Российская бюрократия в пореформенный период (вторая половина XIX - начало ХХ века)

С отменой крепостного права (1861 г.) множество людей, лишившись прежних доходов, ринулось на государственную службу. Сфера частного предпринимательства к этому времени еще не получила развития. Естественно, на всех вакансий не хватало. Около 3-х тысяч человек в ожидании вакантного места служили сверх штата, не получая жалованья, они могли получать разовые вознаграждения.

В апреле 1862 г. с резкой критикой организации гражданской службы выступил главноуправляющий Вторым отделением Собственной его величества канцелярии барон М. А. Корф. В представленной им в Совет министров записке он указывал на опасность того, что чины «... Человек, который мог бы с успехом заняться любимым ремеслом или промыслом, поступает на казенную службу и бедствует на ней десятки лет единственно потому, что эта служба ставит его на искусственные ходули в обществе и ласкает его воображение обманчивой картиной иногда отдаленных, но все - таки возможных повышений и отличий. Однажды предавшись этому влечению, однажды надев вицмундир, он с трудом снимет его и решится сесть за рабочий инструмент или прилавок. Редко решатся на то и сын, и внук его, и таким образом размножаются целые поколения самой несчастной породы нищих во фраке». Корф предлагал отказаться от производства канцелярских служителей в классные чины, предоставляя им, вместо этого за выслугу определенного числа лет права личного почетного гражданства. Александр II не поддержал это предложение, опасаясь, что его реализация могла бы только возбудить тревогу в умах многочисленного класса.

Однако недостаток вакансий не вел к повышению требований и улучшению качества гражданской службы. Причина этого заключалась, скорее всего, в общей косности государственного аппарата и сохранении системы чинов, делающей невозможным быстрое обновление состава служащих. Но, законом от 3 мая 1871 г. правительство попыталось, воздвигнуть еще один образовательный барьер для претендентов на классную службу. Для производства в низший классный чин теперь требовалось успешно сдать экзамен за курс уездного училища. Уровень знаний, дававшихся этими училищами, мог удовлетворить лишь требованиям службы на самых низких должностях. Но последующая выслуга чинов открывала путь к более высоким ступеням служебной лестницы.

Количество чиновников в России. По переписи 1897 г. (без Финляндии) с учетом внетабельного чиновничества - 435818 чел. Много это или мало? На рубеже XIX и XX в. на 1000 жителей приходилось во Франции 176 чиновников, в Германии - 126, в Соединенных Штатах Америки — 113, в Великобритании - 73, в европейской части России - 62.

Правовое положение чиновничества. По петровскому законодательству чины соответствовали занимаемым должностям, однако с течением времени это соответствие нарушилось и в XIX в. чины уже не были обусловлены занимаемой чиновником должностью. Вместе с тем лицо, занимающее должность, могло иметь чин не более как одним классом выше класса должности, и не более как двумя классами ниже класса должности. По общему правилу в первый классный чин производили только по выслуге определенного срока лет в звании канцелярского служителя. Срок этот существенно различался от сословия. Потомственный дворянин, окончивший курс средних учебных заведений, в качестве канцелярского служителя трудился один год, личный дворянин - четыре года, дети (по мужской линии) купцов 1 и 2-й гильдий - четыре года. Сыновья самих канцелярских служителей - 12 лет. В конце XVII в., чтобы дослужиться до III класса Табели о рангах, чиновнику требовалось 49 лет. Стремление дворян сократить срок службы на низших должностях породило практику записи дворянских детей на службу с детских лет (они числились в отпуске до завершения образования). С целью «омоложения» состава чиновников самодержавие пошло на ликвидацию двух ступеней служебной лестницы (закон 16 апреля 1811 г.) - XI и XIII классов. В 1856 г. были сокращены сроки выслуги лет в каждом чине, и отныне III класс Табели о рангах чиновник мог достигнуть за 39 лет.

