Влади у сфері місцевого самоврядування

У Конституції України встановлені основні начала організації та діяльності місцевого самоврядування на всій території країни. Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються органи державної влади. Це пояснюється тим, що в силу багатогранності проявів і множинності організаційних форм даного інституту, а також враховуючи відсутність сталих традицій муніципальної демократії в сучасному українському суспільстві, держава у своїй діяльності зобов'язана сприяти становленню дієздатних територіальних громад і розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Від характеру й обсягу взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування та його посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально–економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вирішуватимуться, реалізовуватимуться державні та загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів щодо соціального захисту населення, стабілізація політичної системи і т. ін.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної

підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні[201] 2001 р. і Концепції державної регіональної політики[202] 2001 р. Головною метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально–економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населення, забезпечення додержання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Наукові дослідження проблем взаємодії держави й органів місцевого самоврядування виявляють різноманітні форми, способи, механізми впливу держави на сферу місцевого самоврядування, що, своєю чергою, дозволяє зробити висновок про можливість виокремити в системі внутрішніх функцій української держави функції державного визнання, встановлення та гарантування місцевого самоврядування, що на практиці реалізується у таких напрямах і формах: нормативно–правове регулювання місцевого самоврядування; державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування; державна підтримка територіальних громад; державний захист і гарантування місцевого самоврядування; державний контроль; юридична відповідальність суб'єктів муніципально–правових відносин тощо. Для реалізації саме цієї функції органи державної влади й наділяються відповідними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування.

Такі повноваження можна класифікувати за різними підставами, зокрема, відповідно до статусу органів державної влади, які їх здійснюють, з урахуванням сфер їх здійснення органами державної влади, їхнього змісту тощо.

Суб'єктами, наділеними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, суди та інші спеціально створені державою профільні органи у сфері сприяння розвитку локальної демократії.

За характером і змістом повноваження органів державної влади України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на такі групи:

1) ті, що спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування;

2) забезпечення гарантій здійснення обов'язків органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

3) ті, що спрямовані на забезпечення фінансово–економічної бази місцевого самоврядування;

4) стосовно наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

5) щодо здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.

За видами ці повноваження бувають нормативно–регулюючі та конкретно–регулюючі. Останні забезпечують контрольні, систематично вчинювані державою правомірні дії, для чого використовуються різні засоби: видання правових актів, статистична звітність, методичні рекомендації тощо.

Розглянемо докладніше основні повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямом у цій діяльності на сучасному етапі є нормативно–правове регулювання організації і діяльності місцевого самоврядування, а також контроль за виконанням відповідного законодавства. Зокрема, за останні роки вже прийнято ряд профільних законів, серед яких: «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про столицю України – місто–герой Київ» (1999 р.), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.), «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.), «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.), «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (2004 р.) та ін.

При розробці і прийнятті галузевих законів, зокрема про освіту, про охорону природного середовища тощо, в них стали закріплювати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також запровадження цих нормативів мають бути спрямовані на вирішення завдань розвитку людського потенціалу території і місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, при постійному зворотному зв'язку між владою та територіальною громадою.

Розвитку місцевого самоврядування суттєво сприяє діяльність органів державної влади з формування мінімальних бюджетів місцевого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб – гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Тут слід сказати про подвійну роль мінімальних соціальних стандартів для населення. По–перше, вони виступають як державні гарантії реалізації конституційних прав громадян в соціальній, економічній та культурній сферах і, по–друге, діють як фінансові нормативи формування місцевих бюджетів.

Важливим напрямом діяльності державної влади України є наділення законом органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця – це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію державної влади, який дістав широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальнорегіональне значення.

