Е.В. ТРЕГУБОВА

Трегубова Елена Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.

В статье рассматриваются административно-правовые запреты в механизме регулирования государственно-служебных отношений, а также дифференциация норм административного права, определяющих режим осуществления правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Ключевые слова: запрет, государственная служба, система, формы реализации запретов, формы, содержание, отношения, реализация административно-правовых норм, соблюдение, исполнение.

Administrative and legal forms of implementation of prohibitions within the system of state service

E.V. Tregubova

The article is devoted to administrative legal prohibitions within the mechanism of regulation of state service relation, as well as to differentiation of norms of administrative law on legal prohibitions in the system of state service in the Russian Federation.

Key words: prohibition, state service, system, forms of implementation of prohibition, forms, contents, relations, implementation of administrative legal norms, performing, following the norms.

Вполне очевидно, что любое явление имеет содержание и форму. Содержание - это совокупность взаимосвязанных внутренних существенных для качественной характеристики какого-либо явления его свойств и признаков, а форма - выражение содержания, способ его существования и развития <1>. Соотношение формы и содержания в философском аспекте имеет непосредственное отношение и к правоприменительной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Лазарев Б.М. Форма советского государственного управления // Формы государственного управления. М., 1983. С. 3.

Таким образом, исследуя административно-правовые запреты в механизме регулирования государственно-служебных отношений, необходимо несколько слов сказать о формах их реализации. Как известно, форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в связи с реализацией правовых запретов, можно сказать, что форма указывает на способ реализации соответствующей нормы административного права.

Как отмечается в научной литературе, "реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом" <2>.

--------------------------------

<2> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 62.

А.П. Коренев также отмечает, что "...реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой не что иное, как процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое должно сообразовываться с правилами норм" <3>. Традиционно выделяются четыре формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Как отмечает Б.М. Лазарев, "...содержание всегда оформлено, причем форма влияет на содержание, способствуя или мешая его реализации и развитию, содержание предопределяет форму, а форма содержательна" <4>. Названный тезис вполне применим и к установке форм реализации административных запретов. Административные сами по себе не действуют, они достигают той цели, ради которой они установлены только в процессе реализации, которая имеет различные формы своего объективированного проявления.

--------------------------------

<3> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 52.

<4> Лазарев Б.М. Форма советского государственного управления // Формы государственного управления. М., 1983. С. 3.

Как отмечает З.Д. Иванова, совершенствование запрещающих норм состоит в их соблюдении <5>. Соблюдение правовых запретов - важная форма реализации норм права, как и их исполнение. Особенность соблюдения состоит в том, что запрещающие нормы адресованы различным участникам общественных отношений. Субъектами соблюдения правовых запретов могут быть граждане, должностные лица, органы государства, юридические лица, общественные организации и т.д., в то время как субъектами применения выступают главным образом органы государства или отдельные должностные лица.

--------------------------------

<5> Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.

Юридическая природа реализации запрещающей нормы проявляется в том, что в ходе ее соблюдения субъекты выполняют свою обязанность перед государством. Таким образом, управленческая роль правовых запретов концентрируется в объявлении государством программы устранения общественно вредных явлений в самой правовой норме.

Другая управленческая функция права, обеспечивающая оперативную управленческую деятельность, при запретительном регулировании права не нужна. Это, в свою очередь, усиливает необходимость четкого, ясного изложения как правовых запретов, так и последствий их невыполнения.

Соблюдение как форма реализации нормы административного права характеризуется тем, что субъект административного права точно следует предписаниям соответствующей нормы административного права, совершая определенные действия или не совершая никаких действий.

Исполнение как форма реализации нормы административного права характеризуется активными позитивными действиями по исполнению возложенной на субъект административного права обязанности. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ" <6> в случае, если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ (ч. 2 ст. 17).

--------------------------------

<6> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Использование как форма реализации нормы административного права характеризуется добровольным совершением субъектом административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением тех или иных субъективных прав в сфере реализации административных запретов.

Применение как форма реализации нормы административного права характеризуется государственно-властным, исполнительно-распорядительным характером. Как отмечает А.П. Коренев, "сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства и их должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, то есть разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел" <7>.

--------------------------------

<7> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 52.

Говоря о видах норм административного права в механизме административно-правового регулирования запретов в системе государственной службы, нельзя не коснуться вопросов классификации данных норм. Классификация позволит увидеть разнообразие норм административного права, которые действуют в данном механизме. Нормы административного права, действующие в сфере реализации правовых запретов в системе государственной службы, достаточно разнообразны. В этой связи их можно классифицировать по: предмету регулирования, сфере применения, соподчиненности, методу воздействия, форме предписания, пределу действия, построению.