Постепенно сложилась система чинопочитания, когда чувство личного достоинства уступило место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. С екатерининских времен (вторая половина XVIII в.) в общественное сознание вошло правило «чин чина почитай». Одним из проявлений чинопочитания было титулование. В XIX в. такими общими титулами стали для I и II классов «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов - «Ваше превосходительство», для V класса - «Ваше высокородие», для VI - VIII классов - «Ваше высокоблагородие», для IХ-XIV классов - «Ваше благородие». Указанные титулы сложились постепенно на практике и законодательно были закреплены лишь в 1883 г.

При письменном сообщении использовались как общие, так и частные титулы. Например: Его превосходительству товарищу министра финансов тайному советнику №. В конце XIX в. частный титул по чину и фамилия стали опускаться. При личном обращении использовался только общий титул.

Попытки ликвидировать Табель о рангах после 1861 г. предпринимались неоднократно - 1877,1883,1895-1901 гг. Но первая буржуазно-демократическая революция так испугала самодержавие, что правительство перестало его ставить. В старой иерархии чинов оно видело известную гарантию сохранения дворянской однородности верхов бюрократии, связывающей расшатавшийся от революции аппарат государства. Табель дожил до Октябрьской революции 1917 года.

Русское законодательство второй половины XIX в. выдвигало несколько условий для поступления на государственную службу.

1) лицо, поступающее на службу, должно было быть подданным Российской империи. По общему правилу к занятию государственных должностей иностранцы не допускались. Исключения были сделаны для служащих ведомств народного просвещения, горного и почтово-телеграфного.

2) льготы по происхождению при поступлении на службу имели дети потомственных и личных дворян, офицеров и чиновников (получивших личное почетное гражданство), дети священнослужителей православного и армяно-григорианского исповеданий, дети купцов первой гильдии и т.д. Все эти лица могли быть приняты на службу в первую очередь, даже если бы и не удовлетворяли некоторым другим условиям, например по образованию. Тем самым они имели привилегии при поступлении на службу в силу тех или иных заслуг своих предков.

Лица, не имеющие права на поступление на службу по своему происхождению, а таковыми были лица податных классов, могли получить это право по образованию. То есть лицо, имеющее свидетельство об окончании курса средних или высших учебных заведений, могло занимать должность в государственном учреждении. Лица, окончившие средние учебные заведения (гимназии, реальные училища и духовные семинарии) с золотыми и серебряными медалями, при поступлении на службу сразу зачислялись в нее с XIV классом. Прочие производились в этот чин Табели о рангах в сокращенные сроки. Лица, окончившие высшие учебные заведения (университеты, лицеи: Императорский Александровский, Демидовский юридический, училище правоведения, военно-учебные заведения, большинство институтов) получали чины, соответствующие ученой степени или званию, с которыми они кончили курс.

По университетскому уставу 1884 года студенты, получившие на выпускных экзаменах диплом первой степени, при поступлении на службу утверждались в чине X класса, второй степени - в чине XII класса. В вузах, где сохранилась степень кандидата и звание действительного студента, - соответственно выпускники утверждались в X и XII классах. Выпускники Александровского лицея могли начать службу в IX классе Табели о рангах. Такие же права получали и выпускники училища правоведения. В отличие от выпускников других высших учебных заведений они были обязаны прослужить в ведомстве юстиции: обучавшиеся за свой счет - четыре года, обучавшиеся за счет казны - шесть лет.

Лица, получившие степень доктора наук, утверждались в чине VIII класса, а степень магистра - в чине IX класса. К концу XIX в. Формальным осталось требование получения воспитания в России. Не служило препятствием к службе различие в вероисповедании. Лишь для лиц иудейской веры сохранялись определенные ограничения. Перешедшие в православие не лишались права на государственную службу.

В соответствии со статьей 156 Устава о службе «на канцелярские и другие должности во всех правительственных и общественных учреждениях, где места предоставляются по назначению от начальства и по выборам, воспрещается прием женщин даже и по найму». Исключение было сделано для учебных и медицинских учреждений, почт и телеграфа, местных учреждений Государственного контроля, некоторых должностей в управлениях казенных железных дорог. При этом они не получали «каких-либо прав и преимуществ, государственной службой приобретаемых». И все же к концу XIX в. на государственной службе находилось более 38 тыс. женщин.

