Принципы правотворчества

Принцип конституционности – государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы. Конституция обладает высшей юридической силой. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.

Соответствие актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов.

Конституционный Суд Республики Беларусь по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Совета Министров Республики Беларусь дает заключение о соответствии всех нормативных правовых актов Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Нормативный правовой акт вышестоящего государственного органа имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту нижестоящего государственного органа.

Приоритет общепризнанных принципов международного права.

Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Защита прав, свобод и законных интересов граждан и социальной справедливости. Этот принцип означает, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью общества и государства.

Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности.

Гарантом прав, свобод человека и гражданина является Президент Республики Беларусь.

Научность – этот принцип предполагает, что на всех стадиях правотворческого процесса его участники должны придерживаться современных научных рекомендаций, что позволяет повысить качество нормативных правовых актов. Реализуется принцип в виде консультаций ученых, проведения необходимых экспертиз, согласования проектов нормативных правовых актов с ведущими научными учреждениями республики.

Гласность – обеспечивается информированием граждан о деятельности правотворческих органов и опубликованием нормативных правовых актов в официальных изданиях.

Законность – означает, что нормативные правовые акты должны приниматься строго в рамках полномочий, предоставленных правотворческому органу.

Демократизм – суть этого принципа заключается в обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативных правовых актов.

Системность – означает, что вновь принятый нормативный правовой акт не должен входить в противоречие с действующим законодательством, должно быть предусмотрено место будущего закона в системе права.

Связь с правоприменительной практикой – означает, что разработке проекта нормативного акта должны предшествовать тщательный анализ социально-экономической ситуации в стране, исследование потребностей правового регулирования, планирование законодательной работы.

Прогнозирование последствий принятия нормативного правового акта – предполагает предвидение ситуации, к которой может привести данный закон, не скажется ли его принятие на жизненном уровне людей, не приведет ли к всплеску правонарушений. Прогнозирование законодательства должно основываться на общей тенденции развития общества с учетом политической, экономической и социальной ситуаций в стране.

Справедливость – как принцип правотворчества означает, что вновь разрабатываемый и принимаемый нормативный правовой акт своим содержанием должен утверждать такие свойства, как общезначимая правильность, всеобщая правомерность, соразмерность, воздаяние равным за равное.

Профессионализм – означает привлечение к правотворческому процессу квалифицированных специалистов, ученых и практиков, работающих в соответствующей сфере.

Гуманизм – направленность нормативного правового акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, максимальное удовлетворение её потребностей.

Стадии правотворческого процесса

Правотворческий процесс как вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет особую процедуру, распадается на определенные этапы.

Правотворческий процесс – это юридически установленная процедура деятельности по возведению государственной воли в закон, порядок формирования и закрепления этой воли в общеобязательных юридических предписаниях. Это упорядоченная система стадий деятельности компетентных государственных органов по установлению, изменению или отмене правовых норм.

Традиционно выделяют следующие основные стадии правотворческого процесса: принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта; разработка проекта акта; обсуждение и принятие проекта акта; опубликование принятого акта и введение его в действие.

Указанные стадии в процессе правотворческой деятельности проходят все нормативные правовые акты. Содержание каждой стадии определяется тем, какой нормативный правовой акт готовится к принятию (закон, указ Президента, постановление Правительства). Общее руководство
подготовительной работой осуществляют специальные государственные структуры (например, Главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь или Главное юридическое управление Совета Министров Республики Беларусь).

1 Принятие решения о подготовке проекта акта. Данный этап предполагает осознание назревшей потребности урегулирования каких-либо общественных отношений при помощи правовых норм, а также обращение в правотворческий орган с предложением принять тот или иной нормативный правовой акт. С принятием такого решения возникает обязанность определенных органов, организаций и лиц составить первоначальный текст проекта. Решение о подготовке проекта принимается в различных формах, таких как: поручение вышестоящего органа нижестоящему разработать проект нормативного правового акта; решение о подготовке проекта может принять по собственной инициативе орган, на который возложена общая юридическая обязанность подготовки проектов (например, Правительство разрабатывает проект закона о республиканском бюджете); правотворческий орган или его руководство могут принять решение подготовить проект силами своего аппарата (например, постоянной комиссией по законодательству) или поручить подготовку проекта специально созданной при правотворческом органе комиссии; обязанность подготовки проектов нормативных правовых актов может заранее предусматриваться планом подготовки проектов, утвержденным или одобренным вышестоящим органом. При решении вопроса о том, какой орган (организация) должен подготовить первоначальный текст проекта, в большинстве случаев применяется отраслевой, ведомственной принцип, в соответствии с которым проект составляется теми органами и организациями, профилю которых он соответствует. Ведомственный принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов, знающих предмет и практику применения действующего законодательства. В соответствии с Регламентом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь председатель Палаты представителей или его заместитель назначает головную комиссию для первоначального рассмотрения законопроекта и подготовки по нему заключения. Для работы над проектом голов-
ная комиссия может создать рабочую группу (депутаты, ученые, специа-
листы). Планирование правоподготовительной деятельности особенно важно в период интенсивной кодификационной работы, когда принимается
целая система крупных актов. Такое планирование представляет собой одно из юридических оснований для начала правотворческого процесса, одну из форм принятия решения о подготовке проекта нормативного правового
акта.

