Поняття та система гарантій місцевого самоврядування

Поняття гарантій місцевого самоврядування. Становлення і розвиток системи місцевого самоврядування, ефективність здійснення його завдань і функцій, формування дієздатних територіальних громад, підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої демократії у житті суспільства залежать від того, наскільки повно забезпечені та захищені права місцевого самоврядування. Одним з основних елементів механізму забезпечення прав місцевого самоврядування є система гарантій цих прав. Гарантованість місцевого самоврядування досягається багатьма умовами, у тому числі і нормативно–обов'язковими настановами, тобто ступенем визнання й закріплення в законодавстві, хоча й не обмежується ними.

У літературі питання щодо визначення гарантій місцевого самоврядування є дискусійним. Так, Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарєв пов'язують гарантії місцевого самоврядування з утворенням та існуванням правових, організаційних і матеріально–фінансових умов для діяльності населення щодо здійснення місцевого самоврядування[416]. Колектив авторів одного з навчальних посібників з муніципального права під гарантіями місцевого самоврядування розуміє умови й засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав

місцевого самоврядування[417]. Фактично на аналогічних позиціях знаходяться вітчизняні вчені В. В. Кравченко та М. В. Пітцик, на думку яких, гарантії – це економічні, політичні, правові та інші умови й засоби, що забезпечують повну й ефективну реалізацію прав місцевого самоврядування та їх надійний захист[418]. М. І. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, з допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування[419]. О. Ф. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування – це конституційно–правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень[420]. Російські вчені А. О. Бе–зуглов та С. О. Солдатов визначають конституційно–правові гарантії як систему конституційно–правових норм, які забезпечують реалізацію основних положень або принципів організації та діяльності місцевого самоврядування[421].

Отже, бачимо, що єдності думок на проблему стосовно поняття гарантій місцевого самоврядування як у вітчизняній, так і зарубіжній науці немає. Значною мірою це зумовлено тим, що, по–перше, і в загальній теорії права питання про поняття гарантій не можна вважати вирішеним остаточно, оскільки дана категорія опинилася в динаміці, перебуваючи під впливом різних суспільних чинників. По–друге, дослідження елементів гарантій місцевого самоврядування без урахування специфіки об'єкта досліджуваного феномена, тобто місцевого самоврядування, можуть призвести до неправильного уявлення про нього, тому проблема вивчення гарантій не може бути адекватно зрозумілою поза аналізом різних форм їх взаємодії з відповідними сферами суспільного життя (політичною, економічною, соціальною, духовною та ін.).

У літературі існує ще розбіжність стосовно питання про об'єкт гарантій місцевого самоврядування, тобто з приводу того, що має гарантуватися. Так, у літературних джерелах вживаються терміни «гарантії місцевого самоврядування» [422], «гарантії захисту місцевого самоврядування»[423], «гарантії здійснення місцевого самоврядування»[424], «гарантії організації та здійснення місцевого самоврядування»[425], «гарантії прав місцевого самоврядування»[426] тощо. Тобто об'єктом називають або «місцеве самоврядування» у цілому, або його «захист», «організацію», «діяльність», «права» тощо.

Кожна з позицій є по–своєму правильною. Так, не може бути гарантій місцевого самоврядування без гарантування влади, яка його здійснює. Визнання місцевого самоврядування та муніципальної влади, природно, передбачає створення певного організаційного механізму, покликаного здійснювати певну діяльність щодо вирішення питань місцевого значення. У свою чергу, поза діяльності існування цього механізму позбавлено сенсу. Звідси має бути гарантованою як організація, так і сама діяльність. Для здійснення цієї діяльності за місцевим самоврядуванням визнаються певні права і свободи, які також потребують для своєї оптимальної реалізації наявності відповідних умов набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту.

У той самий час, акцентування якогось одного об'єкта звужує важливе ролеве (функціональне) призначення гарантій – оптимальне вирішення питань місцевого значення. Тому, на наш погляд, найбільш вдалим є термін «гарантії місцевого самоврядування». Він набагато ширший за інші вживані в літературі поняття. Адже до числа гарантій місцевого самоврядування належить і правова база місцевого самоврядування, і наявність системи муніципальних прав і свобод та повноважень органів і

посадових осіб місцевого самоврядування, а також обов'язків органів і посадових осіб державної влади у галузі місцевого самоврядування тощо. Крім того, до гарантії місцевого самоврядування варто відносити і реальні дії держави в особі його органів і посадових осіб, що створюють необхідну обстановку для успішної діяльності місцевого самоврядування.

Більш того, звертає на себе увагу й те, що кожна з цитованих нами наукових позицій щодо гарантій місцевого самоврядування зміщує акценти лише на тому чи іншому моменті у розумінні місцевого самоврядування: гарантії місцевого самоврядування як влади, або як права, принципу тощо. Але, як відомо, місцеве самоврядування – складне й багатоманітне соціально–політичне явище, ніж це може видатися при формальному аналізі як юридичної доктрини, так і норм міжнародно–правових актів в галузі місцевого самоврядування та норм Конституції і законів України, що визначають основні, однак не всі, а найбільш загальні принципи його організації та функціонування. Саме тому довкола нього традиційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких дістають вияв насамперед спроби визначити його природу та сутність.

Очевидно, що за таких умов місцеве самоврядування та система його гарантій не можуть не бути підданими теоретичному осмисленню за різними напрямами дослідницького пошуку. До таких напрямів належать оцінки місцевого самоврядування:

як принципу організації та здійснення влади на місцях, форми самоорганізації та самодіяльності громадян[427];

як складової частини організації управління суспільством[428];

як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення[429];

як децентралізованої форми управління[430];

як принципу організації та здійснення публічної влади та детермінованого цим принципом права місцевого населення, громадян–мешканців відповідної території (територіальних громад) незалежно і самостійно вирішувати питання місцевого значення[431];

як основи конституційного ладу, права населення на самостійне вирішення питань місцевого значення та форми народовладдя[432];

як волевиявлення територіальних громад через вибори, референдуми та в інші форми або через утворювані ними органи[433] тощо.