Важным условием принятия на службу являлся возраст. Законодательство устанавливало для поступления на службу минимальный возраст в шестнадцать лет, а причисленным к гражданской службе даже четырнадцать лет. Однако начало действительной службы считалось с момента достижения шестнадцатилетия. Существовали возрастные ограничения для занятия некоторых должностей.

Особые ограничения были установлены для незаконнорожденных, даже если бы они были воспитаны дворянами. Эти лица могли быть приняты на службу только при следующих условиях: 1) если бы они были предварительно записаны в податное состояние и потом уволены из него; 2) если они окончили курс в учебном заведении, аттестат которого дает право поступления на службу.

Одним из условий начала государственной службы являлось обладание гражданской честью. То есть лица, запятнавшие себя преступлениями или «порочным поведением», не могли быть приняты на службу. Такими лицами автоматически становились те, кто по суду был лишен всех прав состояния или некоторых прав и преимуществ. Существовали временные ограничения для лиц, вышедших или исключенных из духовного звания (для священников - на двадцать лет, для дьяконов - на двенадцать).

С введением в 1874 г. всесословной воинской повинности, поступление на государственную службу оговаривалось предварительной службой в вооруженных силах,

Прошение о назначении на должность подавалось на высочайшее имя. Поскольку практически неосуществимо непосредственное назначение всех должностных лиц, подобное практиковалось лишь в отношении небольшой группы чиновников. Так, назначение и перемещение по должностям первых четырех классов совершалось высочайшими приказами и именными указами Правительствующему Сенату. При этом чиновники первых трех классов (должности членов Государственного Совета, сенаторы, члены Святейшего Синода, министры и главноуправляющие, равно как и их товарищи, члены комитета и совета министров, генерал-губернаторы и т.п.) назначались непосредственно императором. Чиновники IV класса (директора департаментов министров, обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат, губернаторы) и некоторые чиновники V класса (вице-губернаторы, управляющие казенными палатами и т.п.) назначались императором по представлению министров. Император утверждал городские головы Петербурга и Москвы, а также губернских предводителей дворянства и академиков, хотя они на эти должности избирались. Чиновников V и VI классов назначал министр. Он же назначал всех чиновников в своем министерстве. Назначения на все прочие должности от VII до XIV классов производились соответствующими начальниками.

Чиновникам запрещалось занимать должности одновременно в разных ведомствах. Однако на практике подобное случалось по соглашению соответствующих руководителей. Допускалось оно и на основании высочайшего повеления. Запрещалось также занимать должность в учреждении, если родственник чиновника являлся руководителем данного учреждения.

В Уставе о службе перечислялись качества лица, претендующего на должность: «1) здравый рассудок; 2) добрая воля в отправлении порученного; 3) человеколюбие; 4} верность к службе Его Императорского Величества; 5) усердие к общему добру; 6) радение о должности; 7) честность, бескорыстие и воздержание от взяток; 8) правый и равный суд всякому состоянию и 9) покровительство невинному и скорбящему».

Поступление на службу устанавливало особые отношения чиновника с верховной властью, от имени которой ему пришлось бы действовать. Поэтому все служащие при первом поступлении на службу были обязаны принести присягу главе государства. Ее содержание было тождественно с текстом общей верноподданнической присяги. Независимо от общей присяги, уставы отдельных учреждений и ведомств требовали принятия специальной присяги (члены Государственного Совета, судьи и т.д.).

Кроме присяги, все чиновники, определяемые к должности, обязаны были дать подписку в том, что они не принадлежали и не будут принадлежать к каким-либо тайным обществам.

Довольно подробно регулировались законодательством права и обязанности служащих и их взаимоотношения.