2 Подготовка проекта нормативного правового акта. На данном этапе происходит разработка текста; формулируются положения будущего нормативного правового акта; осуществляется привлечение необходимых специалистов; проводятся процедуры согласования текста. При работе над проектами нормативных правовых актов большой общественной значимости возможно их предварительное обсуждение в средствах массовой информации с целью максимального учета общественного мнения. Требования, предъявляемые к подготовке нормативного правового акта: проект должен соответствовать назревшим потребностям развития общества; содержать оптимальное нормативное решение, которое воздействовало бы на общественные отношения наиболее эффективным способом; учитывать место будущего акта в единой системе законодательства. Подготовка проекта нормативного правового акта распадается на три самостоятельные стадии: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; выработка текста первоначального варианта проекта; обсуждение, доработка, согласование и экспертиза проекта. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов является сложным и многогранным. Он состоит из последовательных действий участников правотворческого процесса. Процедура создания проекта нормативного правового акта имеет огромное значение для правовой системы любого государства. Насколько она понятна, прозрачна и публична, настолько общество гарантировано от появления нормативных правовых актов, ущемляющих права и законные интересы граждан. Данная стадия завершается внесением проекта акта на рассмотрение правотворческого органа.

3 Обсуждение и принятие проекта в правотворческом органе. Содержание данного этапа зависит от того, какой способ принятия управленческих решений – единоначальный или коллегиальный – предусмотрен в отношении конкретного вида нормативного правового акта. При единоначальном способе принятие нормативного правового акта может происходить и без обсуждения, путем подписания соответствующего документа уполномоченным должностным лицом. Однако даже при данном способе возможно предварительное обсуждение в коллегиальном органе (комитете, комиссии). Данная стадия начинается с официального внесения в правотворческий орган проекта в письменной форме со всеми нужными атрибутами. Происходят рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном подразделении и аппарате правотворческого органа, где изучаются необходимость принятия проекта, его редакция, оцениваются возникшие по проекту разногласия и особые мнения, проверяется соответствие положений проекта действующему законодательству. Затем происходит включение в повестку дня правотворческого органа вопроса о рассмотрении внесенного проекта. Обсуждение проекта в правотворческом органе имеет следующие задачи: общая оценка проекта и его отдельных положений, совершенствование проекта. Основные принципы обсуждения проектов нормативных правовых актов в правотворческом органе: демократический и открытый характер обсуждения, коллегиальность и профессионализм, деловой, творческий и непосредственный стиль обсуждения, устно – документальная форма обсуждения и оперативность обработки его результатов. Обсуждение любого проекта начинается с доклада руководителя заинтересованного ведомства, после выступает содокладчик, затем начинаются прения. Принятие официального решения по проекту нормативного правового акта – это решающая стадия прохождения проекта в правотворческом органе. Обязательным условием законного утверждения нормативного правового акта коллегиальным или представительным органом является наличие кворума и определенного числа голосов, поданных за предложенный проект.

4 Опубликование нормативного правового акта и введение его в действие. Официальное опубликование – помещение подлинного текста акта в печатных изданиях. В Республике Беларусь такие издания определены Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов от 10.12.1998 г. (в ред. 04.11.2008 г.). Наряду с понятием «официальное опубликование» существует понятие «обнародование нормативных правовых актов» – доведение содержания нормативных актов до сведения населения любым способом (помещение в любых печатных изданиях, передача содержания нормативного акта по радио и телевидению, оглашение путем вывешивания текста на информационных стендах и т.д.). Опубликование является главной предпосылкой вступления нормативных правовых актов в силу и юридическим основанием презумпции знания закона. Нельзя предполагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Правотворчество как особый вид деятельности представляет собой процесс, состоящий из ряда последовательных этапов – стадий. В юридической науке также существует понятие «законодательный процесс», под которым понимается порядок принятия и вступления в действие законов как важнейших нормативных актов, процедура принятия которых строго регламентирована. Законодательный процесс является частью правотворческого процесса, но имеет и отличительные особенности, обусловленные большой общественной значимостью законов.

В юридической литературе выделяют следующие стадии законодательного процесса: законодательная инициатива; обсуждение проекта и официальное принятие закона; опубликование закона и введение его в действие.