Органи державної влади повинні не тільки забезпечувати правову та економічну основи діяльності територіальних громад, а й роз'яснювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Діяльність держави у сфері місцевого самоврядування проявляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Це положення узгоджується з характеристикою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55). Незалежність та ефективна судова влада є однією з найфундаментальніших складових кожної демократичної держави. Прискорення побудови в Україні ефективної системи судочинства – один із пріоритетів Уряду України. Зокрема, як зазначається у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», з метою забезпечення захисту прав людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб у відносинах з органами державної

влади та органами місцевого самоврядування, необхідно створити систему ефективного адміністративного судочинства[203].

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'язку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним з пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став нагляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Права територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, можуть бути обмежені лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Виходячи з конституційного статусу місцевого самоврядування головним суб'єктом, який визначає пріоритети державної політики у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика – це важливий елемент внутрішньої політики держави. Верховна Рада України формує свою муніципальну політику створенням відповідних комітетів і комісій, парламентських слухань, депутатських запитів та інших форм парламентської діяльності.

Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої політики, а, отже, і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження в законодавстві – як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, зокрема освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції України); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції України, статті 62, 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); у загальнодержавних програмах економічного, науково–технічного, соціального, національно–культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); у праві дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України;

у праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); у праві створювати й ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; у повноваженнях щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Конституції України); у призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. 30 ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ комунальної служби тощо.

Так, наприклад, згідно із законодавством України, державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється за такими напрямами: законодавче врегулювання служби в органах місцевого самоврядування та забезпечення її ефективності; захист прав органів місцевого самоврядування; організація підготовки та перепідготовки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; правовий і соціальний захист посадових осіб в органах місцевого самоврядування; методичне й інформаційне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування. Консультативне та методичне забезпечення служби її органах місцевого самоврядування здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань державної служби З урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Методичну допомогу по організації і проходженню служби в органах місцевого самоврядуван­ня можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України (ст. 6 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» 2001 р.).

Слід зазначити, що, відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, в тому числі й муніципальні, гарантії цих прав і свобод (п. 1); правовий режим власності, в тому числі й комунальної власності територіальних громад (п. 7); територіальний устрій України (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20) тощо.

З 1998 р. функціонує Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, яка є дорадчо–консультативним органом, який діє при Голові Верховної Ради України на громадських засадах. Координаційна рада:

готує пропозиції щодо вдосконалення чинних законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування;

сприяє організації обговорення в органах місцевого самоврядування, депутатами місцевих рад, членами територіальних громад проектів законів;

обговорює стан економічного й соціального розвитку регіонів і практичну діяльність органів місцевого самоврядування по здійсненню організаційних і контрольних повноважень щодо затвердження і реалізації програм соціально–економічного та культурного розвитку на підвідомчих радам територіях, розробляє практичні рекомендації з цього питання;

аналізує діяльність органів місцевого самоврядування з питань розробки, затвердження і виконання місцевих бюджетів, виробляє пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу;

розглядає питання стосовно конструктивного й дієвого підхо­ду органів місцевого самоврядування до вирішення проблем функціонування місцевого господарства і забезпечення життє­діяльності територій, до питань приватизації майна державної і комунальної власності, соціального захисту населення;

аналізує стан організаційної роботи органів місцевого самоврядування по здійсненню наданих законом повноважень, підвищенню ефективності роботи постійних комісій і виконавчих органів місцевих рад, депутатів, зміцненню і вдосконаленню зв'язків органів місцевого самоврядування з населенням, депутатів – з виборцями;

сприяє налагодженню конструктивних взаємозв'язків органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій по зміцненню законності й порядку на підвідомчих радам територіях, у діяльності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади, посиленню контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади та виконанням місцевими державними адміністраціями делегованих радами повноважень тощо.

Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються комітети Верховної Ради України, які з питань, що належать до їх відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України центральними органами виконавчої влади, місцевими адміністраціями, органами місцевого самоврядування, підприємствами і організаціями незалежно від форм власності. У межах своїх повноважень комітети Верховної Ради України вивчають практику застосування, впровадження та виконання прийнятих законів або їх окремих положень у практиці органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств і організацій, провадять дослідження тенденцій

та прогнозування розвитку ситуацій стосовно питань, що належать до їх компетенції. Усі органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів Верховної Ради України щодо надання їм оригіналів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання.