Законодательство предусматривало право служащих на защиту их безопасности и достоинства. С 1878 г. была изменена подсудность дел служащих. Их дела были изъяты из ведения окружных судов с участием присяжных заседателей и переданы судебным палатам. Закон предоставлял должностному лицу защиту в интересах службы, ограждал его от насилий и оскорблений. Служащие имели право требовать выполнения своих распоряжений. Если они при этом встречали сопротивление и неповиновение, то закон квалифицировал эти действия как преступления против порядка управления. Если над чиновником совершались насильственные действия или угрозы его жизни в целях удержать его от исполнения возложенных на него обязанностей, то состав преступления определялся тем, что преступник имел в виду не оказание неуважения должностному лицу, а тем, что воспрепятствовал чиновнику исполнить его обязанности. Наказанию подлежало даже «оказание неуважения к присутственному месту во время его заседания... словами или действием, или в бумаге, поданной в это место». Преследовалось также «составление, подкидывание и распространение ругательных писем, сочинений или изображений, оскорбительных для управлений или должностных лиц».

Законодательство регулировало чрезвычайно тонкий вопрос о законности приказа начальника. Чиновник был вправе не исполнять приказ, если он счел его противным интересу верховной власти. Тогда он был обязан доложить о содержании приказа высшему начальству, а, в крайнем случае, императору. Согласно Уложению о наказаниях, «начальник, который прикажет, или же угрозами или обольщениями или иным образом склонит или побудит подчиненного сделать в круге действий его по службе что-либо противное законам, подвергается за сие самое высшей мере определенных за то противозаконное дело наказаний». Исполнивший такое распоряжение подчиненный также подлежал наказанию, но в меньшей мере.

Никто из служащих в исполнении возложенных на него обязанностей не должен смотреть ни на какое лицо, ни на какие предложения, а тем менее на партикулярные письма, хотя бы от первейших лиц в государстве. Чиновник в своей деятельности должен был руководствоваться только законом.

Бездействие должностных лиц, равно как и превышение власти подвергались наказанию. Уголовному преследованию подлежали небрежное обращение с казенным имуществом, растрата или присвоение денежных сумм или имущества, служебные подлоги, взяточничество или вымогательство.

В Уставе о службе запрещались все так называемые, приношения начальствующим лицам от обществ и сословий, как в совокупности, так и отдельно, под каким бы то видом не было, в изъявление благодарности путем денежных пожертвований, вещами, адресами, выставлением в публичных местах портретов и т.п.

Чиновник был обязан хранить государственную тайну, раскрытие ее приравнивалось к государственной измене. Он не имел право без разрешения начальства публиковать в печати какие-либо сведения, касающиеся внутренней и внешней политики Российской империи. Особенно карался ущерб, который чиновник мог нанести своим действием или бездействием территориальной целостности Отечества. По Уголовному уложению «уполномоченный России, виновный в действиях, направленных к заключению договора с иностранным правительством заведомо во вред России, или в дипломатических с иностранным правительством переговорах, клонящихся заведомо ко вреду России», наказывался каторжными работами. Та же участь ждала виновного в сокрытии или порче (подлоге) документа, служащего заведомо доказательством права России по отношению к иностранному государству, равно в повреждении или перемещении пограничного знака или ином искажении линии государственной границы с целью предания иностранному государству части России.

Чиновник не имел права самостоятельно покинуть место работы или уйти даже после увольнения, не сдав своей должности заступающему на его место.

Закон требовал от начальства наблюдать за поведением и обхождением своих подчиненных и побуждать их к добродетелям и похвальному любочестию, удерживая от безбожного жития, пьянства, игры и обманов. Если чиновник, по убеждению начальства, был неспособен добросовестно исполнять возложенные на него обязанности, был неблагонадежен или совершил поступок, о котором начальство хотя и знало, но доказать не могло, то он мог быть уволен вышестоящим должностным лицом даже без его просьбы и объяснения мотивов такого решения.

Чиновникам, состоящим на государственной службе в должностях первых трех классов, директоров департаментов и канцелярий министерств и равных им учреждений, начальников главных управлений, губернаторов, начальников областей и градоначальников, и также поименованных в специальных ведомственных списках, утвержденных императором, запрещалось участвовать в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и иных торговых и промышленных товариществ (акционерных обществ и т.п.), Лица, которые нарушили это правило были обязаны оставить службу. Если в трехмесячный срок они не подали прошение об отставке, то они автоматически увольнялись от службы (Устав о службе).

