый год и среднесрочную перспективу, включая необходимые расчеты и обос­нования.

11. Банк России представляет в Минфин России соответству­ющую информацию, необходимую для подготовки федерального бюд­жета на очередной финансовый год.

12. Минэкономразвития России:

— распределяет по получателям средств федерального бюджета и направлениям использования предельные объемы государственных инвестиций и представляет соответствующие материалы в Минфин России;

— разрабатывает предложения по обоснованию (сокращению, объеди­нению и т.д.) количества федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в планируемом году;

— доводит до государственных заказчиков федеральных целевых программ прогнозируемые размеры финансирования соответст­вующих программ.

13. Органы исполнительной власти субъектов РФ в десяти­дневный срок после согласования представляют в Минфин России и Минэкономразвития России отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ за предыдущий год, а также утвержденные в установ­ленном порядке бюджеты субъектов РФ на год, предшествующий планируемому, по показателям функциональной классификации рас­ходов для анализа тенденций в процессе определения показателей консолидированного бюджета РФ на планируемый год и среднесроч­ную перспективу.

До середины июля года, предшествующего планируемому, в Пра­вительство РФ Минфином России и Минэкономразвития России представляются следующие материалы.

14. Минфин России:

— проект Федерального закона «О федеральном бюджете на... год», прогноз консолидированного бюджета РФ на планируемый год;

— основные направления бюджетной и налоговой политики на планируемый год и среднесрочную перспективу;

— расчеты по статьям классификации доходов бюджетов РФ, раз­делам и подразделам функциональной классификации расходов бюд­жетов РФ, дефициту федерального бюджета (если он предполагает­ся) на планируемый год;

— предложения (с соответствующими расчетами) об основных принципах взаимоотношений федерального бюджета и консолиди­рованных бюджетов субъектов РФ в планируемом году;

— перечень международных договоров РФ, содержащих финан­совые обязательства РФ на планируемый год;

— проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов в планируемом году; проект структуры внешнего долга РФ в планируемом году (по видам задолженности и отдельным государ­ствам); проект структуры государственного внутреннего долга РФ; проект программы внутренних заимствований для финансирования в планируемом году дефицита федерального бюджета (если он пла­нируется);

— предварительные итоги исполнения федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ за первое полугодие текущего года, а также оценку их предполагаемого исполнения за текущий год;

— отчет об исполнении федерального бюджета и консолидирован­ного бюджета РФ за предшествующий год;

— другие необходимые документы, расчеты и материалы. 15. Минэкономразвития России:

— ожидаемые итоги социально-экономического развития РФ за первое полугодие текущего года и оценку предполагаемых итогов за текущий год, т.е. год, предшествующий планируемому;

— прогноз социально-экономического развития РФ на планиру­емый год и уточненные параметры прогноза социально-экономичес­кого развития РФ на среднесрочную перспективу, а также перечень основных социально-экономических задач, на решение которых при­оритетно направлена политика Правительства РФ в планируемом году и среднесрочную перспективу;

— проект Сводного финансового баланса РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

— проект федеральной адресной инвестиционной программы на планируемый год;

— уточненный перечень, согласованный с Минфином России, федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета на планируемый год и средне­срочную перспективу с указанием объемов и источников финанси­рования;

— перечень и объемы поставок продукции для федеральных го­сударственных нужд на планируемый год (по укрупненной но­менклатуре);

— проектировки развития государственного сектора экономики на планируемый год;

— другие необходимые документы, материалы, расчеты.

Порядок формирования федерального бюджета и опорных пока­зателей для формирования бюджетов субъектов РФ на очередной год показывает, что в течение всего периода этой сложнейшей работы осуществляются согласование и уточнение бюджетных заявок мини­стерств, ведомств, других структур, а также территорий с возможностями федерального бюджета, на основе анализа изыскиваются спо­собы увеличения его доходов и соответственно реструктуризации и повышения эффективности расходов.