Рекомендації комітетів Верховної Ради України підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Про результати розгляду і вчасні заходи має бути повідомлено комітетам Верховної Ради України у встановлений ними строк. Комітети під час здіснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, в порядку контролю за законністю й ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати керівників органів місцевого самоврядування. За пропозицією комітету Верховної Ради України посадові особи цих органів зобов'язані прибути на її засідання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. За нез'явлення на засідання комітету, надання недостовірної 'їй псі іонної інформації, відмову надати інформацію або за навмисне її приховування вони несуть відповідальність відповідно до законодавства України. Комітети Верховної Ради України мають право вимагати присутності посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст. 10 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» 1995 р.).

Інший, передбачений Конституцією України орган – Рахункова палата – має право контролювати (проводити фінансові перевірки, ревізії тощо) органи місцевого самоврядування та підприємства, установи та організації, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або використовують об'єкти права державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, податкових та інших пільг (ст. 16 Закону України «Про Рахункову палату» 1996 р.). Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інформує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповідних органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Зокрема, Уповноважений має право:

невідкладно бути прийнятим керівниками органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

безперешкодно відвідувати органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях;

на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), отримання їх копій в органах місцевого самоврядування та в органах державної влади, підприємствах, установах і організаціях;

вимагати від посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряють по справі;

направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів тощо (ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» 1997 р.).

Тут слід зазначити, що гарантованість муніципальних прав і свобод територіальних громад – це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також централістських «випадів» державної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності в усіх сферах життя. У зв'язку з цим необхідно створювати нові та вдосконалювати наявні механізми організаційного і правового характеру проти зловживання владою. Вдосконалення процедур і механізмів захисту прав місцевого самоврядування – важливе завдання демократичної держави, діяльності її органів у цій сфері. Тому особливий інтерес становить запровадження у нас інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади, який успішно функціонує в зарубіжних країнах.

Зарубіжний досвід свідчить про гнучкість інституту омбудсмана, його здатність пристосовуватися до місцевих умов. Так, в Італії в кожній політико–територіальній одиниці (в областях і ряді комун) запроваджено інститут омбудсмана – громадсько­го захисника (defensore civico)[204]. У Голландії такі «омбудсінститути»

розглядають і скарги на поліцію, органи місцевого самоврядування, і будь–які інші скарги «незалежно від ступеня їх неформальності»[205]. Британським законодавством про місцевих уповноважених передбачено закритий перелік місцевих органів, на які поширюється компетенція місцевих омбудсманів: графські ради, міські, муніципальні ради, внутрішні лондонські органи освіти, лондонські районні ради, Загальна рада Лондона, рада островів Сіллі, будь–який координаційний орган місцевої влади, в тому числі органи Національного парку, будь–який політичний орган, окрім міністра внутрішніх справ, органи водопостачання, комісія для Нью–Сіті та міські виробничі корпорації. Повноваження британських місцевих омбудсманів не виходять за межі формули «досліджувати й рекомендувати». Вони не вправі розглядати скарги, віднесені до компетенції парламентського уповноваженого, судів і муніципальних влад, хоча дана заборона не є абсолютною: місцевий уповноважений може прий­няти до свого розгляду скаргу, якщо в нього є підстави вважати, що його допомога буде доцільною. Рекомендації британських місцевих уповноважених не є імперативними для місцевих органів, однак вони переважно виконуються[206]. Аналогічний досвід має Російська Федерація, законодавство якої передбачає можливість децентралізації служби Уповноваженого з прав людини Російської Федерації створення регіональних уповноважених на рівні суб'єктів федерації, а також на рівні органів місцевого самоврядування. Пріоритет в їх роботі – проблеми дітей, жінок, військовослужбовців тощо[207].