Кожний напрям у дослідженні місцевого самоврядування наголошує на одному аспекті феномена локальної демократії та є по–своєму правильним. Одночасно, лише комплексне розуміння місцевого самоврядування в сукупності всіх його проявів та соціально–політичних впливів у суспільстві дозволить оптимально усвідомити його сутність, зміст і форму.

Думається, що й при визначенні гарантій місцевого самоврядування доцільно виходити з такого «плюралістичного» розуміння місцевого самоврядування. Тому, визначаючи гарантії місцевого самоврядування, варто водночас вести мову і про гарантії публічної влади в разі розуміння місцевого самоврядування як муніципальної влади, і про гарантії конституційного ладу, у випадку розуміння місцевого самоврядування як його неодмінного інституту, і про гарантії прав і свобод людини й громадянина за умови відповідного розуміння місцевого самоврядування тощо.

Звертає на себе увагу й той факт, що в літературі дуже часто під гарантіями розуміють певні «умови», однак, при цьому вказується на їх «закріплення» муніципальним правом[434]. З цим не можна погодитися принаймні тому, що більшість економічних, політичних, духовних та інших суспільних відносин, які впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування, не

можуть бути юридично регламентовані нормами права взагалі та нормами муніципального права зокрема. Адже хіба такі категорії, як, наприклад, фактичний стан екології, рівень життя людей, ступінь розвитку загальної та правової культур, політична обстановка в країні, протистояння гілок влади, поведінка опозиційних сил, авторитет лідерів як на рівні держави (Президента України), так і на рівні місцевого самоврядування (сільського, селищного, міського голови) суттєво не впливають на організацію і діяльність місцевого самоврядування? Безумовно, впливають. Між тим усі ці чинники залишаються за межами правового регулювання[435].

Перед тим, як охарактеризувати гарантії місцевого самоврядування, звернемося до словника. Слово «гарантія» (фр. garantic – забезпечити) означає запоруку, забезпечення. Таким чином, гарантія – це насамперед явище, що забезпечує досягнення визначеного результату. Саме забезпечення якихось відносин, процесу є основною цільовою ознакою поняття «гарантія». Ця ознака дозволяє відрізнити дане правове явище від інших, таких як суб'єктивне право, юридичний обов'язок, юридична відповідальність, виділити його в самостійну категорію, бо якщо правове явище не забезпечує досягнення мети, закладеної в ньому самому, воно не може вважатися гарантією. Причому як самостійне явище, безвідносно до визначеного об'єкта, гарантія існувати не може, тому що процес забезпечення завжди припускає наявність об'єкта. Мета гарантій місцевого самоврядування – сприяння безперешкодному й ефективному вирішенню питань місцевого значення як органами й посадовими особами місцевого самоврядування, так і, передусім, територіальною громадою безпосередньо.

Реалізація закладеної в гарантіях мети припускає наявність дій, без яких неможливе досягнення позитивного результату.

Гарантії місцевого самоврядування визначаються також поводженням, діяльністю відповідних суб'єктів. Тому при визначенні гарантій місцевого самоврядування необхідно виходити з того, що вони мають переважно своїм предметом діяльність відповідних суб'єктів. До суб'єктів, що забезпечують реалізацію повноважень місцевого самоврядування, належать перераховані в Конституції і в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» органи, підприємства, установи, організації, їхні посадові осо–

би, а також людина і громадянин. їхня діяльність і є процесуальною ознакою поняття «гарантії місцевого самоврядування».

Однак визначення гарантій лише з процесуальної точки зору збіднює зміст цього поняття. Адже, діяльність сама по собі не може гарантувати здійснення повноважень місцевого самоврядування. Необхідною передумовою їхнього здійснення слугують норми права, в яких закріплюються основні гарантії діяльності місцевого самоврядування і які встановлюють обов'язок відповідних суб'єктів відносно місцевого самоврядування.

Гарантії місцевого самоврядування лише зумовлюють процес використання різних правових засобів для забезпечення безперешкодної й ефективної участі місцевого самоврядування в рішенні питань місцевого значення. Крім норм права до числа цих засобів відносять акти застосування права (рішення, розпорядження, накази, постанови), в яких персоніфікуються активні дії суб'єктів, зобов'язаних сприяти місцевому самоврядуванню в здійсненні його повноважень.

При визначенні гарантій місцевого самоврядування варто враховувати також істотну роль таких своєрідних засобів забезпечення діяльності місцевого самоврядування, як місцеві звичаї, традиції. Про можливість появи нових правил муніципальної діяльності у вигляді звичаїв і традицій поряд з нормами права слід завжди пам'ятати, як про одну з особливостей розвитку місцевого самоврядування.

Адже деякі види гарантій місцевого самоврядування не були закріплені в нормах права і носили характер звичаїв, що виникли у процесі муніципальної діяльності, що передусім стосується інформаційного забезпечення діяльності місцевого самоврядування, процесуальних гарантій здійснення повноважень і деяких інших. З часом, після накопичення і узагальнення муніципального досвіду, деякі з цих гарантій були санкціоновані державою через закріплення в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» і в низці інших нормативних актів. Проте на їхній базі виникають нові, такі що гарантують здійснення повноважень місцевого самоврядування, звичаї, що є основною тенденцією відносно звичаїв і правових норм в регулюванні діяльності місцевого самоврядування в Україні. Тому матеріальною ознакою поняття гарантій місцевого самоврядування є те, що вони виявляються в необхідній обстановці і закріплені в нормах права, втілюються в актах застосування права, у місцевих звичаях і традиціях.

Обов'язковою передумовою існування гарантій слугують правові акти, що визначають умови, за яких місцеве самоврядування набуває конкретного права і несе обов'язок. Найважливіший соціально–юридичний зміст правових відносин полягає ще в тому, що вони припускають подальшу конкретизацію прав і обов'язків залежно від юридичних фактів.

