Шенгенские соглашения и их роль

Важным слагаемым ПСБЗ стало так называемое «шенгенское право». Это условный термин, означающий обширный массив норм, начало которому положили два шенгенских соглашения.

Шенгенское право появилось и действовало первоначально вне учредительных договоров и правовой системы ЕС. Затем шенгенские соглашения и всё, что относится к содержанию так называемых «шенгенских достижений» стало частью учредительных договоров Сообщества и Союза. Юридической основой этого послужил протокол «Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза». Осуществленная на этой основе коммунитаризация привела к инкорпорации шенгенских достижений в право ЕС.

В отличие от первоначальных шенгенских соглашений современные источники шенгенского права издаются в формах вторичного права, предусмотренных учредительными договорами ЕС, то есть в виде регламентов, директив и решений.

Таким образом, шенгенское право, возникнув вначале в виде международных договоров формально вне наднационального права ЕС, став позднее неотъемлемым компонентом этого права, развивается в основном в традиционных европейских правовых формах – нормативных актах институтов Союза.

Посредством шенгенских соглашений были частично урегулированы три важные сферы обеспечения свободы и безопасности: визовая политика, вопрос убежища и миграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств.

Три государства-члена ЕС – Великобритания, Ирландия и Дания - отказались участвовать в этой новой сфере сотрудничества. Дания вступила в шенгенское пространство позднее - 19 декабря 1996 г., сохраняя при этом особый статус, который определяется специальным протоколом, прилагаемым к учредительным договорам. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня. Однако, представители этих трёх государств, особенно Великобритании, активно участвуют в соответствующих дискуссиях по развитию ПСБЗ во всех органах и институтах ЕС. В то же время окончательное решение они принимают, исходя только из собственных национальных интересов, оставаясь в стороне от мероприятий, согласованных большинством государств-членов. Таким образом, Великобритания, с одной стороны, оказывает влияние на создание норм, формирующих ПСБЗ, но с другой, не участвует в их реализации.

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многие обязательства, касающиеся Шенгенских достижений, и, стало быть, ими не связаны. Статья 4 протокола – приложения к Амстердамскому договору об интеграции Шенгенских достижений в право ЕС, позволяет им, однако, в любое время обратиться с просьбой об участии во всех или некоторых действиях ЕС относимых к шенгенским договоренностям. Совет ЕС по данному вопросу постановляет на основе единогласия. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и участвуют на основании решения 2000/365/СЕ от 29 мая 2000 г. в осуществлении общих мер по борьбе с наркоторговлей, в работе Шенгенской информационной системы и некоторых других. Они обязаны участвовать во всех мероприятиях, касающихся данных вопросов, но не вправе принимать участие в принятии мер, представляющих собой развитие положений Шенгенских достижений. Так, Великобритания, в частности, не была допущена к принятию и реализации регламента, учредившего агентство Фронтекс (контроль на внешних границах). Изъятия для Дании были сохранены Лиссабонским договором. Они закреплены в новой редакции приложенного к ДР протокола «О позиции Дании».

Таким образом, отдельные государства-члены не участвуют либо участвуют частично в такой важной составляющей ПСБЗ, как шенгенское пространство. В то же время к шенгенской системе присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, а в 2008 году это сделали Швейцария и Лихтенштейн. Данные государства не являются членами ЕС, однако на их территорию можно въехать по шенгенской визе.

Факт участия в шенгенском пространстве не членов ЕС Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспортный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формируется не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов Европейского союза, но и в некоторых случаях путём включения в свою систему отдельныхмеждународных договоров и региональных организаций, участие в которых принимают и страны, не входящие в ЕС. В результате некоторые положения европейского права действуют и за пределами территории государств-членов ЕС, распространяясь на страны, не входящие в Европейский союз.

Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г., более известные как первое и второе шенгенские соглашения, вначале были подписаны первоначально лишь пятью из десяти тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией). Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15), а с начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились ещё девять стран – «новичков» ЕС. По состоянию на конец 2009 г. в шенгенское пространство входят 22 государства-члена ЕС, а также не члены ЕС – Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн – итого 26 государств. Не входят в это пространство (по разным причинам) государства-члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.

Швейцария вступила в шенгенское пространство с декабря 2008 г. на основе ранее подписанного «Соглашения между Швейцарской Конфедерацией, Европейским Союзом и Европейским Сообществом об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений». Позднее к нему присоединился Лихтенштейн. Фактически частью шенгенского пространства являются и малые страны Европы, не входящие в Европейский союз, - Андорра, Монако, Сан-Марино и государство-подобное образование Ватикан.

Россия с точки зрения Шенгенской конвенции является «третьим государством». Соответственно граждане России согласно дефинициям, принятым в Разделе I Конвенции, являются «иностранцами». В то же время иностранцами не считаются граждане государств-членов Европейского союза, даже если эти страны не участвуют в шенгенских соглашениях.

27 мая 2005 г. семью европейскими государствами[2] в г. Прюм (Германия) была подписана Конвенция о расширении трансграничного сотрудничества для борьбы с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией. Конвенция условно, особенно в СМИ именуется «Шенген III» или «Шенген плюс». Неофициально по месту подписания ее именуют также Прюмской конвенцией.

Она, в частности, предусматривает обмен оперативной информацией, дактилоскопическими и генетическими данными на лиц, представляющих потенциальную опасность. С точки зрения проблематики ПСБЗ Прюмская конвенция является очередным шагом по укреплению полицейского сотрудничества участвующих сторон. Формально, как и шенгенские соглашения, данная Конвенция была подписана без участия институтов ЕС. В то же время нормы подобных актов могут стать общими для всех государств-членов ЕС. Так, основные положения Прюмской конвенции вошли в проект одного из решений Совета ЕС.

Из других важнейших актов, развивающих шенгенские достижения, следует отметить Регламент, принятый Европейским парламентом и Советом 15 марта 2006 г., учреждающий Кодекс ЕС о режиме пересечения границ (Шенгенский кодекс о границах с поправками 2009 года). Это первый в истории ЕС кодифицирующий акт, в котором собраны воедино правила пересечения физическими лицами внутренних и внешних границ государств-членов Союза. Кодекс вступил в силу 13 октября 2006 г. В том, что касается правил, устанавливающих порядок выдачи виз, то они сконцентрированы в Визовом кодексе ЕС 2009 г.

Два названных акта являются результатом правовой кодификации и заменяют собой множество ранее принимавшихся документов, включая соответствующие главы Шенгенской конвенции и Общей консульской инструкции.

Дата добавления: 2015-09-03