Чиновники, исключенные со службы по суду, не могли быть вновь приняты на государственную службу. Чиновники, уволенные со службы по распоряжению государя за предосудительные поступки, не могли вновь поступить на службу без его разрешения. Чиновники, уволенные за «дурное поведение», могли быть восстановлены на ней не менее чем через два года и не иначе как по предъявлению свидетельств о добропорядочном поведении, Такие свидетельства для чиновников из дворян подписывал губернский предводитель дворянства, для чиновников не из дворян - начальник местной полиции.

За беспорочную службу чиновник мог быть поощрен: высочайшим благоволением, чином, орденом, назначением аренд и пожалованием земли, подарком от высочайшего имени, единовременной денежной выдачей (денежным пособием).

Чиновник в России мог подать в любое время прошение об увольнении со службы. Закон позволял просить об увольнении по домашним и другим обстоятельствам.

Материальное положение. Гражданская служба стала для многих необходимым, иногда единственным источником существования. Однако надежды на приемлемое жалованье не оправдывались. Финансы страны были расстроены до такой степени, что сколько-нибудь достаточная оплата труда чиновников была невозможна (за исключением высших должностей), и власти открыто признавали это (см. таблицы 1 и 2).

Таблица 1. Штат департамента внутренних дел. «Российское законодательство X-XX в.» под. Ред. Чистякова Т. 6 с. 141

Чин	Число людей	Годовое жалование в руб.
одному	всем
Директор
При нем бухгалтер
Начальник экспедиции
В каждой экспедиции:
Столоначальников
Помощников старших
Помощников младших
В четырех экспедициях
Стол содержания журналов
Начальник стола
Помощников
Стол секретной переписки на Российском и иностранных языках
Начальник стола
Помощник старший
Помощник младший
Министерский архив
Начальник архива
Помощников
Писцов при всех экспедициях		–

Вообще, типичным является бюджет, где расходная часть - 25-30 рублей, а доходная - 260 рублей в месяц. Это бюджет чиновника не бедствующего, но живущего очень скромно. Основной статьей расходов здесь является оплата за квартиру, представляющую собой каморку за перегородкой со всеми удобствами (отоплением и освещением).

Результатом были и недовольство чиновников, и малопроизводительная работа, и взяточничество. Взяткодатели считали умеренное «подношение» чиновнику делом справедливым и естественным - дополнительным вознаграждением за малооплачиваемый труд.

Взятка во многих случаях выплачивалась не за нарушение закона, а, наоборот, за следование ему и ускорение дела. Конечно, официально взятка никогда не оправдывалась и бичевалась как законом, так и сатирой. Однако в большинстве случаев она оказывалась неуловимой. Разлагающее влияние взятки на государственный аппарат и все русское общество как тогда, так и позже было огромно.

Иной ситуация была для высших должностей: на рубеже XIX и XX вв. член Государственного Совета получал примерно 20 тысяч рублей, министр - до 18 тысяч (министр внутренних дел - свыше 24 тысяч), директор департамента - свыше 8 тысяч рублей, губернатор - от 5 до 8 тысяч рублей, профессор университета - до 3 тысяч рублей, учитель гимназии - 900 рублей, уездный врач - около 500 рублей, квалифицированный рабочий примерно 350 рублей, городовые - от 140 до 180 рублей.

Многие из чиновников, в основном чины с VIII и выше, владели какой-либо собственностью.

Чиновник имел право на содержание и вознаграждение, на защиту своей безопасности и достоинства, на разные почетные преимущества.

Уже при определении к службе чиновник мог получить так называемые «прогонные деньги» на проезд и «подъемные» на обзаведение по месту службы. Содержание служащего состояло из жалования, столовых денег, средств на покупку или аренду квартиры. Ему могла быть предоставлена казенная квартира. Назначение содержания и его размер определялись чином, должностью или особыми распоряжениями начальства. В основном содержание полагалось по должности вне зависимости от лица, его занимающего. Более того, размер содержания определялся штатом, установленным для каждого ведомства и учреждения. Все остальные основания являлись исключениями из этого общего правила.