Таким чином, наявність подій, з якими норми права зв'язують настання юридично значущих наслідків указує на термін дії гарантій. Функціонування механізму гарантій починається після настання юридичних фактів, що визначають умови надання повноважень органам і посадовим особам місцевого самоврядування, і закінчується з припиненням їхніх повноважень, закінченням тих чи інших подій досягненням мети, закладеної в нормі права. Деякі гарантії носять постійний і наскрізний характер, розповсюджуються на всі аспекти муніципального життя з моменту визнання місцевого самоврядування як явища, наприклад, судовий захист прав місцевого самоврядування, державна підтримка локальної демократії тощо. Інші гарантії носять разовий характер (гарантії ad hoc) або «включаються» у процес здійснення місцевого самоврядування на певних етапах, наприклад участь офіційних (у тому числі зарубіжних) спостерігачів на муніципальних виборах. Отже, дія гарантій у часі є ще однією з ознак поняття гарантій місцевого самоврядування.

Виходячи зі сказаного, поняття гарантій місцевого самоврядування має такі характерні ознаки:

– наявність конкретної мети (об'єктної визначеності) – гарантії забезпечують механізм визнання, набуття, володіння, користування, розпорядження та захисту муніципальних прав і свобод, а також реальну здатність територіальних громад безпосередньо або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

– мають певні визначені у законодавстві параметри (дія у часі, просторі та за колом суб'єктів) – гарантії можуть діяти постійно з моменту визнання місцевого самоврядування на всіх етапах муніципального будівництва або можуть носити періодичний чи разовий характер; їх гарантуючий вилив може поширюватися на всю територію держави або обмежуватися певним локальним середовищем; деякі з них є гарантами всіх учасників муніципально–правових відносин, деякі – лише окремих суб'єктів;

– мають матеріалізований характер (конкретне середовище реалізації та нормативну оформленість) – гарантії містяться в необхідній для реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування політико–правовій і соціально–економічній обстановці, виходять із загальних принципів права, а також закріплюються у національному законодавстві, міжнародно–правових документах, локальних нормативно–правових актах, відображаються у місцевих звичаях і традиціях;

– наявність процесуальної визначеності (мають динамічний характер) – гарантії обумовлюються переважно реальною діяльністю територіальних громад, жителів–членів цих громад, а також органів, підприємств, установ, організацій і їхніх посадових осіб щодо вирішення питань місцевого значення;

– носять каузальний характер (мають певну мотивацію, наявність попередніх підстав встановлення) – гарантії значною мірою функціонують уже після настання юридичних фактів, з якими пов'язується визнання системи муніципальних прав і свобод й набуття їх певними суб'єктами, а також накладання відповідних юридичних обов'язків для досягнення визначеного, заздалегідь передбаченого результату.

Єдність даних ознак характеризує гарантії місцевого самоврядування, що являють собою зумовлену діяльністю територіальних громад і місцевих жителів, а також органів, підприємств, установ, організацій і їх посадових осіб систему взаємозалежних засобів, з допомогою яких забезпечується безперешкодне й ефективне здійснення муніципальних прав і свобод, а також виконання юридичних обов'язків щодо місцевого самоврядування.

Таким чином, гарантії місцевого самоврядування – це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами й свободами політико –правове і соціально–економічне оточення і спеціальний механізм, які разом забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування. Конституцією України визнається місцеве самоврядування, закріплюються його основи, а також встановлюються фундаментальні принципи його організації і діяльності. Принципи, як відомо, – це об'єктивна закономірність, характерна для будь–якого суспільно–політичного явища, сформульована у вигляді конкретної ідеї чи правила. Оскільки більшість принципів

є водночас правовими нормами («нормами–принципами»), ними Варто неухильно керуватися не тільки в теорії, а й у повсякденній практиці, отже, їх можна розглядати і як загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування.

По суті ці гарантії є складовою системи гарантій усього конституційного ладу, логічним продовженням цих гарантій, виступаючи гарантіями місцевого самоврядування як фундаментального інституту конституційного ладу. Адже, наприклад, Європейською хартією про місцеве самоврядування встановлюється, що місцеве самоврядування складає одну з основ будь–якого демократичного ладу. Принцип місцевого самоврядування – проголошується у ст. 2 цього документа – має бути визнаним у внутрішньому законодавстві і, по можливості, в конституції держави.

Конституція України, визначаючи українську державу як демократичну, правову та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які знаходять свій вияв передусім у принципах суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціональності і політичній єдності українського народу, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування тощо та водночас встановлює й систему гарантій реалізації цих фундаментальних принципів конституційного ладу.

У свою чергу, виходячи з загальновизнаних принципів організації та діяльності локальної демократії місцеве самоврядування як вияв влади Українського народу складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України та органічно вимагає створення та/або дотримання умов свого гарантування з боку всіх інших інститутів конституційного ладу. Так, Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не може (не повинно) розглядатися як структурний і функціональний елемент системи державної влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве

самоврядування як елемент конституційного ладу України створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалі–заційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу. Також місцеве самоврядування в цій якості виступає ще в якості політико–правового, соціально–економічного та культурного стану місцевого життя, яке склалося під впливом конституційного механізму та чинників, що перекручують його.

Для конституційних основ гарантій місцевого самоврядування характерно й те, що вони визначають побудову і функціонування всієї системи місцевого самоврядування; допомагають усвідомити сутність і зміст місцевого самоврядування, його характерні риси й ознаки; виступають як критерій оцінки конституційної моделі місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає концептуальним ідеям місцевої демократії; сприяють збереженню наступності в розвитку інститутів місцевого самоврядування тощо.

Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування охоплюють усі сторони його організації і здійснення. За ступенем такого охоплення вони поділяються на основні, що впливають на всі сфери місцевого самоврядування, та спеціальні, що належать лише до окремих сфер, місцевого самоврядування.

Так, до числа основних відносять гарантії, які забезпечують реалізацію принципів демократизму держави й суспільства, соціальної держави, соціальної свободи, соціальної справедливості, гуманізму, рівноправності, єдності юридичних прав і обов'язків, законності тощо.