Слід зазначити, що тенденції у становленні муніципальних омбудсмановських служб намітилися і в сучасній Україні. Так, ст. 26 проекту Статуту територіальної громади міста Києва, підготовленого Центром місцевого самоврядування при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, передбачалося запровадження посади Міського уповноваженого з прав територіальної громади міста Києва, до сфери відання якого пропонувалося віднести контроль за додержанням прав і свобод жителів–членів територіальної громади міста Києва та захист прав і свобод кожного на території міста Києва і в межах

юрисдикції територіальної громади міста Києва[208]. На жаль, дані проектні пропозиції не знайшли свого відображення у Статуті територіальної громади міста Києва, прийнятому Київською міською радою 28 березня 2002 р.

Запровадження такого роду інститутів, на нашу думку, стало б важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи місцевого самоврядування, на захист особи–члена територіальної громади, на посилення гарантій реалізації муніципальних прав і свобод людини, який сприяв би вдосконаленню управління територіями та гуманізації відносин «особа – орган місцевого самоврядування – держава», що, безумовно, мало б позитивний вплив на ефективне здійснення функцій місцевого самоврядування[209].

На муніципальну політику держави значний вплив також справляють Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо.

Так, відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у сфері місцевого самоврядування. Муніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у поданнях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 2 ст. 106 Конституції України); у прийнятті в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); у створенні в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, у тому

числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.

Зокрема, з метою проведення взаємних консультацій, вироблення узгоджених проектів рішень з найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за ініціативою голів обласних, Київської та Севастопольської міських рад у 1994 р. було створено консультативно–дорадчий орган при Президентові України – Раду регіонів, а у 1997 р. за пропозицією голів міських рад та Асоціації міст України було створено Координа­ційну раду з питань місцевого самоврядування – ще один консультативно–дорадчий орган при Президентові України. Цю структуру створювали з метою сприяння органам виконавчої влади у вирішенні питань державної підтримки місцевого самоврядування в Україні;

участі в розробці та розгляді проектів законів України, указів і розпоряджень Президента України, нормативно–правових актів Кабінету Міністрів України, державних програм і концепцій з питань розвитку місцевого самоврядування, підтримки матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування в Україні, проведення муніципальної реформи;

вивчення, узагальнення та поширення досвіду з розвитку ініціативи й самодіяльності територіальних громад;

сприяння взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

залучення асоціацій, установ і організацій, діяльність яких пов'язана з розвитком місцевого самоврядування, до розробки проектів відповідних нормативних документів, підготовки та проведення державно–правових експериментів у сфері місцевого самоврядування (Положення про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування, 1997 р.).

Важливою науково–методичною, консультативною та координуючою установою, створеною при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні, є Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Завдання фонду:

розробляти концепції розвитку місцевого самоврядування;

досліджувати проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними й місцевими органами виконавчої влади України;

брати участь у розробці проектів законів, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснювати експертизу таких проектів;

розробляти проекти нормативних актів органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади й методичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування;

брати участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади;

сприяти впровадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування;

координувати діяльність урядових й неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчення в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо (Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, 1996 р.).

З 2000 р. з метою підвищення ефективності здійснюваних заходів у сфері державного будівництва в Україні, забезпечення узгодженої співпраці органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у вирішенні найважливіших питань суспільного розвитку було створено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування як консультативно–дорадчий орган при Президентові України. Національну Раду очолює Президент України. Основними завданнями цього органу визначалися:

розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення;

розробка та внесення пропозицій щодо а) стратегії забезпечення сталого розвитку і вдосконалення державного будівництва в Україні, б) узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в) раціональної побудови їх системи, г) здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики, ґ) основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально–економічного розвитку держави в цілому та регіонів;

розробка проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково–технічного й культурного розвитку України;

забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються а) розвитку регіонів і місцевого самоврядування, б) ефективного функціонування фінансової та бюджетної систем держави у центрі та на місцях, в) інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно–політичних і соціально–економічних проблем у державі[210].