Во второй четверти века, по данным министра финансов Е. Ф. Канкрина. «содержание чиновников, как губернских, так и столичных... получало неоднократно значительное улучшение и в настоящее время... нельзя бы жаловаться на скудость содержания», по крайней мере «в местах министерского управления». Проблему Канкрин усматривал в стремлении государственных служащих низших рангов равняться в образе жизни на своих более обеспеченных коллег старших рангов. Как он считал, в России, «к крайнему сожалению и большому вреду для государства и народа», еще не установилось, как на Западе, необходимой «постепенности определительности в образе жизни между разными классами служащих и неслужащих», умения достойно вести скромный образ жизни.

Иной виделась ситуация Ю. А. Гагемейстеру - крупному экономисту и чиновнику финансового ведомства. Им в 1856 г. было проведено сравнение расходов на содержание внутреннего управления в четырех европейских странах. Получалось, что в России, при значительно большей территории и численности населения, эти расходы оказались значительно меньше (в млн. руб.):

Таблица 3 «Расходы на содержание внутреннего управления в европейских странах». Шепелев Л.Е. «Чиновный мир России XVIII-н. XX вв.» с. 121

	По ведомству внутренних дел	По ведомству юстиции
Россия	8.7	3,5
Австрия
Франция	более 30	6.5
Пруссия

Из окладов чиновников ежегодно делались вычеты в пользу пенсионного капитала. Вычеты могли последовать по частным долгам и взысканиям, а также по штрафам, казенным начетам и т.п. Находясь на службе в отдаленных местностях империи, чиновник после пяти лет службы получал специальную надбавку к жалованию.

Чиновник имел право на отпуск от одного до четырех месяцев. Правда, отпуск свыше двух месяцев не оплачивался. Отпуск с сохранением содержания до шести месяцев полагался только служащим в Приамурском генерал-губернаторстве.

Отставной чиновник имел право на пенсию. В случае его смерти пенсию получали вдова и дети. Общий срок выслуги составлял 35 лет (учитывалась только действительная служба). В этом случае он получал пенсию, равную полному окладу. Выслуживший 25 лет получал пенсию в половину оклада. Впрочем, прослужившие 25 лет в ученой или учебной сфере также получали пенсию, равную окладу. Если чиновник испрашивал при отставке следующий чин, то терял право на пенсию.

Заключение

Государственный аппарат на протяжении XIX в. чрезвычайно вырос. Число чиновников с учетом роста населения увеличилось почти в 7 раз. Государственные расходы на содержание различных чиновников сильно выросли, но не только из-за увеличения численности, но и из-за увеличения выплат чиновникам и постоянной смены форменной одежды. Сословные рамки чиновничества в этот период несколько расширялись. Служить отечеству стало модно. Говоря точнее, стало модно числиться на службе, входить в число тех, кто считался представителем власти, имел чин и носил мундир. Государственная служба оплачивается денежным жалованьем. Ушедшие со службы по старости и болезням чиновники получали значительные пенсии.

До XIX в. чиновникам в России для получения того или иного чина и должности не требовалось никакого образовательного ценза. Нормативные акты начала XIX в. потребовали от чиновников определенного уровня образования. Законы XIX вв. установили сроки производства в чины. Перевод в каждый следующий чин обусловливался пребыванием в предыдущем определенного числа лет, которое могло быть сокращено за отличия по службе. До 1850 сроки службы в каждом чине были различны для лиц разного социального происхождения и подразделялись на 3 разряда. Наиболее льготные условия чинопроизводства (по 1-му разряду) предоставлялись дворянству. Но постепенно шел процесс установления единых сроков службы. Получение чина давало право для назначения на определенный круг должностей. В штатных расписаниях всех ведомств указывалось, какому чину или чинам соответствует каждая должность. Имели место, однако, и случаи назначения на должность более высокого класса, чем имевшийся чин. В XIX в. мундир становиться неотъемлемой частью жизни чиновников. В зависимости от ведомства и должности чиновника, мундир имел те или иные отличия.

Дата добавления: 2015-08-21