Зокрема, принцип демократизму держави і суспільства означає встановлення якісно нового механізму взаємовідносин держави і суспільства, держави і особи. Демократичними є держава і суспільство, які постійно, всебічно і повно виражають волю народу, а будівництво держави та її діяльність відповідають конституційній волі народу. Мається на увазі як загальна воля народу, так і воля окремих соціальних груп, спільнот (територіальних і релігійних громад) і воля кожної окремої особи – людини і громадянина. Тобто демократичною є держава, яка здійснює владу народу з його волі й відповідно до його волі, а також створює правові, організаційні, економічні та інші умови для безпосередньої реалізації народом цієї влади, в тому числі й через місцеве самоврядування.

Демократизм виражається ще в рівноправності громадян, в наявності системи прав і свобод людини і громадянина, у забез–

печенні права участі кожного громадянина в управлінні держа–мою чи безпосередньо через вільно обраних представників на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні тощо.

Принцип соціальної держави полягає в тому, що держава має бути виразником, представником і захисником інтересів усього суспільства, всього народу й інтересів територіальних громад, тобто як публічних, загальних і корпоративних інтересів, так і інтересів кожної особи, кожної людини і громадянина. Найважливішою рисою соціальної держави є принципово нове ставлення її до особи, до її інтересів, визнання її пріоритетом серед соціальних цінностей. Адже утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Одночасно слід ураховувати, що на рівні місцевого самоврядування, в межах територіальної громади, знаходять прояв і реалізацію переважна частина прав і свобод людини і громадянина. Тут же здійснюється і захист цих прав і свобод. Таким чином, на рівні місцевого самоврядування формується і функціонує локальна система захисту прав людини і громадянина[436].

Щодо інших конституційних основ гарантій місцевого самоврядування, то, наприклад, принцип соціальної свободи виражається в наданні суб'єктам муніципальних правовідносин максимальної свободи у виборі варіантів своєї поведінки. Принцип соціальної справедливості спрямований на досягнення з допомогою права оптимальної сумірності між можливим і належним поводженням суб'єктів правовідносин і оцінкою його результатів. Гуманізм виражається у визнанні, закріпленні та реальному гарантуванні природних і невід'ємних прав і свобод кожної людини, в тому числі і права на місцеве самоврядування. Адже, всі люди вільні й рівні у своїй гідності і правах. Права і свободи людини невідчужувані й непорушні. Рівноправність закріплює рівність усіх громадян перед законом і судом. Будь–які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються. Єдність прав і юридичних обов'язків виражається в органічному зв'язку і взаємозу–

мовленості прав і юридичних обов'язків суб'єктів муніципально–правових відносин, за яких праву користуватися зазначеним соціальним благом повинен відповідати обов'язок робити суспільно корисні дії в інтересах інших. Кожний зобов'язаний неухильно дотримуватися Конституції України і законів України, не посягати на права та свободи, честь і гідність інших людей. Законність виражається у вимозі суворого й повного виконання правових приписів усіма суб'єктами права.

Усі конституційні основи гарантій місцевого самоврядування взаємозумовлені та тісно взаємопов'язані між собою. Вони реальні лише за умовою, якщо їм відповідає в суспільстві правовий порядок з його демократичною і гуманістичною спрямованістю. Лише тоді можна казати про наявність у суспільстві й державі справжнього муніципалізму як теорії та практики місцевого самоврядування. Якщо місцеве життя будується всупереч цим принципам, не відповідає їм – конституційні основи і гарантії муніципальної демократії стають декларацією, а муніци–палізм носить символічний та фіктивний характер.

Таким чином, визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу виходить з намірів України бути демократичною, соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про розуміння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здійснення українським народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Поряд з основними конституційними гарантіями місцевого самоврядування в Конституції закріплено й спеціальні гарантії:

самостійність рішення територіальними громадами та органами і посадовими особами місцевого самоврядування питань місцевого значення (ч. 1 ст. 140);

поєднання у місцевому самоврядуванні представницької та безпосередньої демократії (ч. З ст. 140);

непідпорядковуваність однієї територіальної громади іншій (частини 1 і 4 ст. 140);

обов'язковість наявності органів місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 140);

пріоритетна роль представницьких органів місцевого самоврядування в системі органів місцевого самоврядування (ст. 141) тощо.

Так, наприклад, фіксація на конституційному рівні принципу виборності органів і посадових осіб місцевого самоврядуван–

на найповнішою мірою демонструє демократичний характер права людини на місцеве самоврядування. Одночасно воно тісно пов'язане з принципом самостійності місцевого самоврядування, тому що тільки обрані населенням органи та посадові особи м існового самоврядування можуть бути незалежними у процесі ішрішення питань місцевого значення.

Найважливішою конституційною гарантією місцевого самоврядування є також гласність. Гласність має особливе значення для населення, для реалізації його прав і свобод, у тому числі права на місцеве самоврядування. Конституція України приділяє чимало уваги означеній гарантії у вигляді фіксації права на інформацію через свободу друку і слова, збирання, зберігання, використання та поширення інформації, доступу до матеріалів і документів, демократичну діяльність ЗМІ, звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням тощо.

До категорії конституційних гарантій належать і проголошені в Конституції України принципи:

забезпечення органами державної влади мінімальних місцевих бюджетів (ст. 142);

гарантованості мінімальних державних соціальних стандартів у галузі місцевого самоврядування (ч. З ст. 142);

державне визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7) тощо.

Державна підтримка місцевого самоврядування – одна з головних умов забезпечення самостійності місцевого самоврядування в Україні. Обумовлюється це особливою роллю держави у функціонуванні місцевого самоврядування в будь–якій країні на сучасному етапі, наприклад у правовому регулюванні, забезпеченні стабільності фінансово–економічної основи шляхом надання дотацій і субвенцій тощо. У цілому, зміст державної підтримки місцевого самоврядування полягає у створенні необхідних умов для становлення і розвитку місцевого самоврядування, сприяння населенню у здійсненні права на місцеве самоврядування.

До числа спеціальних конституційних гарантій місцевого самоврядування можна також віднести:

організаційне відокремлення місцевого самоврядування від системи органів державної влади;

відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування його повноваженням;

різноманіття форм безпосереднього здійснення місцевого самоврядування;

поєднання колегіальності і єдиноначальності у місцевому самоврядуванні.