По предмету регулирования нормы административного права, задействованные в механизме реализации правовых запретов в системе государственной службы, выглядят следующим образом. Так, данные нормы могут быть материальными и процессуальными. Материальные нормы определяют существо соответствующих отношений, определяют предмет регулирования. В частности, материальными нормами административного права определяется перечень запретов, обусловленных государственной службой. Материальными нормами административного права закреплены принципы государственной службы, само понятие государственной службы и др.

Таким образом, административно-процессуальные нормы определяют последовательность реализации административных запретов в системе государственной службы.

Кроме того, по предмету нормы административного права, задействованные в механизме административно-правового регулирования реализации правовых запретов, дифференцируются на общие нормы и специальные нормы административного права. Специальные нормы содержат в себе какие-либо исключения из общих правил в сфере реализации административных запретов.

По сфере применения нормы административного права, задействованные в административно-правовом механизме реализации правовых запретов в системе государственной службы, подразделяются на общие, специальные и исключительные нормы. Так, общие нормы содержатся в общей части соответствующих законодательных актов, регламентирующих режим осуществления государственной службы. Специальные нормы могут предусматривать какие-либо исключения в механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений. Исключительные нормы могут касаться каких-либо ограничений в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы. В настоящее время каких-либо исключений в механизме реализации административных запретов нет. В этой связи есть смысл обратиться к историческому опыту административно-правового регулирования аналогичных общественных отношений.

Согласно Уставу "О службе гражданской" <8> запреты, обусловленные режимом государственной гражданской службы, относились как к высшим, так и к низшим чиновникам тех мест, в которых торги, подряды и продажи производятся. Данные ограничения касаются и тех чиновников, которые по своей обязанности участвуют в организации данных мероприятий. На чиновников, служащих в других местах и никакого участия в производстве торгов, подрядов и продаж не имеющих, данные ограничения не распространяются.

--------------------------------

<8> См.: Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами Министерств и Государственного контроля. 3-е изд. М.: Изд-во А.Ф. Скорова, 1900. Т. 3.

В соответствии с Уставом "О службе гражданской" государственная служба признавалась несовместимой с участием в хозяйственной деятельности, а также участием в подрядных и договорных обязательствах и др. Наряду с этим, чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различных кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений <9>.

--------------------------------

<9> См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2003. С. 103.

Однако, как отмечается в научной литературе, некоторым чиновникам, как правило, низших классов, разрешалось участвовать в предпринимательской деятельности. Такое участие было возможно при условии, если оно не будет наносить вред интересам государственной службы и на него получено разрешение начальства, которое имело право запретить служащему участие в любой форме в делах частной компании в случае, если полагало, что это может повлечь отрицательные для интересов государственной службы последствия <10>.

--------------------------------

<10> См.: Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупция) // Советская юстиция. 1990. N 17. С. 6.

А.Д. Градовский по этому поводу замечал, что "...мы не хотим сказать, что закон должен воспретить всякое частное занятие при службе. Существует большая разница между мелким чиновником, который ищет частных занятий ввиду скудности получаемого им содержания, и важным должностным лицом, которое получает от банка или железной дороги доходное место во имя своего служебного влияния и ради того "покровительства", которое оно может оказать или оказало уже данному предприятию. Этот вопрос с полным основанием должен обратить на себя внимание законодателя" <11>.

--------------------------------

<11> См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. С. 108.

По соподчиненности нормы административного права, определяющие режим осуществления правовых запретов в системе государственной службы, можно выстроить в следующей последовательности. Запреты, обусловленные режимом государственной службы, могут содержаться в федеральных законах, которые регламентируют различные аспекты государственно-служебных отношений. Так, запреты, обусловленные государственной службой, содержатся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" <12>, Федеральном законе от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <13>, Законе РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" <14>.

--------------------------------

<12> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

<13> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<14> См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1666.

Говоря о запретах в сфере осуществления правоохранительной службы, необходимо отметить, что запреты, обусловленные данным видом государственной службы, могут предусматриваться и в подзаконных нормативных правовых актах.

Согласно Приказу МВД России от 20 ноября 1992 г. N 420 "Об утверждении временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции" <15> сотрудникам милиции запрещается:

--------------------------------

<15> См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств. 1993. N 3.