Стадия законодательной инициативы предполагает осуществление предусмотренными законом субъектами предоставленного им права официального внесения проекта закона в правотворческий законодательный орган. Право законодательной инициативы обязывает законодательный орган принять к рассмотрению предложенный законопроект. Субъекты права законодательной инициативы в Республике Беларусь определены ст. 99 Конституции. Ими являются: Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Правительство, граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Порядок внесения законопроекта в Национальное собрание определяется Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Президент Республики Беларусь осуществляет право законодательной инициативы лично или через уполномоченные им органы. Он принимает решение о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей Национального собрания.

Депутаты Палаты представителей осуществляют право законодательной инициативы лично.

Совет Республики Национального собрания на своем заседании принимает решение о внесении в Палату представителей законопроекта и о назначении докладчика.

Совет Министров при внесении законопроекта назначает докладчика.

Граждане Республики Беларусь осуществляют право законодательной инициативы в порядке, установленном Законом Республики Беларусь «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь», поручают быть докладчиком руководителю или заместителю руководителя инициативной группы.

Законопроекты, следствием которых может быть сокращение государственных расходов, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению – Правительства.

Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом случае должны рассмотреть данный проект в течение десяти дней со дня внесения на их рассмотрение.

Особый порядок установлен для внесения предложений об изменении или дополнении Конституции. Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом (ст. 138 Конституции).

Стадия законодательной инициативы считается завершенной, если предложенный законопроект включен в план законопроектных работ или повестку дня законодательного органа. Однако этому предшествует огромная работа, связанная с предварительным подбором материала, выработкой первоначального варианта проекта, обсуждением, согласованием, экспертной оценкой проекта и обработкой его текста, рассмотрением и доработкой проекта во вспомогательных подразделениях правотворческого органа.

После отработки предварительного текста проекта определяется время его официального внесения на рассмотрение законодательного органа.

Стадия обсуждения проекта и официального принятия закона в Национальном собрании осуществляется в соответствии со ст. 100 Конституции Республики Беларусь и регламентами палат Национального собрания.

Любой проект рассматривается вначале в Палате представителей.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение 5 дней передаются на рассмотрение в Совет Республики, где могут рассматриваться не более 20 дней, если иное не предусмотрено Конституцией.

Закон считается одобренным Советом Республики, если за него проголосовало большинство от полного состава палаты, либо, если в течение 20 дней, а при объявлении проекта срочным – 10 дней со дня внесения он не был рассмотрен Советом Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе, для преодоления возникших разногласий. Текст законопроекта, выработанный согласительной комиссией, представляется на рассмотрение обеих палат.

Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, Президент либо по его поручению Правительство может потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение. Закон считается принятым Палатой представителей при условии, если за него проголосовало не менее 2/3 от полного состава Палаты представителей.

Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном ст. 100 Конституции Республики Беларусь, представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он ему был представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии (так называемое «карманное вето»).

При несогласии с текстом закона Президент возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней. Если закон будет принят Палатой представителей большинством, не менее 2/3 голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, который должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен большинством – не менее 2/3 от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок.

В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

Следует отметить, что Законы об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь являются программными и считаются принятыми при условии, что за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава палат.

Опубликование закона и введение его в действие. Законы в Республике Беларусь подлежат немедленному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после опубликования (п. 5 ст.104 Конституции Республики Беларусь), если в самом законе не установлен иной срок.

Правотворческая деятельность в Республике Беларусь осуществляется на основе планирования. Планирование включает в себя разработку государственных программ, которые утверждаются на пять лет (не менее чем на пять лет). На основе государственных программ разрабатываются ежегодные планы подготовки нормативных правовых актов.

Особое место в правотворческом процессе принадлежит Национальному центру законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, который разрабатывает государственные программы и ежегодные планы подготовки законопроектов и вносит их в установленном порядке на утверждение Президента Республики Беларусь.

Правотворческие органы на основе государственных программ и ежегодных планов могут разрабатывать и утверждать по согласованию с Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

При разработке государственных программ и планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных органов, научных организаций, общественных объединений и граждан.

Контроль за реализацией государственных программ осуществляет Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.

Принятые в Республике Беларусь в установленном законом порядке нормативные правовые акты подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Ведение Национального реестра правовых актов осуществляется Национальным центром правовой информации Республики Беларусь. Нормативные правовые акты направляются в Национальный центр правовой информации для включения в Национальный реестр правовых актов в трехдневный срок со дня принятия (издания) государственным органом в виде действительных копий оригинала на бумажных носителях и одновременно в виде текстовых файлов на магнитных носителях.

Нормативным правовым актам, включенным в Национальный реестр правовых актов, присваиваются регистрационные номера Национального центра правовой информации.