Так, наприклад, як спеціальну можна розглядати гарантію організаційної відособленості місцевого самоврядування. Положення, коли органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, є досить поширеним варіантом реалізації самостійності місцевого самоврядування у світовій муніципальній практиці, хоча це і не є обов'язковим правилом. Конституційна фіксація даного правила означає, що за місцевим самоврядуванням визнається особливе місце в політичній системі України: місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від неї. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело – народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження виконавчої влади. Поряд з цим, місцеве самоврядування як елемент політичної системи свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються і гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Зміст ст. 7 Конституції та її місце в Основному Законі свідчать про визнання і гарантування місцевого самоврядування як фундаментального інституту, спрямованого на включення людини у процес управління справами суспільства. Таке визнання на конституційному рівні підносить інститут місцевого самоврядування в ранг природного права – права жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, в межах законів, власної фінансово–економічної бази та під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування виступає як найважливіша

складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право територіальної громади має не дарований характер, а належить їй в силу природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її, а створюючи умови для самостійного вирішення ним питань місцевого значення.

Стосовно місцевого самоврядування, самостійність – ключове поняття. Це означає, що органи місцевого самоврядування наїм я ються власною компетенцією, що належить тільки їм, що вони шльпі у здійсненні своїх повноважень, які реалізують під свою відповідальність. Самостійність місцевого самоврядування на сучасному етапі конституційного будівництва виявляється також у тому, що органи місцевого самоврядування за Конституцією України, не включаються в систему органів держави. Про це свідчить те, що в Основному Законі структурно виділений окремий розділ «Місцеве самоврядування» (статті 140–146).

Таким чином, під загальними конституційними основами гарантій місцевого самоврядування слід розуміти систему передбачених Конституцією та прийнятими на її основі й відповідно до неї законами базових конституційних принципів, закріплених в розділі І Конституції України, які формують юридичну модель усього суспільства, держави, їх взаємовідносин між собою, людиною та її асоціаціями (територіальними, релігійними громадами тощо), а також національного права в сукупності всіх його галузей. Загальні конституційні основи гарантій місцевого самоврядування – це також і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, муніципальної демократії та правової системи, який склався під їх впливом. Одночасно, саме місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу являє собою фундаментальний принцип організації та здійснення влади в суспільстві та державі, який поряд з іншими принципами визначає та гарантує демократичне владарювання в нашій країні.

Система гарантій місцевого самоврядування. З метою ефективного забезпечення функціонування місцевого самоврядування існує дуже складна система його гарантій. У державознавстві немає єдиної думки щодо системи гарантій місцевого самоврядування, їх класифікації. Більшість авторів виокремлюють загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні,

соціальні та духовні гарантії, і спеціальні (юридичні або правові) гарантії[437].

Так, К. С Шугрина пише про загальні та юридичні гарантії. До перших вона відносить організаційно–політичні, економічні, духовні, соціальні, а до юридичних – гарантії організаційної та фінансово–економічної самостійності місцевого самоврядування[438].

М. О. Пухтинський серед гарантій місцевого самоврядування виділяє

1) загальні, зумовлені особливостями соціально–політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери;

2) конституційні, визначені Конституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування;

3) організаційно–правові, що забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад і органів місцевого самоврядування;

4) фінансово–економічні, спрямовані на дотримання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування і

5) міжнародно–правові, декларовані в міжнародно–правових актах[439].

Автори одного з навчальних посібників з муніципального права розрізняють загальні гарантії, серед яких виділяються політичні, економічні, соціальні, культурно–ідеологічні (духовні) та організаційні, а також спеціальні (юридичні) гарантії, до яких відносять правові принципи організації та діяльності місцевого самоврядування, інститут відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, порядок розгляду звернень органів місцевого самоврядування, судовий захист прав місцевого самоврядування тощо[440].

Оригінальною є позиція Ю. М. Тодики з цього питання. Він розглядає систему гарантій місцевого самоврядування як сукупність економічних, юридичних, організаційних, кадрових та інформаційних гарантій[441].

Така розбіжність у видовій характеристиці гарантій місцевого самоврядування спричинена відсутністю чітких критеріїв їхньої класифікації. Крім того, наведені класифікації не відображають повною мірою різноманіття і специфіку гарантій, оскільки класифікація явища на основі одного критерію не може передати всі особливості його змісту.

Завдання класифікації полягає у чіткій систематизації об'єктів і фіксуванні їхніх властивостей і відносин для полегшення орієнтування в ній. У теоретичному відношенні – це, насамперед, питання вибору критеріїв класифікації та чіткого керівництва ними, а також раніш наведеним визначенням гарантій місцевого самоврядування; у практичному відношенні – це питання повноти охоплення гарантуючого впливу в процесі муніципальної діяльності суб'єктів відносин місцевого самоврядування.

Як бачимо, з даного приводу в літературі є багато точок зору, які відрізняються одна від одної за критеріями класифікації, рівнем диференціації та інтеграції їх за іншими ознаками. Успішне вирішення питання про класифікацію гарантій місцевого самоврядування можливе лише за умови, якщо ми виявимо будь–які об'єктивні критерії, що слугуватимуть відправним пунктом класифікації. Класифікація гарантій місцевого самоврядування пов'язана з предметною характеристикою його діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин воно впливає, а також наявністю зовнішніх чинників та умов, які здатні впливати на процес становлення, розвитку, функціонування місцевого самоврядування.

Передусім необхідно встановити, яким вимогам повинен відповідати критерій поділу на види (класи), оскільки в принципі такий поділ можливий за будь–якими різноманітними підставами. Якщо ми встановлюємо різновиди однієї і тієї ж групи явищ, то, природно, першою вимогою повинна бути вимога єдності критеріїв для кожного можливого поділу цієї групи на види, тобто у кожному окремому поділі як критерій може бути лише одна підстава.

По–друге – об'єктивність критерію. Критерій не є чимось зовнішнім стосовно явищ, що розглядаються. Навпаки, він приховує в собі риси самих цих явищ.

Третя обов'язкова вимога класифікації суспільних явищ полягає в тому, щоб вона виражала відмінність явищ за змістом. Тому необхідно, щоб обраний критерій виражав істотні елементи змісту явищ.