- поручать внештатным сотрудникам самостоятельное производство процессуальных и других действий, оперативно-розыскных мероприятий, составляющих исключительную компетенцию работников милиции;

- привлекать внештатных сотрудников к участию в мероприятиях, заведомо связанных с риском для их личной безопасности;

- знакомить внештатных сотрудников с документами, содержащими государственную тайну или служебную информацию ограниченного пользования.

Наиболее существенной представляется дифференциация норм административного права по методу регулирования. Так, по методу регулирования нормы административного права, используемые в механизме правового регулирования административных запретов в системе государственной службы, могут указывать непосредственно на обязанности, предоставлять полномочия и др.

В соответствии с Законом РФ от 11 марта 1992 г. "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <16> органы внутренних дел не имеют права выдавать лицензию: гражданам, не достигшим двадцати одного года; гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления; гражданам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке); гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям; бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год; гражданам, не представившим установленные законом документы.

--------------------------------

<16> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888.

По форме предписания нормы административного права могут быть подразделены на регулятивные и охранительные нормы. Регулятивных норм большинство в механизме реализации государственно-служебных отношений, что связано с режимом государственной службы. Государственная служба в целом носит позитивный характер. Охранительные нормы - это нормы, которые содержат в себе соответствующие санкции. В зависимости от вида нарушения, степени общественной опасности охранительные нормы могут быть уголовно-правового или административно-правового характера.

По форме предписания нормы административного права, реализуемые в механизме административных запретов в системе государственной службы, дифференцируются на нормы императивные и диспозитивные, поручительные и рекомендательные. Значительное место в данном механизме занимают императивные предписания, поскольку интересы государства и общества, как правило, не предполагают возможность договариваться.

Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую Федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

- наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и др.

Диспозитивные нормы административного права начинают играть все более важную роль в механизме административно-правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы. Данное обстоятельство обусловлено тем, что решать поставленные перед институтом государственной службы задачи посредством исключительно императивных предписаний становится практически невозможно. Диспозитивные нормы административного права позволяют сторонам административных правоотношений согласовывать свои интересы и эффективно достигать тех задач, которые стоят перед соответствующими органами государственной власти.

Поручительные нормы административного права в механизме реализации государственно-служебных отношений преимущественно применяются во внутриорганизационных отношениях. Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта административного права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации <17>.

--------------------------------

<17> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 46.

По пределу действия нормы административного права дифференцируются на нормы, действующие в пространстве, во времени и по кругу лиц. Нормы административного права могут действовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. Это может касаться как материальных, так и административно-процессуальных норм, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Необходимо сказать, что отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной гражданской службы, регламентируются нормами, которые содержатся в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <18>, а также нормами, которые содержатся в законодательных актах субъектов РФ, в частности в Законе г. Москвы от 26 января 2005 г. "О государственной гражданской службе города Москвы" <19>.

--------------------------------

<18> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<19> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 3. Ст. 3.

Государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

По действию во времени нормы административного права дифференцируются на нормы, которые вступают в юридическую силу с момента их официального опубликования, если опубликование обязательно, и нормы, которые вступают в юридическую силу с того момента, с которого указано в данном или ином нормативном правовом акте. Нормы административного права, задействованные в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы, могут быть срочными и бессрочными. Кроме того, нормы административного права, задействованные в механизме реализации административных запретов системе государственной службы, могут быть адресованы различным государственным служащим.

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" <20> на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные статьями 16 и 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

--------------------------------

<20> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

И последняя группа норм административного права, на которую необходимо обратить внимание, это нормы, которые классифицируются в зависимости от построения. Данные нормы могут быть дефинитивными, декларативными, оказывать регулирующие воздействие через другие нормы.

Дефинитивные нормы - это нормы определения. Так, согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <21>, государственная гражданская служба РФ - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) (ст. 3).

--------------------------------

<21> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Данное определение имеет важное значение, несмотря на то, что оно не оптимально для реализации механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией административных запретов в системе государственной службы.

В заключение исследования специфики норм административного права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы необходимо отметить, что от совершенствования нормативных предписаний, а также их правильного применения зависит уровень законности и правопорядка в системе государственной службы РФ.

Библиографический список

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

2. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887.

3. Ермилин И. На пороге рынка (государственная служба и коррупция) // Советская юстиция. 1990. N 17.

4. Иванова З.Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11.

5. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978.

6. Лазарев Б.М. Форма советского государственного управления // Формы государственного управления. М., 1983.

7. Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. М., 2003.

8. Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего сената и циркулярами Министерств и Государственного контроля. 3-е изд. М.: Изд-во А.Ф. Скорова, 1900. Т. 3.

Дата добавления: 2015-08-21