У 2005 р. даний орган було ліквідовано, а замість нього Указом Президента України було утворено Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку[211]. Головною метою утворення цієї структури є здійснення ефективної політики у сфері державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку, вдосконалення механізмів її впровадження, забезпечення залучення широкого кола громадськості до розроблення політичних рішень, правових засад їх реалізації.

За своєю правовою природою Національна рада з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку є консультативно–дорадчим органом при Президентові України, основними завданнями якого є розробка та внесення пропозицій щодо:

– визначення пріоритетів та механізмів реалізації державної політики у сфері державотворення, місцевого самоврядування та регіонального розвитку, розробки відповідних політичних документів та нормативно–правових актів, а також інституційного, інформаційного та іншого забезпечення їх впровадження;

– комплексного проведення адміністративної, адміністративно–територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування;

– розвитку громадянського суспільства, форм безпосередньої демократії, вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об'єднаннями, громадськими організацями, підприємницькими структурами, забезпечення прозорої діяльності влади, залучення громадян, їх об'єднань до підготовки рішень загальнодержавного

та місцевого значення, оцінки ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

– подолання диспропорцій у розвитку регіонів, сталого розвитку територій, стимулювання зміцнення їх економічного потенціалу та підвищення інвестиційної привабливості, удосконалення міжбюджетних відносин, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, удосконалення системи державних соціальних гарантій, адміністративних, управлінських та інших послуг населенню;

– впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку.

Національна рада державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку утворюється у складі Голови, заступників Голови, секретаря та членів Національної ради. Очолює Національну раду Президент України.

З функціональних питань, які потребують одноманітної регламентації в масштабах країни, приймаються постанови уряду та відомчі акти інших органів виконавчої влади. Частіше за все це акти, спільні для всіх видів органів і організацій, включаючи органи місцевого самоврядування, рідше – тільки для останніх. Причому функціональний характер подібних актів повинен повністю узгоджуватися з законами та указами, і жодного разу не виходити за їхні межі. Серед повноважень Кабінету Міністрів України, відповідно до ст. 116 Конституції України, слід згадати такі:

забезпечення економічної самостійності України, здійснення внутрішньої (у тому числі муніципальної) політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1);

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п. 2);

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3);

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, в тому числі – комунальної (п. 5) тощо.

Зазначимо, що у 1998 р. з метою спрямування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у вирішенні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування, з метою сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні Кабінет Міністрів України постановив

створити консультативно–дорадчий орган – Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України. Завданнями цієї комісії є:

сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовка пропозицій з цього питання в межах основних засад місцевого самоврядування, визначених законодавством України; розгляд проектів законодавчих та інших нормативно–правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій з питань діяльності органів місцевого самоврядування, їх розвитку та зміцнення фінансово–економічної бази;

розгляд питань розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні; підготовка пропозицій до Програми державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні;

розгляд програм наукового, матеріально–технічного, кадрового та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування;

підготовка висновків з питань проведення в областях, районах, містах, районах у містах, селах, селищах експериментів і здійснення окремих проектів у сфері місцевого самоврядування;

сприяння висвітленню в засобах масової інформації досвіду окремих регіонів з питань місцевого самоврядування.

Слід констатувати, що тривалий час саме дана інституція в Україні була одним з основних «провідників» державної урядової політики у сфері місцевого самоврядування. Однак, враховуючи консультативно–дорадчий статус Міжвідомчої комісії (до речі, як і інших аналогічних органів, утворених при парламенті, Президенті та уряді), вона фактично не наділяється публічно–владними повноваженнями, а, отже, не несе відповідальності за стан державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому, в цілому не заперечуючи позитивної ролі такого роду консультативно–дорадчих органів у здійсненні державної політики у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що з метою вироблення ефективного механізму взаємодії держави та органів місцевого самоврядування в Україні вкрай необхідно створити єдиний політично–відповідальний орган державної підтримки місцевого самоврядування (наприклад, Міністерство чи Державний комітет у справах місцевого самоврядування, який би комплексно, виключаючи паралелізм і дублювання з боку органів законодавчої і виконавчої влади, вирішував питання організації і діяльності самоврядування територіальних громад.