Четвертою вимогою є те, що застосування обраного критерію до різновидів, що виокремлюються, повинно обов'язково виявляти відмінності між ними по суті, інакше стане неможливим розчленування їх на види.

Уявляється доцільним як основні критерії класифікації гарантій місцевого самоврядування виділяти: 1) сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; 2) форму нормативно–правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; 3) технологію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів відносин місцевого самоврядування тощо.

Об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого самоврядування мають об'єктні гарантії місцевого самоврядування. Критерієм виділення цих гарантій є сфери суспільного життя, в яких визнаються та здійснюються муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Це сфери політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня. Цим сферам суспільних відносин відповідають такі гарантії місцевого самоврядування: політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні.

Думається, що виділення даної групи гарантій логічно виходить з розуміння місцевого самоврядування як права людини та територіальної громади вирішувати питання місцевого значення. Адже, розглядаючи місцеве самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, його можна визначати як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній та ін. У зв'язку з цим, безумовно, різноманітні форми прояву та реалізації даних можливостей потребують свого гарантування та захисту.

Для повнішого з'ясування поняття цієї групи гарантій варто виходити з того, що їхній гарантуючий механізм проявляється в умовах відповідного політико–правового клімату в державі та суспільстві, необхідній соціально–побутовій та економічній обстановці, у певній моральній, ідеологічній атмосфері суспільства. Функціонування права, всієї системи юридичних засобів відбувається у певному соціальному середовищі, яке віддзеркалює ставлення до права і законності з боку суспільства, держави,

політичних партій, характеризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання і т. ін. Тому як загальні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні підвалини та цінності суспільства, організаційні засоби, які є передумовами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулювання його розвитку; забезпечують певну стійкість, послідовність і стабільність в організації та діяльності місцевого самоврядування; створюють реальні можливості для якнайповнішої реалізації функцій і повноважень місцевого самоврядування тощо.

Дані умови значною мірою впливають на процес забезпечення діяльності місцевого самоврядування. Від об'єктивних умов, в яких існує місцеве самоврядування, залежить більшість їхніх гарантій.

Очевидно, що в широкому політико–правовому та соціологічному розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самоврядування як елемента демократії має бути віднесено і ступінь розвитку громадянського суспільства. Адже місцеве самоврядування – це один з найважливіших інститутів громадянського суспільства і механізм формування такого суспільства. У свою чергу, саме громадянське суспільство, його інститути є важливими гарантами муніципальної демократії.

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування, необхідно передусім виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер політичного режиму в країні, який зумовлює не тільки визнання за населенням права на місцеве самоврядування, а й володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист державою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого самоврядування, оскільки останнє, виступаючи однією з основ конституційного ладу, являє собою головний принцип організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами визначає систему демократичного управління в державі. Це система державної влади, яка заснована на принципах:

поділу влади, розмежування предметів відання органів державної влади та місцевого самоврядування;

народовладдя, що здійснюється на основі політичного та ідеологічного різноманіття безпосередньо народом, а також через органи державної влади й органи місцевого самоврядування;

самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень;

реального забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина тощо.

Значною мірою розвиток місцевого самоврядування залежить від рівня розвитку економіки в державі, життєвого рівня людей, соціальної структури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місцевого самоврядування виступають:

економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи ринкової економіки;

єдність економічного простору;

вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів;

підтримка конкуренції, свобода економічної діяльності, підприємництва та праці;

визнання, плюралізм, рівноправність і рівний захист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать:

соціальна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства;

формування основних соціальних груп, зокрема наявність «середнього класу»;

можливість задоволення мінімальних потреб кожного члену суспільства;

ефективна система соціального забезпечення;

діяльність держави, спрямована на всебічний розвиток особистості тощо.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями місцевого самоврядування виступають:

система існуючих у країні ідеологічних і культурних цінностей;

загальний рівень громадської свідомості, в тому числі правосвідомості;

ідеологічне різноманіття;

заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини;

оцінка тих чи інших явищ життя передусім з позицій моральності, справедливості;

можливість міждержавного обміну культурними цінностями;

існуючі в суспільстві історичні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Ігнорування цих традицій і звичаїв органами та посадовими особами місцевого самоврядування, державою уповільнює реа–

НІзацію завдань і цілей місцевого самоврядування. І, навпаки, Врахування і використання місцевих звичаїв і традицій при визначенні основних задач, спрямованих на реалізацію прав і погреб громадян, пов'язаних з їхньою національною приналежністю, вказує нате, що органи місцевого самоврядування безпосередньо виражають інтереси жителів і сприяють здійсненню їхніх етнокультурних інтересів.

Важливе місце в системі духовних гарантій місцевого самоврядування посідає правосвідомість, що являє собою сукупність поглядів, ідей, які виражають ставлення людей до права, законності, правосуддя, їх уяву про те, що є правомірним чи неправомірним. Як гарант здійснення повноважень правосвідомість виражає ставлення людей до суб'єктивних прав, здійснення цих прав і виконання обов'язків, покладених на громадян законом.

Не можна не погодитися з тим, що до системи культурно–ідеологічних гарантій належать:

формування муніципального права як комплексної галузі публічного права;

розробка стратегії законодавчої діяльності в галузі місцевого самоврядування;

проведення фундаментальних наукових досліджень в галузі місцевого самоврядування та муніципального менеджменту;

розробка сучасних муніципальних управлінських технологій тощо[442].

Як зовнішні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна назвати зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовні–шньосоціальні та ін. Наявність цих гарантій обумовлена наявністю системи зовнішньодержавних умов і чинників, які, своєю чергою, зумовлюють визнання, становлення, організацію, діяльність і захист муніципальних прав і свобод. Так, тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації, що відбувся в Європі та США після другої світової війни, породив загальноєвропейську тенденцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі все більше усвідомлюють, що надмірний централізм не тільки не змінює на краще державу, а й призводить до нездатності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та кон–

ституційно–правового регулювання. Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. полягала в подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсиді–арність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою (Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 p., проект Європейської хартії регіонального самоврядування). З одного боку, визнання та гарантування широкого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої «муніципальної держави», а, з інвгого – розвинуте місцеве самоврядування бачиться як «пускач» процесу євроінтеграції[443].