Минэкономразвития России в установленные сроки доводит до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель­ной власти субъектов РФ условия, необходимые для разработки от­раслевых и региональных прогнозов функционирования экономики в планируемом году и на среднесрочную перспективу, уточненные по результатам рассмотрения Правительством РФ предварительного прогноза социально-экономического развития РФ на планируемый год, а также проектировки бюджетных ассигнований по федеральным целевым и инвестиционным программам.

16. Федеральные органы исполнительной власти, органы испол­нительной власти субъектов РФ, другие государственные заказчики федеральных целевых программ в согласованные сроки:

— представляют в Минэкономразвития России прогнозы разви­тия отраслей экономики и социально-экономического развития субъектов РФ в планируемом году, параметры прогнозов на средне­срочную перспективу, уточненные по результатам рассмотрения Правительством РФ предварительных прогнозов социально-эконо­мического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перс­пективу, предварительной оценки состояния экономики в году, пред­шествующем планируемому, возможных вариантов стабилизации экономики;

— уточняют расходы на реализацию федеральных целевых про­грамм, исходя из объемов их финансирования, предусмотренных в федеральном бюджете на планируемый год.

Для финансирования расходов, которые не могут быть преду­смотрены при составлении проекта федерального бюджета, бюдже­тов субъектов РФ, предусматривается возможность образования Стабилизационного фонда, резервного фонда Президента РФ, Пра­вительства РФ, соответствующих резервных фондов органов испол­нительной власти субъектов РФ.

Такова краткая схема организации работы по формированию до­ходов и расходов федерального бюджета, его сбалансированию, со­гласованию опорных показателей для формирования бюджетов субъектов РФ.

Качество бюджетного процесса, его эффективность во многом определяются стратегическими посылами, концептуальными положе­ниями бюджетной политики, являющимися базовыми моментами для обеспечения макроэкономической устойчивости. В Бюджетном по­слании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2006 год» указывается, что в целях обеспечения сбаланси­рованности и устойчивости бюджетной системы РФ, безусловного выполнения федеральных расходных обязательств, повышения эф­фективности бюджетных расходов Правительству РФ надлежит предпринять действия по следующим направлениям:

1) разработать и утвердить перспективный финансовый план на 2006—2008 гг. В нем должны быть раздельно отражены действующие и вновь принимаемые расходные обязательства РФ;

2) учесть, что новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов госу­дарственной социально-экономической политики и при условии про­ведения оценки их ожидаемой эффективности;

3) активизировать работу по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осу­ществлении бюджетных расходов;

4) особое внимание следует уделять результативности бюджет­ного процесса, практическому переходу к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов, исходя из поставленных целей, формированию системы реальных и объектив­ных индикаторов достижения администраторами бюджетных расхо­дов намеченных целей и решения определенных задач;

5) принять новый федеральный закон о государственных закуп­ках, действие которого будет распространяться на все уровни публич­ной власти;

6) уточнить параметры формирования Стабилизационного фон­да РФ. Они не должны затрагивать основные принципы, определенные при его создании. Средства, накопленные сверх установленного минимума, и в 2006 г могут быть использованы только на замещение источников погашения внешнего долга;

7) совершенствовать нормативно-правовую базу исполнения су­дебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления;

8) усилить работу по формированию механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба;

9) провести модернизацию процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета. Целесообразно перейти к рассмотре­нию проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государ­ственной Думе в трех чтениях. Эти положения следует включить в нормативные акты РФ и применять уже при формировании проекта федерального бюджета на 2007 г.

Таковы основные направления совершенствования бюджетных процедур. Одно из важнейших — переход на технологию бюджетных

процедур, ориентированных преимущественно не на количественные параметры, а на результат. В этом плане весьма перспективен пере­ход на формирование так называемого «скользящего» бюджета, ког­да его основные показатели прогнозируются на три года. Уже в июне 2005 г. Правительством РФ начата многоаспектная работа по форми­рованию федерального бюджета на 2006—2008 гг.

Дата добавления: 2015-10-13