В Україні давно потрібен авторитетний і компетентний арбітр, який гарантував би законодавчо встановлені правила гри всім

суб'єктам державної регіональної політики та місцевого самоврядування. Адже, відповідно до ст. 7 Конституції, в Україні не лише визнається, а й гарантується місцеве самоврядування. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України. Функції забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, реалізації прав і свобод людини і громадянина виконує також Кабінет Міністрів України. Проте й досі не зрозуміло: хто є основним політично–відповідальним провідником державного курсу у сфері місцевого самоврядування, хто є основним гарантом муніципальних прав територіальних громад. Як свідчить зарубіжний досвід, таким органом має бути профільна державна інституція з питань місцевого самоврядування.

Іншими словами, необхідно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався б розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децентралізацією влади. У межах законів і своїх повноважень цей орган забезпечував би перерозподіл владних фінансових і організаційних ресурсів до структур місцевого самоврядування, відстежував би їх виконання на регіональному рівні, координував би і спрямовував зусилля сторін, зацікавлених у розвитку місцевого самоврядування, забезпечував участь держави в цьому процесі, оцінював правову базу та готував би відповідні законопроекти, прогнозував би розвиток подій після прийняття нових законів. Це й було б конкретним механізмом державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, формування оптимальної державної регіональної політики. Так, в Японії діє міністерство зі справ місцевого самоврядування, в Норвегії – міністерство з муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції – великі підрозділи у складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою території, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища.

Значними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються й інші органи виконавчої влади. Так, органи виконавчої влади, реалізуючи політику держави у сфері місцевого самоврядування, здійснюють реєстрацію статутів територіальних громад (ст. 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Статути територіальних громад села, селища, міста підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції, відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних

громад 1998 р.[212]. Також в органах Міністерства юстиції України, відповідно до законодавства України підлягають реєстрації асоціації та інші форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування[213].

Ряд повноважень у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання регіональних програм соціально–економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Незважаючи на те, що конституювання місцевих державних адміністрацій, наділення їх широким колом повноважень у сфері місцевого самоврядування значною мірою «приземлює» виконавчу владу, робить її більш оперативною й наближеною до населення, паралельне функціонування на цьому рівні районних і обласних рад, фактична невизначеність їхнього статусу, відсутність у них виконавчих органів, дублювання повноважень, визначально зумовлює конфліктний характер механізму місцевої публічної влади (державної та самоврядної) в Україні. Існуючий нині на регіональному рівні «дивний» симбіоз муніципальних і державних за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому «поверсі» й гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні[214].

На суперечливість організації публічної влади на рівні області і району вже давно звертають увагу як науковці, так і політичні діячі та практики місцевого самоврядування. Так, Голова Верховної Ради України В. М. Литвин вказує, що на рівні районів та областей місцеве самоврядування має еклектичний характер. Районні та обласні ради, не маючи своїх виконавчих органів, залежать від державних адміністрацій, що делегують їм частину своїх повноважень. Інститут делегованих повноважень дозволяє владі тримати місцеве самоврядування під постійним контролем[215].

Тому закономірними є пропозиції реформувати місцеве самоврядування на цьому рівні. Зокрема, вносяться рекомендації щодо відновлення повноцінного місцевого самоврядування на рівні області і району, що передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад через зміну завдань та функцій обласних державних адміністрацій, вилучення з їхньої компетенції питань соціального та культурного розвитку відповідних територій. Також пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, передавши їх функції та повноваження районним радам[216].

Судова влада також впливає певним чином на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Систематичне тлумачення ч. 2 ст. 124 Конституції України свідчить про наявність повноважень у сфері місцевого самоврядування і судової влади. Адже юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі в галузі місцевого самоврядування. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145). Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики. Треба додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.