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гарантії, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні і міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, що слугують передумовами розвитку місцевого самоврядування; забезпечують визначену стійкість і стабільність у діяльності місцевого самоврядування і створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які постають перед місцевим самоврядуванням.

Нормативно–правові гарантії місцевого самоврядування. Залежно від форми своєї нормативної фіксації гарантії місцевого самоврядування поділяють на конституційно–правові, законодавчі, міжнародно–правові, локальні, а також ті, що містяться в інших соціальних нормах.

За означеним критерієм до гарантій місцевого самоврядування передусім відносять конституційно –правові гарантії. Значною мірою ми вже розглянули їх раніше. Тут зазначимо лише те, що вони передбачені Конституцією України і безпосередньо

реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевою самоврядування. Основний Закон України містить ряд норм і окремий розділ про місцеве самоврядування. Значна кількість норм закріплена у першому розділі, який визначає основи конституційного ладу. Такий підхід означає, що місцеве самоврядування є одним з інститутів, які складають підвалини конституційного ладу України. Це надає місцевому самоврядуванню стійкого характеру в суспільстві. Як акт вищої юридичної сили й основоположна нормативно–правова гарантія місцевого самоврядування Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у правовий механізм функціонування місцевого самоврядування. Усі конституційні норми про місцеве самоврядування можна поділити на норми, якими:

1) визнається місцеве самоврядування в Україні;

2) визначається призначення місцевого самоврядування;

3) закріплюється механізм і регулюється організація та діяльність місцевого самоврядування;

4) встановлюється економічна основа місцевого самоврядування;

5) закріплюються територіальні межі місцевого самоврядування;

6) встановлюється компетенція місцевого самоврядування з деяких питань;

7) встановлюються інші гарантії місцевого самоврядування;

8) встановлюються права жителів на місцеве самоврядування і забороняється обмеження прав на місцеве самоврядування.

Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування зумовлене тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регулюванням усієї багатоманітності суспільних відносин, які виникають у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні ще закони з найважливіших питань організації і діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. До них слід віднести базовий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», закони про місцеві вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократії, про місцеві податки і збори, про комунальну власність і т. ін. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фінансового та інших галузей права, що встановлюють певні стандарти, дотримання яких необхідне на території всієї країни.

Виділення міжнародно–правових гарантій місцевого самоврядування зумовлене тим, що у сфері місцевого самоврядуван–

ня існують певні міжнародні стандарти, які регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародно–легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування зазначені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав.

Використання міжнародно–правових норм, які містять гарантії місцевого самоврядування в нормативному регулюванні організації і функціонування місцевого самоврядування, є дуже своєчасним. Входження України як повноправного члена у світове співтовариство поклало на неї конкретні обов'язки щодо реалізації своїх міжнародно–правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й всередині країни. Щодо останнього, то виникають істотні труднощі, зумовлені як важкою економічною кризою, в якій опинилася Україна, і (як наслідок) відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особливостями менталітету народу, багато поколінь якого виросло в умовах тоталітарного мислення з притаманним йому низьким рівенем правосвідомості й правової культури.

Так, Європейська хартія про місцеве самоврядування містить міжнародно–правові стандарти для розвитку місцевого самоврядування, які «зобов'язують країни–учасниці застосовувати основні норми, що гарантують політичну, адміністративну й фінансову самостійність місцевого самоврядування».

Гарантії місцевого самоврядування закріплені в ряді інших міжнародно–правових документів, зокрема в Європейській конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади, Європейській хартії урбанізму, Європейській декларації місцевих прав, Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, Європейській хартії регіонального самоврядування, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість локальних (місцевих) гарантій полягає в тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно–правового закріплення (статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про органи самоорганізації населення тощо), так і на рівні їх практичної реалізації. Питання про правові акти місцевого самоврядування набуває особливої актуальності, оскільки йдеться про формування дійсно демократичної системи правотворчості. Акти місцевого самоврядування поряд з Кон–

ституцією і законами України, відповідними міжнародно–пра–ікініімп документами, указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами місцевих органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом механізму гарантування місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що найважливішою нормативною гарантією функціонування місцевого самоврядування має стати статут територіальної громади як необхідний елемент правової основи муніципальної демократії. Саме орієнтація на прийняття власних «комунальних конституцій» найбільш оптимально відповідає ідеї розмаїття й свободи вибору напрямів і видів локальної діяльності населення за місцем проживання. Оцінюючи роль хартій самоврядування, слід сказати, що вони дають територіальним громадам можливість самостійно обрати структуру свого управління, забезпечуючи «плюралізм форм місцевої демократії»[444]. Статути «відтворюють і адаптують до місцевих умов численні законоположення, впорядковують їх в логічному викладенні, супроводжують необхідними коментарями, сприяють виникненню в населення правильних і досить повних уявлень про структуру та роботу механізму місцевого самоврядування»[445], створюють легальні умови для формування і впровадження додаткових прав і свобод членів територіальних громад на основі того, що конституційні права не є вичерпними.

Одночасно, закріплення інших локальних гарантій має стати обов'язковою вимогою саме для статутів територіальних громад. Локальні гарантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політичних, матеріально–технічних, соціальних умов реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні[446].

Важливе значення в механізмі гарантування місцевого самоврядування мають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї тощо.

Технологічні гарантії місцевого самоврядування. Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які

забезпечують одночасну реалізацію всіх муніципальних прав і свобод і «обслуговують» місцеве самоврядування на всіх стадіях процесу вирішення питань місцевого значення. Як уже відомо, система гарантій по–різному впливає на місцеве самоврядування. Деякі з них суттєво впливають на визнання місцевого самоврядування (наприклад, основні конституційні гарантії), інші – на створення умов для здійснення муніципальних прав і свобод (наприклад, об'єктні гарантії), дія третіх відчутна лише у конкретній територіальній громаді (наприклад, локальні гарантії), ролеве призначення четвертих обмежене в часі (наприклад, діяльність офіційних спостерігачів на місцевих виборах або референдумах). Але є група гарантій, вплив яких є наскрізним, таким, що не залежить від часових, просторових, суб'єктно–об'єктних та інших характеристик місцевого самоврядування. Умовно назвемо такі гарантії процесуальними, або технологічними.