К нормативным правовым актам Национального банка, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов, направляемым в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов, прилагается заключение Министерства юстиции Республики Беларусь, принятое по результатам юридической экспертизы, осуществляемой в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Администрацией Президента Республики Беларусь.

Реквизиты нормативного правового акта, включаемые в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь:

– вид акта;

– дата принятия (издания);

– номер;

– название;

– источник официального опубликования;

– дата вступления в силу;

– код индекса по Единому правовому классификатору Республики Беларусь;

– регистрационный номер Национального реестра правовых актов Республики Беларусь;

– дата включения в реестр.

Систематизация законодательства

Система действующего законодательства является достаточно сложной в силу того, что нормативные правовые акты создаются многочисленными органами и принимаются по широкому комплексу проблем. Кроме того, нормативные правовые акты постоянно изменяются, пополняются, отменяются и т.д. Все это в совокупности усложняет проблему доступности пользования необходимой нормативной правовой информацией.

Юридическая наука выработала средство, которое помогает решить эту проблему, облегчает задачу поиска и использования нужных нормативных правовых актов, дает возможность оперативно находить соответствующие нормы и квалифицированно решать юридические дела. Таким средством является систематизация нормативных правовых актов.

Систематизация законодательства –это целенаправленная работа законодателя по упорядочению и приведению в единую систему действующих нормативных правовых актов. Целями систематизации являются: создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования; устранение устаревших и неэффективных норм права и обновление законодательства; разрешение юридических коллизий и ликвидация пробелов.

В науке и юридической практике различают несколько основных видов систематизации нормативных правовых актов: инкорпорация, кодификация, консолидация.

Инкорпорация – объединение в сборники или собрания действующих нормативно-правовых актов в определенном порядке (алфавитном, хронологическом, предметном) без изменения содержания, т.е. текстуальное изложение юридических норм остается прежним, производится лишь внешняя обработка действующего законодательства.

При инкорпорации нормативное содержание актов не меняется, хотя форма изложения может претерпевать изменения. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки правового материала. В первоначальный текст акта вносятся официальные изменения, исключаются статьи и пункты, содержащие явные противоречия, потерявшие силу и имевшие временное значение. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые формируются по определенному тематическому принципу их принятия;

– алфавитному;

– хронологическому – нормативные правовые акты располагаются по времени (при группировке нормативного материала в сборники используется алфавитный признак);

– предметному – формирование сборников происходит по тематическому принципу, т.е. по предмету регулирования общественных отношений.

В зависимости от того, кто осуществляет инкорпорацию, она подразделяется на официальную, официозную и неофициальную.

Официальная инкорпорация – осуществляется самим правотворческим органом, имеет официальный характер, на нее можно ссылаться в процессе применения права. Официальная инкорпорация предполагает издание унифицированных сборников, собраний актов теми органами, которые приняли эти акты. При этом следует отметить, что полномочия инкорпоратора обусловлены пределами правотворческих возможностей соответствующего органа и юридической силой инкорпорируемых актов.

Официозная инкорпорация – осуществляется компетентными органами государства, отвечающими за проведение систематизации, по специальному поручению правотворческого органа. Обычно в Республике Беларусь такую деятельность осуществляют Министерство юстиции, Национальный центр правовой информации.

Неофициальная инкорпорация – проводится организациями или отдельными гражданами без специальных полномочий правотворческих органов. Формами осуществления неофициальной инкорпорации могут быть сборники по определенным отраслям законодательства. Они могут создаваться специалистами, различными учреждениями и организациями. На них нельзя ссылаться при разрешении каких-либо юридических вопросов. Однако такие источники инкорпорации имеют важное информационное значение и могут использоваться в учебных и научных целях.

Кодификация – это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового сводного систематизированного нормативного правового акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений. Основными формами кодификации являются кодексы, уставы, положения.

В результате кодификации создается новый (как по форме, так и по содержанию) сводный нормативный правовой акт. У кодификации иной предмет воздействия по сравнению с инкорпорацией – кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни, и рассчитан на длительное время. Кодификацией занимаются только компетентные правотворческие органы.

Кодекс – юридически цельный, внутренне согласованный акт, отличающийся высоким уровнем нормативных обобщений, комплексно регулирующий определенную сферу общественной жизни.

Устав (положение) – нормативно-правовой акт, регламентирующий полномочия и порядок деятельности государственных органов, предприятий, организаций и учреждений, а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенной сфере деятельности.

Консолидация – устранение множественности нормативных актов и их унификация. Представляет собой нечто среднее между инкорпорацией и кодификацией. В результате консолидации само содержание нормативного материала не перерабатывается, однако возможно исключение отдельных норм для устранения дублирований и противоречий.

Дата добавления: 2015-10-13