Водночас цілком справедливо постає запитання: яким судом? До юрисдикції якого суду належить вирішення цих спорів? Думається, що такими судами повинні стати адміністративні суди. Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного

судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, що затверджена Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 810/98. Разом з тим адміністративно–правова реформа та реформа адміністративного права зачіпають і проблеми місцевого самоврядування. Тому Закон України «Про судоустрій України» 2002 р. закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції)[217]. Адже права і свободи громадянина здійснюються передусім на рівні місцевого управління, тобто там, де він проживає та реалізує не лише свій муніципально–правовий, а й адміністративно–правовий статус. Тому адміністративна юстиція як адміністративно–правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, що регламентуються нормами муніципального права.

Незважаючи на прийняття нового Закону «Про судоустрій України», слід констатувати, що процес реформування судової влади в Україні, передусім запровадження адміністративної юстиції, йде повільно. Серед перепон запровадження системи адміністративного судочинства привертають увагу насамперед проблеми політичного характеру. Адже основною стратегічною метою адміністративної юстиції є належний судовий захист прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Першочергове завдання адміністративної юстиції як однієї із складових судової системи полягає в тому, що вона повинна остаточно ліквідувати недоліки партійного управління в конституційній державі. А недоліки такі: між сферою юстиції і сферою повної свободи адміністрації існує третя сфера, в якій уряд, формально функціонуючи в законних межах, має можливість діяти в інтересах правлячої партії, при цьому тлумачити один і той же закон в різних життєвих випадках по–різному. Ця теза вказує на можливість виникнення ситуації, в умовах якої адміністративний суд може опосередковано, через розгляд конкретної справи, реально вплинути на політичну ситуацію в країні, через що, можливо, держава

й запроваджує дану правозахисну інституцію. По суті адміністративна юстиція має стати тим реальним правозахисним бар'єром між людиною, територіальними громадами та державою, зловживаннями її бюрократичних інститутів – посадових осіб, чиновників – у разі порушення останніми прав громадян.

Серед функцій адміністративної юстиції в юридичній літературі виокремлюються такі:

1) контрольна – перевірка правомірності актів (дій чи бездіяльності) органів державного управління при розгляді в адміністративно–процесуальному порядку адміністративно–правових спорів, метою цієї функції є сприяння поновленню порушених прав і забезпеченню охорони інших прав і свобод громадян шляхом зміни чи відміни адміністративного акта у разі його протизаконності;

2) правопоновлювана – уособлює органічне завершення пра–возахисної діяльності й передбачає відновлення порушених прав громадян;

3) превенційна – попередження порушень прав і свобод громадян, що передбачає з'ясування управлінсько–правових причин і обставин відповідних порушень (особливо систематичних), виявлення винних у цих порушеннях посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування;

4) виховна – пов'язана з проявом попереджувально–виховного впливу адміністративної юстиції на державних і муніципальних службовців з метою стимулювання дотримання ними принципів публічної служби, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян;

5) юрисдикційна – має визначальне значення для розкриття шляху досягнення поставленої перед цим інститутом мети і передбачає, що захист прав і свобод громадян здійснюється з допомогою судового захисту конкретної адміністративної справи.

За проектом Концепції реформи адміністративного права, адміністративна юстиція має виконувати ще одну специфічну функцію так званого управлінського спрямування, а саме – розгляд і вирішення управлінських спорів, що виникають між органами публічного управління (насамперед, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) з приводу розмежування їх сфер діяльності[218].

Таким чином, адміністративна юстиція як складова системи (іріаііізаційно–правових гарантій конституційного права на суді ший захист громадян в їх правовідносинах з державою та місцевим самоврядуванням повинна стати інтегрованим у правову систему України інститутом, який сприяв би процесам демократизації держави і суспільства, виконуючи при цьому, передусім, роль правозахисного інструментарію, яким може скористатися громадянин у разі порушення його прав і свобод органами державної влади і місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також сприяв би усуненню компетенційних колізій між муніципальною та державною владою.

Резюмуючи, можна зробити висновок, що держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанціюється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику у сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, належні до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Дата добавления: 2015-10-13