Чим же пояснюється такий підхід? Науковий аналіз місцевого самоврядування дозволяє розглядати його як певний вид публічної влади та соціальної діяльності. Як і будь–яка влада та діяльність місцеве самоврядування складається з певних послідовних дій і функцій, які здійснюють суб'єкти відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто певні напрями, види, стадії, етапи, фази реалізації даної влади та соціальної діяльності, необхідні для вирішення того чи іншого питання. Оскільки при переході від розгляду одного питання до іншого дані напрями, види, етапи, фази, стадії повторюються, систему аналогічних дій і функції доцільно називати муніципальним циклом, а окремі муніципальні дії та функції – стадіями даного циклу. Кожна з цих стадій має відносно самостійний характер, причому будь–яка попередня стадія є необхідною передумовою наступної.

Безумовно, деякі муніципальні дії та функції важко вишукувати в ряд часової послідовності, просторових меж здійснення, суб'єктного складу тощо. Наприклад, характер політичних, економічних, соціальних або культурних питань за своїми суттю, змістом і формою значною мірою розрізняється. Звідси відмінність між політичними, економічними, соціальними культурними та іншими правами у сфері місцевого самоврядування, а також між відповідними функціями місцевого самоврядування – політичними, економічними, соціальними, культурними тощо. Саме тому і виділяються об'єктні гарантії місцевого самоврядування (політичні, економічні, соціальні чи культурні).

Але загальна теоретична схема вирішення тих чи інших питань політичного, економічного, соціального чи культурного

кирак геру, а також реалізація адекватних цим правам функцій ИІІ цевого самоврядування (політичних, економічних, соціальних, культурних тощо) є однаковою.

Кожне питання місцевого життя, незалежно від того, яке воно –Політичне, економічне, соціальне чи культурне, – може бути вирішене в повному обсязі тільки після проходження певних С гадій: від інформаційного «імпульсу» на виникнення цього питання, прогнозування та планування реагуючих на нього дій, їх нормативного оформлення, матеріально–технічного та бюджет–11 о–фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу та їх захисту в необхідному разі. Звідси основними стадіями цього процесу є: інформаційне, нор–мотворче, бюджетно–фінансове, організаційне і кадрове забезпечення вирішення тих чи інших питань, а також забезпечення захисту учасників цього процесу. Без цього вирішити будь–яке питання неможливо.

Одночасно, кожна із стадій процесу вирішення того чи іншого питання також органічно потребує наявності певних способів і засобів, які забезпечують їх наступність, а також чіткість і ефективність певних муніципальних дій і функцій, тобто свого гарантування. Такими способами і засобами виступають технологічні гарантії місцевого самоврядування. До цієї групи гарантій належать інформаційні, нормотворчі, бюджетно–фінансові, організаційні, кадрові гарантії та гарантії захисту місцевого самоврядування.

Так, важливість інформаційних гарантій місцевого самоврядування полягає в тому, що інформація, інформаційні механізми (способи, засоби) є умовою найбільш оптимального цілеспрямованого функціонування і розвитку муніципальної демократії. Інформація обслуговує всі ланки і функції системи місцевого самоврядування, дає змогу кожному суб'єкту муніципальних відносин знайти оптимальні засоби й методи вирішення своїх проблем, забезпечує рух місцевого самоврядування до обраної мети – вирішення питань місцевого значення. Рух інформації є «наскрізним», охоплює всі стадії (фази) процесу реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування. Без інформації неможливі специфічні суб'єктно–об'єктні відносини, що виникають у ході розробки і прийняття рішень стосовно питань місцевого значення. Саме недоліки інформаційного забезпечення відбиваються на ефективності функціонування суб'єктів і їх взаємовідносинах[447].

Інформаційними гарантами місцевого самоврядування виступає система інформування місцевих жителів про роботу органів місцевого самоврядування, стан муніципального господарства, реалізації принципу гласності у муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого самоврядування.

Інформаційним гарантом є також механізм виявлення, обробки та врахування у муніципальній діяльності громадської думки. Виявлення, обробка та врахування громадської думки є засобом досягнення громадського погодження з діями органів місцевого самоврядування та органів державної влади; чинником, що сприяє вдосконаленню їх рішень, найповнішому врахуванню в них інтересів і потреб виборців; умовою підвищення соціально–політичної активності мешканців. Саме вона є основою вироблення рішень, які приймаються в системі місцевого самоврядування. На підставі одержаної інформації посадовці органів місцевого самоврядування мають змогу складати проекти рішень, інших дуже важливих для місцевого життя документів, забезпечувати їх соціальну зумовленість. Саме громадська думка являє собою своєрідний «зворотний зв'язок, що свідчить про результативність як інформаційного впливу, так і управлінського загалом»[448].

Зовнішньоформальним виявом інформаційних гарантій є можливість проведення громадських слухань, звітів депутатів і сільських, селищних, міських голів про свою роботу, інформаційних конференцій, зборів, конференцій за місцем проживання, опитувань, заснування засобів масової інформації, муніципального телебачення і радіо тощо. Суттєвим чинником технічного характеру, який справляє вплив на процес інформатизації системи місцевого самоврядування, є створення банків даних і локальних комунікаційних мереж[449].

Інформаційна гарантія місцевого самоврядування реалізується і через обов'язковість оприлюднення нормативно–правових актів щодо місцевого самоврядування у спеціальних виданнях. Так, закони оприлюднюються в офіційних державних виданнях, акти місцевого самоврядування – у місцевій газеті, відомчих бюлетенях територіальної громади, а у невеликих територіальних

громадах – шляхом вивішування публічних оголошень на дошці для об'яв, встановлених у певних місцях на території громади. Роль формаційних гарантій відіграють ще локальні інформаційні мережі органів місцевого самоврядування, аналітичні центри, органи муніципальної статистики, муніципального маркентінгу тощо.

---

Дата добавления: 2015-10-13